Курс: Теория общественного выбора
Курс: Теория общественного выбора

Раскрываются предмет и метод теории общественного выбора как одного из наиболее ярких направлений неоинституционализма, связанного с применением экономических методов анализа для изучения политических процессов. Рассматриваются особенности общественного выбора в условиях прямой и представительной демократии. Дается характеристика новой политической экономии и общественной политики.



ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Неоинституционализм как предпосылка теории общественного выбора. Институциональная экономическая теория. Экономические институты. Институциональные изменения.

Теория рационального выбора: общее и особенное. Рациональность. Школы теории рационального выбора. Новая политическая экономия: предпосылки анализа. Методологический индивидуализм. Концепция экономического человека. Политика как обмен. Развитие предпосылок. Неполнота информации. Ограниченная рациональность. Оппортунистическое поведение участников.

Основные проблемы и структура теории общественного выбора. Особенности эмпирического анализа. Литература к теории общественного выбора.

Общественные потребности, ресурсы и основные стадии общественного выбора. Общественные потребности и блага. Ресурсы государства – налоги. Альтернативные издержки производства общественных благ. Общественный выбор. Договорные основы общественного выбора. Конституционный выбор. Постконституционный выбор.

Политический процесс и основные политические системы. Основные действующие лица политического процесса. Избиратели. Политики. Государственные служащие (бюрократы). Политико-экономический кругооборот. Политический процесс: изменения и развитие. Демократия как демократическое правительство и как демократическое общество. Современные политические системы.



ТЕМАТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

Истоки теории общественного выбора можно найти в работах математиков XVIII—XIX вв., интересовавшихся проблемами голосования: Ж.А. Кондорсе, Т. Лапласа, Ч. Доджсона (Льюиса Кэрролла). Их работы получили известность благодаря исследованиям Д. Блэка. Однако в качестве самостоятельного направления экономической науки эта теория сформировалась только в 1950—1960-х гг. Важную роль в формировании теории общественного выбора сыграли работы по политической философии Т. Гоббса, Б. Спинозы, а также политологические исследования
Дж. Медисона и А. де Токвиля. Непосредственный импульс развитию теории общественного выбора дали дискуссии 1930–1940-х гг. по проблемам рыночного социализма и экономики благо-состояния (А. Бергсон, П. Самуэльсон) и особенно публикация книг К. Эрроу (1951, 1963),
Э. Даунса (1957), Д. Блэка (1958), Дж. Бьюкенена и Г. Таллока (1962), М. Олсона (1965) и
У. Нисканена (1971). Именно благодаря этим ученым теория оформилась как самостоятельное направление экономической науки. Теорию общественного выбора называют иногда «новая политическая экономия», так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Критикуя кейнсианцев, представители этой теории поставили под сомнение эффективность государственного вмешательства в экономику. Последовательно используя принципы классического либерализма и методы микроэкономического анализа, они активно вторглись в область, традиционно считавшуюся полем деятельности политологов, юристов и социологов. Такое вмешательство получило название «экономический империализм». Критикуя государственное регулирование, представители теории общественного выбора сделали объектом анализа не влияние кредитно-денежных и фискальных мер на экономику, а сам процесс принятия правительственных решений. Теория общественного выбора является важной составной частью новой институциональной экономической теории. Кратко охарактеризуем это направление современной экономической мысли.



Институциональная экономическая теория

Институционализм как особое течение сложился еще в начале ХХ в., но долгое время находился на периферии экономической мысли. Объяснение движения экономических благ лишь институциональными факторами не находило большого числа сторонников. Отчасти это было связано с неопределенностью самого понятия «институт», которое исследователями трактовалось по-разному: как обычаи, государство, корпорации и т.д. Под институтами понимались прежде всего социально-психологические явления жизни и деятельности людей, опирающиеся на сложившиеся привычки и закрепленные в обычном праве. Отчасти – с тем, что институционалисты пытались применить к экономике методы других общественных наук: права, социологии, психологии, политологии и т.д. В результате они утрачивали способность говорить на едином языке экономической науки, каким считался язык графиков и формул. Были, конечно, и другие объективные причины, по которым институционализм оказался невостребованным современниками.

Положение коренным образом изменилось в 1960–1970-е гг. В центре внимания исследователей оказались уже не обычаи, а социальные институты, которые обусловливали поведение людей в стандартных ситуациях. Такой подход иначе расставлял акценты. Становилось возможным изучать постоянно повторяющиеся (воспроизводящиеся в обществе) процессы, что открывало путь к установлению объективных закономерностей (их формализации и отражению в экономико-математических моделях). Институты в такой трактовке выступали как средства достижения индивидуалистических («эгоистических») целей.

Чтобы понять, почему в этом случае мы говорим о движении экономической науки вперед, достаточно провести хотя бы беглое сравнение старого и нового институционализма. Между «старыми» институционалистами (Т. Веблен, Дж. Коммонс, Дж. К. Гэлбрейт) и неоинститу-ционалистами (Р. Коуз, У.К. Митчелл, Дж. Бьюкенен, Х. Демсец, М. Олсон, Р. Познер) есть по крайней мере три коренных различия.

Во-первых, «старые» институционалисты (например Дж. Коммонс в «Правовых основах капитализма») шли к экономике от права и политики, пытаясь изучать проблемы современной экономической теории методами других наук об обществе. Неоинституционалисты идут прямо противоположным путем – изучают политологические и правовые проблемы методами неоклассической экономической теории и прежде всего с применением аппарата современной микроэкономики и теории игр.

Во-вторых, традиционный институционализм основывался главным образом на индуктивном методе, стремился идти от частных случаев к обобщениям, в результате чего общая институциональная теория так и не сложилась. Неоинституционализм выбрал дедуктивный путь – от общих принципов неоклассической экономической теории к объяснению конкретных явлений общественной жизни.

В-третьих, старый институционализм как течение радикальной экономической мысли обращал преимущественное внимание на действия коллективов (главным образом, профсоюзов и правительства), защищающих интересы индивида. Неоинституционализм ставит во главу угла независимого индивида, который по своей воле и в соответствии со своими интересами решает, членом каких коллективов ему следует быть.

В конце XX в. складывается новая институциональная теория (Д. Норт, Дж. М. Ходжсон и др.). В центре ее внимания оказываются уже «правила игры», на которых базируются социальные институты. Правила игры рассматриваются отдельно и от экономических агентов, и от организаций. Если раньше институты воспринимались экзогенно, как нечто внешнее по отношению к экономике (причем экономические институты исследовались отдельно от политических), то в современной политической экономии они анализируются как части единой структуры, в рамках и посредством которой выстраиваются отношения между людьми. Экономика и политика в теории общественного выбора выступают как взаимные предпосылки, взаимодействуют друг с другом, постоянно переходят одна в другую.

Новый политико-экономический подход рассматривает не только экономические основы поведения в политическом процессе, но и политические методы вмешательства в рыночную экономику. В последние десятилетия наблюдается рост интереса к институциональным исследованиям. С одной стороны, это связано с попыткой преодолеть ограниченность ряда предпосылок, характерных для ортодоксальной экономической теории (economics) (аксиомы полной рациональности, абсолютной информированности, совершенной конкуренции, установления равновесия лишь посредством ценового механизма и др.), и рассмотреть современные экономические, социальные и политические процессы комплексно и всесторонне. С другой стороны — с попыткой проанализировать явления, которые возникли в эпоху НТР и применение к которым традиционных методов исследования не дает желаемого результата.

Эта общемировая тенденция роста интереса к институционализму не обошла стороной и Россию. Отечественная литература по-старому институционализму и даже по неоинституционализму уже довольно обширна, хотя и мало доступна широкому кругу читателей. В России переведены некоторые концептуальные работы зарубежных институционалистов.

Единая классификация институциональных теорий до сих пор так и не сложилась. Сохраняется дуализм старого институционализма и неоинституциональных теорий. Оба направления современного институционализма сформировались либо на основе неоклассической теории, либо под существенным ее влиянием (рис. 1). Так, неоинституционализм развивался, расширяя и дополняя магистральное направление экономической науки, что получило название экономического империализма. Вторгаясь в сферу других наук об обществе (права, социологии, психологии, политики и др.), эта школа использовала традиционные микроэкономические методы анализа, пытаясь исследовать все общественные отношения с позиции рационально мыслящего экономического человека. Поэтому любые отношения между людьми здесь рассматривались сквозь призму взаимовыгодного обмена. Такой подход называют контрактной (договорной) парадигмой.

 

Рис. 1. Классификация институциональных концепций

В рамках первого направления (неоинституциональная экономика) институциональный подход лишь расширил и модифицировал традиционную неоклассику, оставаясь в ее пределах и снимая лишь некоторые наиболее нереалистические предпосылки (аксиомы полной рациональности, абсолютной информированности, совершенной конкуренции, установление равновесия лишь посредством ценового механизма и др.). Второе направление (новая институциональная экономика) в гораздо большей степени опиралось на старый институционализм (нередко весьма левого толка).

Если первое направление в конечном счете укрепляет и расширяет неоклассическую парадигму, подчиняя ей все новые и новые сферы исследования (семейные отношения, этика, политическая жизнь, межрасовые отношения, преступность, историческое развитие общества и др.), то второе направление приходит к отрицанию неоклассики, рождая институциональную экономику, оппозиционную к неоклассическому мейнстриму. Новая институциональная экономика отвергает методы маржинального и равновесного анализа, беря на вооружение эволюционно-социологические методы. (Речь идет о таких направлениях, как концепции конвергенции постиндустриального, постэкономического общества, экономика глобальных проблем). Поэтому представители данных школ выбирают сферы анализа, выходящие за пределы рыночного хозяйства (проблемы творческого труда, преодоления частной собственности, ликвидации эксплуатации и т.д.). Относительно обособленно в рамках данного направления стоит лишь французская экономика соглашений, пытающаяся подвести новую основу под неоинституциональную экономику и прежде всего под ее контрактную парадигму. Этой основой, с точки зрения представителей экономики соглашений, являются нормы.

Контрактная парадигма первого направления может реализовываться как через институциональную среду (выбор социальных, юридических и политических правил игры), т.е. извне, так и через отношения, лежащие в основе организаций, т.е. изнутри. В рамках этого направления теория прав собственности изучает институциональную среду деятельности экономических организаций в частном секторе экономики, а теория общественного выбора — институциональную среду деятельности индивидов и организаций в общественном секторе. Теория агентов (взаимоотношений «принципал — агент») концентрирует внимание на предварительных предпосылках (побудительных мотивах) контрактов (ex ante), а теория трансакционных издержек — на уже реализованных согла­шениях (ex post), порождающих различные управленческие структуры. Конечно, различия между теориями довольно относительны, и часто можно наблюдать, как один и тот же ученый работает в разных областях неоинституционализма. Особенно это касается таких конкретных направлений, как право и экономика (экономика права), экономика организаций, новая экономическая история и др.

Между американским и западноевропейским институционализмом существуют довольно глубокие различия. Американские традиции развития экономической теории в целом далеко опережают европейские, однако в сфере институциональных исследований европейцы оказались сильными конкурентами своих заокеанских коллег. Эти различия можно объяснить разницей национально-культурных традиций. Для американского исследователя типичен подход с позиций абстрактного рационального индивида. Напротив, Западная Европа, колыбель современной культуры, принципиально отвергает крайнее противопоставление индивида и общества, сведение межличностных отношений только к рыночным сделкам. Поэтому американцы часто сильнее в использовании математического аппарата, но слабее в понимании роли традиций, культурных норм, ментальных стереотипов и т.д. — всего того, что как раз и составляет сильную сторону нового институционализма. Если представители американского неоинституционализма рассматривают нормы прежде всего как результат выбора, то французские неоинституционалисты — как предпосылку рационального поведения. Рациональность поэтому также раскрывается как норма поведения.



Экономические институты

Под институтами в современной теории понимаются правила игры в обществе, или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми, а также система мер, обеспечивающая их выполнение. Они создают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия, уменьшают неопределенность, организуя повседневную жизнь.

Институты делятся на формальные (например конституция) и неформальные (например советское «телефонное право»). Под неформальными институтами обычно понимают общепринятые условности и этические кодексы поведения людей. Это — обычаи, «законы», привычки или нормативные правила, которые являются результатом тесного совместного существования людей. Благодаря им люди легко узнают, чего хотят от них окружающие, и хорошо понимают друг друга. Эти кодексы поведения формирует культура. Под формальными институтами понимаются правила, созданные и поддерживаемые специально уполномоченными людьми (государственными чиновниками).

Процесс формализации ограничений связан с повышением их отдачи и снижением издержек путем введения единых стандартов. Издержки защиты правил связаны в свою очередь с установлением факта нарушения, измерением степени нарушения и наказанием нарушителя при условии, что предельные выгоды превышают предельные издержки или, во всяком случае, не выше их. Права собственности реализуются через систему стимулов (антистимулов) в наборе альтернатив, стоящих перед экономическими агентами. Выбор определенного направления действий завершается заключением контракта.

Контроль за соблюдением контрактов может быть как персонифицированным, так и неперсонифицированным. Первый основывается на родственных связях, личной преданности, общих верованиях или идеологических убеждениях. Второй — на предоставлении информации, применении санкций, формальном контроле, осуществляемом третьей стороной, и в конечном счете приводит к необходимости организаций.



Институциональные изменения

С развитием общества возможно изменение как формальных, так и неформальных правил, а также способов и эффективности принуждения к исполнению правил и ограничений. Изменения в формальных правилах (или в механизмах, обеспечивающих их соблюдение) обычно требуют весьма значительных затрат ресурсов.

Экономические субъекты могут направить свои таланты и знания на поиск выгодных возможностей через создание как конечных, так и промежуточных организаций, которые будут действовать и в экономической, и в политической сферах. Важно, чтобы они обеспечили требуемые изменения в формальных правилах. Экономические изменения могут происходить и довольно быстро (как это бывает в периоды революций или завоеваний). Что же касается изменений в неформальных правилах, то они осуществляются постепенно. Темп изменений здесь совсем иной, здесь важную роль играют культура, случай и естественный отбор.

Возможны различные варианты возникновения институтов в результате столкновения новых и старых, формальных и неформальных правил (рис. 2). В современной России сосуществуют все эти варианты.

Рис. 2. Новые институты как результат столкновения новых и старых правил

Важную роль в институциональных изменениях играют организации. Организация— это группа людей, объединенная стремлением сообща достичь какой-либо цели. Преследуя цель максимизации дохода, организации и их руководители формируют направление институциональных изменений. Известны две основные стратегии изменений: одна реализуется в рамках существующего набора ограниче­ний, другая требует изменения самих ограничений.

Виды организаций могут быть самыми разнообразными: это и политические организации, и учреждения (политические партии, государственная дума, правительство, министерства и ведомства, мэрии, сельские администрации и др.); это и экономические структуры (домохозяйства, фирмы, профсоюзы и др.); это и общественные учреждения (благотворительные организации, церкви, клубы, спортивные ассоциации и др.); это и образовательные учреждения (школы, колледжи, университеты, центры профессионального обучения и др.).

Процесс изменений обычно включает как организационные эксперименты, так и устранение организационных ошибок. Проблема, однако, заключается в том, в какой степени общество допускает эти организационные изменения, в какой степени оно заинтересовано в устранении организационных ошибок.

Эффективными правилами, безусловно, являются такие, которые блокируют неудачные действия и поддерживают удачные. Именно они инициируют экономический рост, пока не исчерпают свои возможности.

Даже если правила игры одинаковы в двух странах, различными могут быть сложившиеся нормы поведения граждан этих стран, их целевые установки, а также способы и методы контроля за соблюдением этих правил.

К тому же институциональная система любой экономики порождает как продуктивные, так и контрпродуктивные стимулы для организации, экономическая история страны объединяет разные тенденции развития. Если обратная связь фрагментарна, а трансакционные издержки велики, то направление развития будет формироваться субъективными моделями игроков. Здесь формируются различные институциональные ограничения и своеобразные институциональные ловушки.

Долгосрочные экономические изменения являются, как правило, результатом накопления множества краткосрочных решений политических и экономических агентов. Выбор, которые делают агенты, отражает их субъективное представление об окружающем мире. Поэтому степень соответствия между результатами и намерениями зависит от того, насколько верны эти представления. Поскольку модели отражают идеи, идеологию, убеждения (которые, в лучшем случае, лишь частично подвергаются исправлению и улучшению обратной связью), то последствия часто не только неопределенны, но и непредсказуемы.

Прежде чем рассмотреть, к чему приводят эти краткосрочные и долгосрочные изменения, исследуем, чем руководствуются экономические агенты, насколько рационально их поведение.



Рациональность

Теория общественного выбора — лишь частный случай теории рационального выбора, поэтому сначала кратко охарактеризуем предпосылки, особенности понимания рациональности, а также школы, которые существуют внутри теории рационального выбора. Рациональность (от лат Rationalis – разумный) – осознание реального факта, переход от полагания реального к собственно познанию реальности.

В неоклассической теории рациональным является максимизация полезности индивидов в пределах ресурсов, имеющихся в их распоряжении, знаний, которыми они располагают, и ожиданий в отношении действий других партнеров. Предполагается, что рациональные индивиды не только способны соотнести выгоды и издержки своих действий, но и понимают последствия своей деятельности. В то же время общепринятые нормы, традиции, обычаи играют в построениях неоклассиков весьма скромную роль. Между тем потребность в снижении уровня неопределенности вынуждает экономических агентов опираться на традиции. Там, где преобладает неопределенность, неоклассические предпосылки теряют свою универсальную силу. Максимизация может стать бессмысленной, и рациональный индивид вынужден ориентироваться не на нее, а на социально-приемлемые результаты. К тому же то, что было рациональным вчера, может оказаться нерациональным сегодня.

Теория рационального выбора гораздо гибче подходит к проблеме рациональности. Она сформировалась под влиянием:

- шотландской философии нравственности (Ф. Хатчисон, А. Фергюссон, Д. Юм, А. Смит), сформулировавшей индивидуалистическую концепцию рационального поведения в обществе;

- утилитаризма (И. Бентам), подчеркнувшего значение моральных суждений и оценок

- неоклассической теории (А. Маршалл), выделившей роль взаимного обмена между людьми;

Утилитаризм – этическая теория, в основе которой лежит принцип полезности, провозглашающий единственной целью моральной деятельности достижение наибольшего счастья для наибольшего числа людей.

Аксиома рациональности не стремится к всестороннему описанию реальности. Она представляет идеальный тип этой реальности, который помогает сформулировать основные гипотезы поведения индивидов независимо от сферы деятельности. Теория рационального выбора универсальна. Она формализует логику поведения индивида в различных ситуациях. В политике она получила название теории общественного выбора, в социологии — теории социального выбора, в истории — клиометрики, в праве — права и экономики.

Хотя понятие рациональности весьма дискуссионно, в наиболее общем виде рациональность может быть определена следующим образом: «субъект (1) никогда не выберет альтернативу Х, если в то же время (2) доступна альтернатива Y, которая, с его точки зрения, (3) предпочтительнее Х». Цифрами обозначены три важнейшие черты рациональности: ее индивидуальный характер, ограниченность и субъективность.

В теории рационального выбора цели индивидов рассматриваются как предопределенные и зависящие от самого индивида. Следовательно, в предельном случае видов рациональности может быть больше, чем людей на свете (учитывая изменение их предпочтений во времени).

Теория рационального выбора формулирует рациональность не только в строгой форме (как принцип максимизации), но и в менее строгой форме, с учетом ее ограничения во времени, когда люди не добиваются максимума, а стремятся обеспечить определенный уровень своих потребностей. Она признает новейшие достижения, принадлежащие Р. Коузу (введшему понятие трансакционных издержек), Г. Саймону (разработавшему концепцию ограниченной рациональнос­ти), Дж. Стиглеру (включившему неполноту информации в неоклассический анализ), Г. Беккеру (распространившему принцип неопределенности на семейные отношения) и др.

Теория рационального выбора развивает концепцию методологического индивидуализма, заложенную в трудах Т. Гоббса, Б. Мандевиля, А. Фергюссона, К. Менгера. Это означает, что структуры рассматриваются как совокупность преследующих свои цели индивидов. Такой подход не означает абсолютизацию эгоизма. Человек, осуществляющий свой выбор, может действо­вать и альтруистично. Собственные интересы индивида обычно ограничены определенными нравственными обязательствами (А. Сен).



Школы теории рационального выбора

В рамках теории рационального выбора первоначально сложилось два направления — общественного и социального выбора, а внутри первого — две школы: чикагская и вирджинская. И хотя различия между ними в настоящее время постепенно стираются, подчеркнем их важнейшие особенности.

Для чикагской школы, сформировавшейся еще в середине 1930-х гг., характерны акцент на рыночный успех и вера в неоклассическую теорию цен и эффективность рынков. Вирджинская школа зародилась в Чикагском университете и оформилась позднее, уже в 1950-е гг. Здесь в центре внимания исследователей находятся не достоинства рынка, а несостоятельность политики. Более того, сама политика понимается как обмен, причем в этом обмене представителей вирджинской школы интересует прежде всего не позитивный, а нормативный анализ этических основ конституционной экономики.

В отличие от вирджинской школы, теория социального выбора (во главе с К. Эрроу) пытается построить функцию общественного благосостояния, наилучшим образом отражающую интересы групп индивидов. Она характеризует институты не как механизмы правил и процедур, помогающих осуществить выбор, а как инструменты достижения равновесия, лежащие в основе политической игры. С теоремой невозможности К. Эрроу мы познакомимся позднее, а сейчас сконцентрируем внимание на вирджинской школе политической экономии.



Новая политическая экономия: предпосылки анализа

Кратко охарактеризуем основные предпосылки новой политичес­кой экономии..

Каждая теория состоит из ядра и защитного слоя. Не составляет исключения и новая политическая экономия. К числу основных предпосылок следует отнести прежде всего:

- методологический индивидуализм;

- концепцию экономического человека;

- политику как обмен.



Методологический индивидуализм

В условиях ограниченности ресурсов каждый стоит перед выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа рыночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать выбор.

Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Эта теория последовательно разоблачает миф о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах. Теория общественного выбора (public choice theory) — это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в собственных интересах.

Теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу.



Концепция экономического человека

Второй предпосылкой теории общественного выбора является концепция «экономического человека» (homo oeconomicus). Человек в рыночной экономике отождествляет свои предпочтения с товаром. Он стремится принять такие решения, которые максимизируют значение функции полезности. Его поведение рационально.

Рациональность индивида имеет в данной теории универсальное значение. Это означает, что все — от избирателей до президента — руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений).



Политика как обмен

Трактовка политики как процесса обмена восходит к диссертации шведского экономиста Кнута Викселля «Исследования по теории финансов» (1896). Основное различие между экономическим и политическим рынками он видел в проявлении интересов людей. Именно эта идея легла в основу работ американского экономиста Дж. Бьюкенена. «Политика, — пишет он, — есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике — соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожарной охраны до суда».

Сторонники теории общественного выбора рассматривают политический рынок по аналогии с товарным. Государство — это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за положение на иерархической лестнице. Однако государство – рынок особого рода. Его участники имеют необычные права собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты — принимать законы, чиновники — следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.

Подход Дж. Бьюкенена может быть дополнен анализом коллективного действия, который предполагает рассмотрение явлений и процессов с точки зрения взаимодействия не одного индивида, а целой группы лиц. Люди могут быть объединены в группы по социальному или имущественному признаку, религиозной или партийной принадлежности. Наиболее важными для дальнейшего анализа будут процессы взаимодействия групп с особыми интересами, основу для коллективных действий которых составляет достижение некоторой единой цели.

При этом мы можем даже несколько отойти от принципа методологического индивидуализма, предполагая, что группа может рассматриваться как конечный неделимый объект анализа, со своей функцией полезности, ограничениями и т.д. Однако более рациональным кажется подход к рассмотрению группы как объединению нескольких индивидов с собственными функциями полезности и интересами.

Функционирование политического механизма, с данной точки зрения, рассматривается как процесс столкновения интересов групп, что стало предметом специального анализа Р. Хардина. Реализация конкретных групповых интересов и будет результатом достижения согласия в рамках политического процесса. При таком подходе есть возможность использования политического процесса для достижения межгруппового согласия с целью извлечения дополнительных выгод.

Рассмотрение процессов, лежащих в сфере политического выбора, традиционно было прерогативой политологии. Экономическая теория выработала ряд собственных подходов к изучению процессов в этой области. В качестве основного инструмента исследования мы используем неоинституциональный подход., сложившийся в 70—90-е гг. XX в.



Развитие предпосылок

Исследовательская программа неоинституционализма модифицирует классическую микроэкономическую программу, отказываясь от некоторых предпосылок, однако сохраняя ее базовые посылки — ядро исследовательской программы (т.е. предпосылки, отказ от которых будет вести к выходу за рамки данной парадигмы). Прежде всего в качестве базовой предпосылки рассмотрим стабильность предпочтений индивида. Основным следствием этого будет равновесный анализ. Другая базовая предпосылка — рациональность поведения агентов.

Защитный слой — это набор предпосылок, изменение которых позволяет говорить о создании модифицированной исследовательской программы.

Институциональная экономика вводит права собственности как инструмент анализа и отказывается от предпосылок идеальности рынка, утверждая, что существуют трансакционные издержки. Другие предпосылки — полнота информации и абсолютная рациональность для агентов, действующих на рынках, — также претерпевает изменения.

Неоинституциональный подход акцентирует внимание на том факте, что результат будет зависеть от модели поведения человека и условий, в рамках которых он функционирует. Отказ от идеальных моделей неоклассического подхода приводит к новым решениям и результатам с учетом неполноты информации, ограниченной рациональности, оппортунистического поведения участников.



Неполнота информации

Предпосылка о полноте доступной информации кажется нереалистичной и заметно сужает прикладную область экономических исследований. Развитие экономической науки в XX в. во многом определялось изучением проблем неопределенности и связанных с этим проблем поиска информации и ее последующей обработки (работы Ф. Найта, Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна, Дж. Стиглера и др.).



Ограниченная рациональность

В теории ограниченной рациональности Г. Саймона разработаны альтернативные процедуры выбора в условиях неполной информации. Процесс выбора решения включает две стадии: поиск и принятие удовлетворительного варианта решения.

Концепция Саймона схожа с теорией поиска информации, предложенной Дж. Стиглером, тем, что в ней также не существует готовых альтернатив, однако предполагается, что мы не в состоянии максимизировать какую-либо функцию полезности.



Оппортунистическое поведение участников

Понятие оппортунистического поведения напрямую связано с мотивацией экономического агента, которая приобретает новое значение.

Если первоначально мотив собственного интереса трактовался исключительно как «эгоизм», то в настоящее время от этой эмоциональной окраски постарались освободиться. В неоинституционализме его место в значительной мере заняло понятие «оппортунистическое поведение», которое трактуется как «предоставление неполной или искаженной информации». При этом непосредственно используется концепция собственного интереса.

Учет неполноты информации, ограниченной рациональности и оппортунистического поведения чрезвычайно важен для понимания политического процесса, особенно когда мы переходим к анализу различных процедур голосования.

Подведем итоги. Если раньше политическая экономия и экономика воспринимались как равнозначные (что было характерно даже для Альфреда Маршалла, предложившего термин «экономика» — economics), то в XX в. политическая экономия стала рассматриваться как раздел экономики. В конце ХХ в. политическая экономия наполнилась новым содержанием. Она стала рассматривать экономические проблемы правительства, способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в собственных интересах.



Основные проблемы

Объектом изучения теории общественного выбора является собственно общественный выбор в условиях как прямой, так и представительной демократии.

Представительная демократия – форма политической организации общества, при которой основные решения принимаются выборными органами в противоположность демократии непосредственной. Поэтому основными сферами анализа считаются избирательный процесс, деятельность депутатов, теория бюрократии, политика регулирования и конституционная экономика. В их разработке важную роль сыграли Дж. Бьюкенен, Д. Мюллер, У. Нисканен, М. Олсон, Г. Таллок, Р. Толлисон, Ф.А. Хайек и другие ученые. По аналогии с рынком совершенной конкуренции они начинают свой анализ с прямой демократии, переходя затем к представительной демократии как ограничивающему фактору.

Основные проблемы теории общественного выбора представ­лены в табл. 1. Она наглядно показывает, что мы будем двигаться от простого к сложному, анализируя экономическими методами разные аспекты современного политического устройства.

Таблица 1

Основные проблемы и разделы теории общественного выбора


Проблема

Раздел теории общественного выбора

1. Возможно ли найти справедливое коллективное реше­ние?

Логика коллективных действий

2. Как «измерить» мнение отдельных избирателей?

Процедура голосования

3. Почему голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявления действительных предпочтений общества?

Парадокс голосования

4. Как повлиять на сограждан, чтобы было принято нуж­ное решение?

Манипулирование при голосовании

5. Каковы цели общественного благосостояния? В интере­сах кого должно в первую очередь развиваться общество?

Функции общественного благосостояния

6. Почему интересы потребителей одерживают верх в сло­весных спорах, но политику контролируют интересы про­изводителей?

Группы особых интересов, лоббизм, логроллинг

7. Как создать коалиционное правительство? Каковы причины устойчивости коалиций?

Многопартийные системы

8. Как люди получают выгоду с помощью политического процесса?

Экономика бюрократии, поиск политической ренты

9. Почему происходит извращение демократического иде­ала, а закон перерождается в произвол? Как предотвратить превращение демократии в авторитарный режим?

Конституционная экономика

 

Лоббизм – направление деятельности службы отношений с общественностью, заключающееся в работе с законодательными и правительственными чиновниками с целью добиться усиления или недопущения некоторого законодательства или регулирования. Логроллинг – практика «торговли голосами» среди членов законодательных органов.

Главная терминологическая проблема, с которой столкнулся автор при подготовке курса по теории общественного выбора, — это перевод и интерпретация на российской почве понятия «public choice». Этому термину не очень повезло с переводом на русский язык, и в разных изданиях можно встретить и «государственный», и «общественный», и «социальный», и «публичный» выбор. К сожалению, эти слова в русском языке имеют далеко не одинаковый смысл. В английском языке, когда говорят «public choice», имеют в виду прежде всего выбор избирателей, публики; а когда говорят «public policy», имеют в виду ту сферу политического управления, которая контролируется обществом, публикой.

Однако выражение «публичный выбор» еще не прижилось в нашей стране, и мы в данном курсе будем вынуждены употреблять термин «общественный выбор», имея в виду не выбор обществом социально-экономического устройства, а выбор, который осуществляют граждане, народ. Мы избрали этот термин в противоположность термину «государственный», потому что в постсоветском пространстве по-прежнему государственная власть противостоит обществу, используется для контроля над ним, а нередко и для его подавления. Государственные структуры с трудом и неохотно делятся властью с гражданами. Секретность, как и раньше, выступает в качестве противоположности публичности, гласности, является препятствием на пути становления открытого общества в нашей стране



Особенности эмпирического анализа

Мы стремились в данном учебном пособии сформулировать теоретические и методологические основы для экономических исследований политического процесса в постсоветской России. Поэтому большое внимание уделяется вопросам теории и разбору классических моделей, важная роль в разработке которых принадлежит вирджинской школе политической экономии во главе с Дж. Бьюкененом. Однако мы вынуждены констатировать, что интерес к методологии и даже просто к авторефлексии постепенно угасал на Западе в последние десятилетия XX в. Работы методологического характера встречаются все реже и реже, и для многих авторов характерен эклектизм. Эклектизм (от греч. ekiektir?s – способный выбирать, выбирающий) – соединение разнородных взглядов, идей, теорий. Поэтому отнюдь не везде удается связать концы с концами. И это отражает как быстро развивающийся характер этого раздела науки, так и пренебрежение к вопросам теории в большинстве современных западных публикаций.

Теория общественного выбора, как и многие другие разделы экономической науки, в настоящее время стала по преимуществу эмпирической наукой. Эмпирическая наука – наука, в которой по тем или иным причинам возникают ситуации неопределенности, связанные с неполнотой информации о связях, свойствах и отношениях исследуемых объектов. Она оперирует прежде всего эконометрическими моделями, занимаясь обработкой огромного массива фактических данных. В нашей стране наблюдается другая крайность: исследования в этой области носят прежде всего качественный, а не количественный характер. А если и опираются на фактические данные, то это главным образом результат социологических исследований. Эконометрические модели по-прежнему чрезвычайно редки.

Тем не менее, в России накапливаются эмпирические данные о выборах в центральные и местные органы власти, о ведении политических кампаний, о деятельности различных партий
(см. ниже базу данных по партиям и социологическим службам). Проблемы теории общественного выбора в последнее время стали актуальными и широко освещаются средствами массовой информации. Последние выборы в Государственную думу и выборы президента сделали эту проблему остро актуальной.

Специфика российской аудитории определяется, в частности, неослабевающим влиянием изоляционистских идей («особый путь» и т.п.). Кроме того, соседство с традиционно сильной математической школой обусловливает высокий престиж формализованного, пригодного к количественному анализу материала. Существующая на русском языке литература по теории общественного выбора и смежным разделам экономики, социологии и политологии не способна ни противостоять напору изоляционизма, ни предложить сколько-нибудь значительное число примеров успешной формализации актуального для аудитории политического материала. Отрадно, что работы сотрудников Института экономики переходного периода показали применимость в России стандартных методов оценки влияния экономических параметров на политический выбор, опробованных на электоральной статистике развитых стран.

Социологические данные создают некоторые возможности для количественного анализа. Имеются пока немногочисленные примеры подходов, которые можно использовать для ранжирования величины издержек политически активного избирателя на участие в той или иной коалиции. Другой особенностью моделирования в теории общественного выбора является ее сравнительный характер. Значительное число моделей опирается на опыт зарубежных стран. И национальные особенности выявляются прежде всего в сравнении с аналогичными процессами за рубежом или в разных регионах России.

Сложность использования этих моделей связана еще и с особенностями сообщества политологов и экономистов, которые изучают эти проблемы. Не секрет, что большинство российских политологов, особенно тех, кто пришел из академической среды, в прошлом занимались вопросами истории КПСС и научного коммунизма. Практические же политологи и экономисты осуществляют теоретическое обслуживание многочисленных партий и движений. Поэтому неангажированных специалистов, занимающихся объективным анализом, найти в России довольно сложно. Баланс между научной объективностью и личными политическими интересами исследователя склоняется явно в пользу последних. Да и сами отечественные политики пока не очень внимательно прислушиваются к рекомендациям не только специалистов в области теории общественного выбора, но даже и к представителям академической политической науки.



Литература по теории общественного выбора

В настоящее время на русском языке нет ни одного учебника по теории общественного выбора. Эта проблема затрагивается лишь в специальных главах учебников по микроэкономике и экономике общественного сектора. За рубежом теория общественного выбора становится одной из обязательных тем в изучении микроэкономики, особенно на ее промежуточном и продвинутом уровнях. Ей посвящены главы в учебниках. Внимание, как правило, сосредоточено на анализе функций социального выбора, различных аспектах теоремы Эрроу о невозможности (Arrow's impossibility theorem), модели медианного избирателя и поиске политической ренты. Даже в продвинутых курсах (несмотря на более совершенный математический аппарат) проблемы общественного выбора обычно излагаются в ознакомительном плане, а используемый инструментарий не отличается особой сложностью по сравнению с другими разделами микроэкономики.

Число специальных учебников по теории общественного выбора за рубежом до сих пор невелико, и они, как правило, имеют вводный характер. Они отличаются от глав в учебниках по микроэкономике более развитой структурой, более комплексным подходом (включающим социально-экономические вопросы о представительной демократии, политических партиях, бюрократии и конституционной экономике), а также более детальным описанием существующих процедур голосования (правила единогласия, простого и сложного большинства, различных вариантов организации коалиций и т.д.).

До сих пор ни политики-практики, ни ученые, занимающиеся проблемами общественного выбора, так и не предложили сколько-нибудь развитых моделей перехода российского общества к демократии западного типа. Сохраняется довольно абстрактное представление о демократии как явлении, имеющем лишь одни достоинства. В этом смысле сложилось два направления: западническое и славянофильское. Первое настаивает на прямом и некритическом переносе политических институтов западного общества на российскую почву, считая, что они универсальны по своей природе и применимы без исключения во всех странах. Второе, наоборот, исходит из принципиальной неприменимости западных подходов и политических институтов к российской действительности. К сожалению, оба направления рассматривают явления скорее на макро-, чем на микроуровне. Конечно, с птичьего полета хорошо видны отнюдь не все детали и процессы нашей бурной политической жизни.

В России растет интерес экономистов к этой проблеме. Журналы, такие, как «Вопросы экономики», «Вестник Московского университета (серия «Экономика»)», «Мировая экономика и международные отношения», «Полис», «Экономика и математические методы», регулярно публикуют статьи по актуальным вопросам теории общественного выбора. Интерес к проблеме федерализма способствовал переводу работ Г. Таллока и В. Острома. Начиная с 1997 г., в России выходит специальный журнал «Федералист».

Серьезные обсуждения политико-экономических вопросов общественной политики стали возможны после перевода на русский язык работ Л. Мизеса, Ф. Хайека, Дж. Ролза, Б. де Жувенеля, Э. де Сото, Э. Чейре.

Исследователи постсоветской России анализируют прежде всего особенности межбюджетных отношений и подготовку бюджетной реформы. Экономические основы политического монополизма еще не стали центральной проблемой. Политический монополизм изучается в первую очередь на уровне всей страны. Деятельность государственного аппарата находится под пристальным вниманием общественности. В числе наиболее активно обсуждавшихся проблем были и остаются поиск политической ренты и его особенности в переходной экономике. Проблема поиска политической ренты и коррупции вызывает особый интерес в отечественной литературе. Все более актуальной для России становится экономическая теория конституции. В то же время большинство переведенных работ носит методологический характер и создает в лучшем случае лишь предпосылки для анализа российской действительности. Возникает разрыв между эмпирическими исследованиями российских экономистов, социологов и политологов, с одной стороны, и фундаментальными достижениями теории общественного выбора с другой. Сократить его можно, только создав целостный курс современного уровня, который станет теоретической основой для дальнейших конкретных эконометрических исследований в этой быстро развивающейся области.



Общественные потребности, ресурсы и основные стадии общественного выбора

Государство в рыночной экономике — это один из экономических субъектов. А все экономические субъекты обладают определенными потребностями, располагают ресурсами, перед каждым из них стоит проблема выбора потенциальных производственных или потребительских возможностей. Экономические агенты участвуют в определенном кругообороте, который различается на разных ступенях развития человеческого общества. Все это свойственно и государству. Поэтому попытаемся охарактеризовать его особые потребности, ресурсы и возможности, которые помогут нам глубже понять природу общественного выбора.

В отличие от частных индивидов при анализе государства мы сталкиваемся прежде всего с общественными потребностями и ресурсами, которые и определяют общественный выбор.



Общественные потребности

Общественные потребности возникают в связи с провалами рынка. Провалы рынка случаи, когда рынок оказывается не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. Обычно выделяют четыре типа неэффективных ситуаций, свидетельствующих о провалах рынка: монополия; несовершенная (асимметричная) информация; внешние эффекты; общественные блага.

Во всех этих случаях государство приходит на помощь рынку. Оно пытается решить эти проблемы, осуществляя антимонопольную политику, социальное страхование, ограничивая производство товаров с отрицательными внешними эффектами и стимулируя производство и потребление экономических благ с положительными внешними эффектами.

Для решения этих задач государство может использовать как позитивные стимулы, так и негативные. Более того, оно обладает специфическими правами. Общеизвестно, что родители могут использовать по отношению к своим детям принуждение. Государство использует тот же метод. Оно обладает общепризнанным и исключительным правом принуждения по отношению к взрослому населению.

Следует, однако, уточнить, что понимается в экономической науке под принуждением. Принуждение – насилие над волей индивида или социальной группы путем применения санкций. Убеждение – процесс передачи моральных представлений индивиду или представителям групп путем разъяснения, пропаганды, агитации. Принуждать — значит склонять людей к совместной деятельности, ограничивая свободу их выбора; убеждать — значит склонять людей к совместной деятельности, расширяя свободу их выбора. Государство обладает легитимной (легитимный - законный) институционализированной властью к принуждению. Дело в том, что оно способно устанавливать, защищать и изменять права собственности и в конечном счете влиять на правила игры в обществе.

Не удивительно, что при этом возникают естественные вопросы: а обязательно ли прибегать к принуждению? Нельзя ли добиться лучших результатов, полагаясь лишь на добровольную совместную деятельность? Почему рыночный обмен не может остаться единственным стимулом к совместной деятельности? И вообще, что бы произошло, если бы в нашем обществе совсем не было государства?

Чтобы ответить на эти вопросы, проанализируем сначала, какие же блага производит государство.



Общественные блага

Государство производит общественные блага. Чисто общественные блага – блага, к которым имеют доступ все индивиды (оборона, бесплатное образование и др.). Чисто общественное благо это такое благо, которое потребляется коллективно всеми гражданами, независимо от того, платят они за него или нет. Чисто общественное благо характеризуется двумя свойствами: неизбирательностью и неисключаемостью в потреблении. Такими свойствами обладают, например, защита окружающей среды и национальная оборона.

Свойство неизбирательности («несоперничества» — nonrivalness) в потреблении означает, что потребление чисто общественного блага одним человеком не уменьшает его доступности для других. Такие блага неконкурентны, так как предельные издержки для дополнительного потребителя равны нулю при любом заданном уровне потребления. Поэтому нельзя назначить плату за их использование.

Свойство неисключаемости (nonexludubility) в потреблении означает, что ни один человек не может быть исключен из потребления блага, даже если он отказывается за это платить. Чисто общественное благо обладает своеобразным положительным внешним эффектом: как только кто-нибудь начинает его потреблять, оно становится доступным для всех. К тому же затраты на исключение дополнительных потребителей, как правило, чрезвычайно высоки.

Чтобы глубже понять особенности чисто общественного блага, сравним его с чисто частным благом. Чисто частное благо (pure private good) — это такое благо, каждая единица которого может быть продана за отдельную плату. В отличие от чисто частного блага чисто общественное благо не может быть разделено на единицы потребления (его нельзя выпускать «мелкими» партиями) и продано по частям. Невозможность определения цены на отдельные единицы чисто общественного блага объясняет особенности определения совокупного спроса на чисто общественное благо. Цена в данном случае не является переменной величиной. И назначить цену на отдельную единицу чисто общественного блага невозможно, так как его потребление не является исключительным правом отдельного лица. Поэтому кривая спроса на чисто общественное благо отражает предельную полезность всего имеющегося его наличного объема. В случае чисто частных благ люди сами корректируют объем спроса.

Для чисто общественного блага это невозможно: весь его объем выпуска должен потребляться целиком. Можно провести аналогию с билетами в театр. Хотя все зрители смотрят спектакль, однако удобства такого созерцания различны. Поэтому тот, кто сидит в партере, платит больше, чем тот, кто сидит в амфитеатре или на балконе.

Подведем итоги. И частный, и общественный выбор выявляют, учитывают и реализуют предпочтения индивидов в процессе их экономического взаимодействия. И тот, и другой помогают достичь Парето-улучшений. Однако между ними есть и довольно значительные различия (основные из них приведены в табл. 2).

 

Таблица 2

Сравнение общественного выбора с рыночным выбором

 

Критерий

Рыночный выбор

Политический (общественный) выбор

Предварительные условия

Цены

Регламент голосования

Влияние на других агентов

Независимое

Зависимое

Отношение к спросу

Обратное (чем меньше,
тем лучше)

Прямое (чем больше, тем лучше)

Характер взаимодействия

Купля-продажа

Голосование в обмен на обещания политиков

Принципы обмена

Эквивалентность

Возмездность

Результаты

Присвоение (отчужде­ние) частных благ

Присвоение (отчужде­ние) общественных благ и антиблаг (налогов)


Следует заметить и то, что отнюдь не все общественные блага обладают свойствами неизбирательности и неисключаемости в одинаковой степени. Когда хотя бы одно из свойств проявляется слабо, то это уже смешанные блага. Если национальную оборону и государственное здравоохранение невозможно исключить из общественного потребления, то услуги, например маяка, можно. Они могут оплачиваться частным образом — прежде всего владельцами тех кораблей, которым эта услуга необходима.

Общественные блага могут быть общенациональными и локальными (региональными, местными). Последние могут производиться региональными (или местными) властями.

Наряду с общественными благами правительство предлагает и другие блага, например пенсии по социальному обеспечению, пособия по безработице, дотации на школьное обучение, инфраструктура (дороги и т.д.). Многие из этих благ потребляются целиком (или, по крайней мере, частично) индивидуально. Третьи лица могут воспользоваться такими благами только за плату (пошлины, взносы, плата за обучение, плата за проезд и т.д.). На практике лишь небольшое число благ обладает всеми свойствами чисто общественных благ.

Потребление чисто общественных благ происходит коллективно, однако индивидуальная польза от этого потребления различна. Когда группа, получающая чисто общественное благо, мала, то положительные внешние эффекты могут быть интернализованы путем добровольной кооперации. Интернализация (от лат. Interior – внутренний) – процесс, в ходе которого индивид изучает и воспринимает как обязательные социальные ценности и нормы, переводя их на «внутренний» уровень. Когда же группа достаточно велика, возможности для сокрытия информации расширяются.

Если оплата чисто общественных благ будет осуществляться в соответствии с предельными выгодами от их использования, появляются мощные стимулы для сокрытия истинной информации и преуменьшения реальных размеров получаемых выгод. Действительно, поскольку потребители получают выгоды от чисто общественного блага независимо от того, платят они за него или нет, то возникает желание обойтись без лишних издержек, получить это благо даром. Такая ситуация получила название проблемы безбилетника, «зайца» (free-rider problem).

Чтобы этого не произошло, необходимо принуждение. Оно было бы минимальным в небольшом сплоченном коллективе. Однако проблема безбилетника гораздо чаще возникает в больших группах потребителей, чем в малых, так как в больших группах труднее получить необходимую информацию о плательщиках. Анонимность усиливает желание стать безбилетником. В результате существова­ния проблемы безбилетника производство чисто общественных благ бывает ниже эффективного. Рынок оказывается не в состоянии справиться с этой проблемой, терпит фиаско. Ликвидировать такие провалы рынка и помогает государство путем принуждения.



Ресурсы государства — налоги

В условиях, когда есть реальная опасность недопроизводства общественных благ, единственный рациональный путь решения проблемы — выработать процедуру, обязывающую граждан участвовать в финансировании их производства не на добровольной, а на принудительной основе. Поэтому государство не только удовлетворяет специфические потребности и производит особые блага, оно и обладает весьма специфическими ресурсами для их производства. Такими ресурсами являются прежде всего налоги. Налоги – обязательные платежи, взимаемые центральными и местными органами государственной власти с физических и юридических лиц.

Вводя налогообложение, государство ограничивает права граждан на получаемые ими доходы. По существу присваивая часть этих доходов, государство выступает как сособственник, подобно тому, как акционер получает дивиденды на вложенный в акционерное общество капитал. Дивиденды (от лат. dividendum – то, что надлежит разделить) часть прибыли какого-либо предприятия, распределяемая ежегодно между участниками-пайщиками.

Налоги формируют государственные финансы, часть которых «оседает» в форме государственной собственности. Государственная собственность – собственность, принадлежащая федеральным и местным властям. Сумма ресурсов, находящихся в распоряжении государства, и составляет общественный сектор экономики. При этом государственную собственность можно трактовать как накопленный запас, а государственные финансы (доходы и расходы) – как потоки собираемых и расходуемых средств.

Рыночная экономика не сводится к отдельным трансакциям. Для того чтобы она функционировала и успешно развивалась, необходим общественный сектор. Его отсутствие оборачивается неэффективностью частного сектора и может привести к застою в экономике, как это случилось в ряде постсоветских государств.

Если в частном секторе экономики основным источником являются доходы от собственности на факторы производства, тогда как безвозмездные поступления являются редким и второстепенным ресурсом, то в общественном секторе все обстоит как раз наоборот. Главным источником являются налоги, т.е. обязательные плате­жи граждан и организаций, а второстепенным — неналоговые поступления, доходы от принадлежащих государству факторов производства. На налоговые поступления в развитых странах приходится 80—90% доходов, а на неналоговые — только 10—20%.

После значительного снижения налогов в 1980-е гг. в конце XX в. вновь наметилась тенденция к их росту. Доля налогов на доходы и имущество во второй половине 1990-х гг. выросла во всех странах Европейского союза за исключением Нидерландов и Люксембурга. Особенно большой рост наблюдался в Греции, Франции, Австрии, Великобритании и Финляндии.

Налоговые обязательства могут быть в денежной и натуральной форме. Налоги делятся на прямые и косвенные, целевые (маркированные) и нецелевые (немаркированные).

Налоги могут быть прогрессивными, пропорциональными и регрессивными, т.е. расти быстрее, пропорционально или медленнее роста доходов.

Именно налоги предопределяют масштабы государственной деятельности. Когда все избиратели платят одинаковый налог и величина средних издержек постоянна, то принятие решений большинством голосов приводит к эффективному объему выпуска чисто общественных благ.



Альтернативные издержки производства общественных благ

Альтернативными издержками производства некоторых общественных благ могут быть издержки их производства в частном секторе экономики. Это относится в первую очередь к перегружаемым и к исключаемым благам.

Перегружаемое общественное благо (congastible public good) — такое общественное благо, потребление которого неизбирательно только до определенного уровня потребления (дорога, мост, туннель и др.). Исключаемое общественное благо (excludable public good) — это такое общественное благо, потребление которого неизбирательно, но затраты на устранение дополнительных потребителей достаточно малы.

К общественным благам с ограниченным доступом относятся: знания-патенты; школьное обучение; государственные университеты; государственные больницы; клубы и т.д. Для них достаточно ввести субсидии, чтобы предотвратить недопроизводство этих общественных благ.

Существуют также блага, на которые легко назначить цены. Это: плавательные бассейны, теннисные корты, площадки для игры в гольф и т.д. Однако такое решение не может быть распространено на чисто общественные блага. Их производство осуществляется не на рыночной, а на внерыночной основе.



Общественный выбор

Общественный выбор — это коллективная выработка и принятие решений относительно производства, распределения, обмена и потребления общественных благ. Коллективное решение предполагает необходимость согласования предпочтений. Оно происходит в обществе с помощью политического процесса. Поэтому политическое решение — это прежде всего решение относительно общественного блага.

Демократия базируется на большом разнообразии институтов: избирательных законах, представительных органах, референдумах и т.д. В них учитываются предпочтения людей. И преобразуются эти предпочтения в решения относительного того: какие блага надо рассматривать как общественные, а какие как частные; как их распределить между членами общества. В центре деятельности государства оказываются проблемы распределения и перераспределения. Перераспределение происходит сразу с двух сторон: как за счет взимаемых налогов, так и за счет материальной помощи, дотаций, субвенций.

С точки зрения целей перераспределение, осуществляемое государством, может быть целенаправленным и случайным (непреднамеренным). С точки зрения этапов оно может быть первичным или вторичным. Например, продовольственная материальная помощь малообеспеченным семьям приведет к росту спроса, а следо­вательно, и цен на продовольствие. Так что в конечном счете от этой меры выигрывают не только бедные и обездоленные потребители, но и производители продовольствия.

Объектами перераспределения могут быть как экономические факторы (потребительские блага и услуги, ресурсы), так и институциональные. К последним относятся изменения правил игры. Например, введение или отмена квот, пошлин, тарифов может привести к изменениям условий экспорта и импорта товаров, что создаст новые экономические возможности для отечественных и зарубежных производителей. В итоге это также приведет к перераспределению их доходов.



Договорные основы общественного выбора

Все представители классического либерализма строят свои концепции на основе единого представления о природе человека, об обществе, о правительстве и т.д. Согласно этой парадигме, человек имеет собственные интересы, он сам способен эффективно отстаивать их в активной автономной деятельности. Общество при таком подходе рассматривается как совокупность индивидов, общественные интересы — как производные от личных. Лучшим считается то общество, которое в наибольшей степени позволяет индивидам свободно реализовать их частные интересы. Правительство, по мнению классических либералов, создается свободными людьми для защиты установленных конституцией прав. Именно этой функцией государство и должно ограничиваться. Поскольку не существует объективных методов, позволяющих за индивидов определять их предпочтения, то именно индивиды должны сами решать, что правильно и что ложно, максимизируя свою функцию полезности.

Свобода — ключевая категория либеральной доктрины — трактуется как отсутствие принуждения, как синоним автономности и независимости. Публичная власть возникает только в результате соглашения индивидов, и только индивиды могут определить разумные границы этой власти. Равенство понимается как создание равных возможностей (а не как равенство результатов); при этом акцентируется внимание на равной защите прав, установленных конституцией. Суд должен осуществлять защиту прав в соответствии с конституцией и наказывать тех, кто нарушает права других. Экономическая эффективность достигается тогда, когда ресурсы достаются тем, кто может их наилучшим образом использовать (уплатив, соответственно, наибольшую плату). Результатом является Парето-эффективность — ситуация, в которой ни один человек не может улучшить свое благосостояние, не ухудшая тем самым положение других людей. Бьюкенен является последовательным классическим либералом, конкретизирующим эти принципы применительно к экономической теории вообще и теории общественного выбора в частности.



Конституционный выбор

Еще в 1954 г. в статье «Индивидуальный выбор при голосовании и рынок» Джеймс Бьюкенен выделил два уровня общественного выбора: начальный, конституционный выбор (который совершается еще до принятия конституции) и постконституционный выбор. На начальном этапе определяются права индивидов, устанавливаются правила взаимоотношений между ними. На постконституционном этапе формируется стратегия поведения индивидов в рамках установленных правил.

Дж. Бьюкенен проводит наглядную аналогию с игрой: сначала определяются правила игры, а потом, в рамках этих правил, осуществляется сама игра. Конституция, с точки зрения Джеймса Бьюкенена, и является таким набором правил для ведения политической игры. Текущая политика – это результат игры в рамках конституционных правил. Поэтому результативность и эффективность политики в значительной мере зависят от того, насколько глубоко и всесторонне была составлена первоначальная конституция. Ведь по Бьюкенену, конституция — это прежде всего основной закон не государства, а гражданского общества.

Однако здесь возникает проблема «дурной бесконечности»: чтобы принять конституцию, необходимо выработать предконституционные правила, по которым она принимается, и т.д. Чтобы выйти из этой «безнадежной методологической дилеммы», Бьюкенен и Таллок предлагают кажущееся самоочевидным в демократическом обществе правило единогласия для принятия первоначальной конституции. Конечно, это не решает проблему, так как содержательный вопрос подменяется процедурным. Однако подобный прецедент был создан: США в 1787 г. показали классический (и во многом уникальный) пример осознанного выбора правил политической игры. В условиях отсутствия всеобщего избирательного права Конституция США была принята на конституционном совещании.

Правовая система выступает как своеобразный общественный капитал. Характеристика закона как капитального блага получила всестороннее обоснование в работе Дж. Бьюкенена «Границы свободы». «Система законов, формализованы ли они на практике или нет, — писал Дж. Бьюкенен, — представляет собой общественный капитал, отдача от которого повышается с течением времени».

Подход к правовой системе не просто как к общественному благу, а как к общественному капиталу составляет несомненную заслугу Дж. Бьюкенена. В отличие от обыкновенного капитала, отдача которого может быть получена сразу, выгоды от надежной правовой системы, заключающиеся в росте стабильности межиндивидуальных взаимоотношений, очевидны отнюдь не сразу. Более того, постепенное расшатывание правовой системы, «размывание» правовых устоев может привести к тому, что общественный капитал будет потерян раз и навсегда.



Постконституционный выбор

Постконституционный выбор означает выбор прежде всего правил игры — правовых доктрин и рабочих правил, на базе которых определяется конкретная экономическая политика, направленная на производство и распределение общественных благ.

При наличии провалов рынка перед государственным аппаратом стоят две взаимосвязанные задачи: обеспечить нормальную работу рынка и решить (или хотя бы смягчить) острые социально-экономические проблемы. На это направлена антимонопольная политика, социальное страхование, ограничение производства с отрицательными и расширение производства с положительными внешними эффектами.

Эти направления деятельности государства составляют как бы нижнюю границу вмешательства государства в рыночную экономику. Однако в современном мире экономические функции государства гораздо шире. В их числе: развитие инфраструктуры, дотации на школьное обучение, пособия по безработице, различные виды пенсий и пособий малообеспеченным членам общества и др. Лишь небольшое число этих услуг обладает свойствами чисто общественных благ. Большинство из них потребляется не коллективно, а индивидуально. Тем не менее, доля государственных расходов в валовом национальном продукте во всех развитых странах в XX в. имеет тенденцию к росту. К тому же обычно государство проводит антиинфляционную и антимонопольную политику, стремится сократить безработицу. В последние десятилетия все более активно оно участвует в регулировании структурных изменений, стимулирует научно-технический прогресс, стремится поддерживать высокие темпы развития национальной экономики. Если к этому добавить региональное и внешнеэкономическое регулирование, то станет очевидно, почему роль государства в XX в. неуклонно возрастала. Между тем стремительное увеличение государственного сектора и государственного регулирования в условиях рыночной экономики не может быть беспредельным. Рыночная экономика накладывает на функции государства определенные ограничения.

Прежде всего, недопустимы такие методы вмешательства государства, которые разрушают рыночный механизм, подменяют его прямым администрированием. Гораздо эффективнее действуют косвенные регуляторы (налоги, субсидии и т.д.), особенно те из них, которые органично встроены в рыночную экономику. Поэтому государственное регулирование должно не заменять рынок, а скорее ослаблять или усиливать действие рыночных механизмов. Важно помнить, что все экономические регуляторы противоречивы. Краткосрочные выгоды могут обернуться долгосрочными потерями. Более того, применяя набор экономических мер, не надо забывать, что многие из них действуют в разные, нередко прямо противоположные стороны. Поэтому необходимо своевременно выявлять их негативные эффекты и заблаговременно принимать меры по их ликвидации. Вообще сфера действия прямых и косвенных административных методов должна быть строго определена. Тенденция к огосударствлению экономики не должна быть единственной и доминирующей. Время от времени следует предпринимать энергичные шаги по разгосударствлению экономики.

Способы разгосударствления могут быть различны. Это прежде всего поощрение конкуренции и либерализация рынков, снижение барьеров для вступления в отрасль, активная антимонопольная политика. Эффективной мерой может стать и стимулирование смешанного предпринимательства. Наконец, сильной мерой является денационализация государственной собственности, приватизация.

Опыт показывает, что приватизация может быть успешной лишь при определенных условиях. К ним относятся:

- наличие надежной правовой базы проведения денационализации;

- создание развитой рыночной инфраструктуры (и фондового рынка прежде всего);

- хорошо продуманная процедура продажи государственных предприятий;

- предварительная оценка величины спроса на денационализируемый сектор (или отрасль) экономики.

Следует помнить, однако, что эффективность денационализа­ции экономики во многом зависит от самого государства. Между тем разрастание бюрократического аппарата усложняет сам процесс принятия решений. Поэтому провалы рынка могут дополняться, а иногда и усиливаться провалами государства. Однако о них мы расскажем позднее.



Политический процесс

Политический процесс – упорядоченная последовательность действий политических акторов, преследующих свои властные интересы и создающих для достижения своих целей политические институты.

Основными действующими лицами в теории общественного выбора являются избиратели (акторы), политики (законодатели) и государственные служащие (администраторы, чиновники, бюрократия). Люди как производители и потребители частных благ имеют отношение, в первую очередь, к институтам рынка; а как производители и потребители общественных благ — к институтам государства. Если в первом случае доминируют свободные отношения, то во втором – принудительные.

Люди становятся акторами политического процесса в той мере, в какой они пользуются, владеют и распоряжаются принудительной силой государства. Конечно, право принуждения следует минимизировать, ограничив его лишь для тех, кому законом это принуждение разрешено (кто выбран народом для осуществления этого принуждения). Впрочем, разные участники политического процесса пользуются этим правом в различной мере.



Избиратели

В отличие от частного, общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из которых предлагает свой пакет программ. Последнее означает, что избиратель лишен возможности выбирать нескольких депутатов: одного – по проблемам занятости, другого — по борьбе с инфляцией, третьего — по внешней политике и т.д. Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого далеко не полностью совпадает с его предпочтениями. В сфере бизнеса это означало бы покупку товара «с нагрузкой», поэтому избиратель вынужден из многих зол выбирать меньшее.

Таким образом, избиратели более ограничены в выборе, чем покупатели товаров на рынке, не только с точки зрения наборов благ, но и с точки зрения той информации, которой они располагают.



Политики

Политики определяют цели развития и средства их достижения, пытаются добиться одобрения сформулированных ими программ и в случае поддержки избирателей ищут пути реализации своих программ. При этом происходит значительное уточнение и конкретизация первоначального замысла. К тому же многое зависит от исполни­телей, постоянный контроль за которыми настоятельно необходим.

Кроме того, политики вынуждены быть своего рода предпринимателями. Однако в отличие от обычных бизнесменов, политические предприниматели заинтересованы в спросе на их продукцию не со стороны покупателей, а со стороны избирателей. В их деятельности действует не принцип самоокупаемости, а необходимость переизбрания. Они максимизируют не прибыль, а престиж. Поэтому политики заинтересованы в тех лицах, которые помогут им профинансировать избирательную компанию. В их числе наиболее важную роль играют группы с особыми интересами.



Государственные служащие (бюрократы)

Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за политиков, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Поведение бюрократов детерминируется не только законодателями, но и должностными инструкциями, определяющими их права и обязанности. Их целью является как минимум сохранение должности, как максимум – повышение статуса. В данном курсе термин «бюрократия» используется в веберовском смысле слова — как обозначение рациональной деятельности профессиональных государственных служащих.

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. Принятие дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «система вращающихся дверей».

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. «Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное».



Политико-экономический кругооборот

Образуется своеобразный политико-экономический кругооборот, который во многом схож с кругооборотом экономических благ. Только вместо домохозяйств и фирм в этом кругообороте участвуют избиратели и политики, а вместо рынков потребительских товаров и услуг фигурируют политический рынок и рынок общественных благ.

Простейшую модель можно описать следующим образом. Избиратели формируют общественные предпочтения. На политическом рынке отбирают наиболее популярных политиков, которым путем голосования избиратели делегируют свои полномочия. Политики в свою очередь принимают законы и организуют снабжение избирателей общественными благами.

Политики, конкурируя за голоса избирателей, организуют политическую рекламу, которая снабжает избирателей политической информацией. При этом наиболее дальновидные политики стремят­ся учесть самые насущные общественные потребности избирателей.

Эта простейшая модель может быть усложнена включением в нее бюрократов. Избиратели голосуют за политиков, политики назначают бюрократов, которые оказывают непосредственное воздействие на избирателей. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей. Она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке, поставляя политикам информацию и реализуя через систему распоряжений принятые законопроекты. Через бюрократов группы с особыми интересами «обрабатывают» политиков, представляют информацию в выгодном для себя свете.

Каждый из субъектов политико-экономического кругооборота зависит от другого, влияет на другого, деятельность каждого опосредована другим. Это не означает, что каждый из субъектов не сохраняет свою независимость и относительную обособленность. Это говорит лишь о том, что любые действия субъектов политического процесса рано или поздно отразятся и на них самих, хотя и отразятся в ином, уже весьма преобразованном виде.



Политический процесс: изменения и развитие

Взаимодействие избирателей, политиков и государственных служащих образует политический процесс. Именно он создает основы для развертывания политики во времени и пространстве в форме упорядоченной последовательности действий.

Политический процесс может протекать как на микро-, так и на макроуровне. В первом случае речь идет о взаимодействии отдельных индивидов, во втором — о цикле политических изменений в рамках определенной политической системы.

Политические изменения — это появление новых элементов, характеристик политической жизни в результате взаимодействия акторов политического процесса. Они могут касаться способа или характера взаимодействия между политическими субъектами. Политические процессы могут быть разделены по масштабам, участникам, продолжительности и характеру взаимодействия. Например, выборы мэра Москвы происходят раз в четыре года и касаются преимущественно жителей российской столицы. Что же касается распада СССР, то этот политический процесс шел в течение нескольких лет и затронул так или иначе почти все население планеты.

Отдельные политические изменения взаимосвязаны друг с другом и приводят к рождению новых политических институтов. Это становление может происходить как эволюционным, так и революционным путем. Крупные качественные изменения в политической сфере приводят к политическому развитию. Хотя различие между политическими изменениями и политическим развитием довольно условно, тем не менее очевидно, что во втором случае происходят крупные качественные изменения: накопление количественных изменений вызывает качественный скачок. Характер политических изменений в значительной мере предопределен политико-экономическим циклом, границами которого являются выборы. Политические деловые циклы имеют определенные особенности в рамках различных политических систем. Поэтому кратко познакомимся с их основными типами.



Демократия как демократическое правительство и как демократическое общество

«До середины двадцатого века, — пишет современный английский политолог Ларри Зидентоп, — слово "демократия" было почти неизвестно за пределами западного мира, а до начала девятнадцатого века это слово вызывало крайне неблагоприятные ассоциации даже на Западе». Дело в том, что в понятие «демократия» вкладывают два смысла, которые отнюдь не тождественны: демократическое правительство и демократическое общество.

Демократия как форма правления известна с античных времен. Классический ее пример — Афинская демократия V в. до н.э., где все важнейшие политические решения принимало народное собрание и почти каждый гражданин в течение жизни хоть раз занимал какие-либо ответственные выборные должности. Такого рода политические системы эпизодически появлялись и в Средние века (можно вспомнить хотя бы Флорентийскую республику XIV—XVI вв.). Их часто рассматривают как прямых предшественников современной демократии, забывая о многих принципиальных различиях между ними.

Однако при демократических режимах доиндустриальных времен в политической жизни участвовало меньшинство населения — лишь главы семейств, принадлежащих к коренным жителям. В античных Афинах, например, в политической жизни принимало участие лишь свободное мужское население. Избирательного права были лишены женщины, дети, полусвободные граждане (метеки) и, конечно, рабы. Поэтому Афинская демократия допускала к участию в политической жизни не более пятой части населения этого города-государства. В средневековых городских республиках эта доля была еще ниже.

Менее очевидно другое различие, связанное с тем, что античная и средневековая демократии развивались в обществах, где человек еще не успел осознать себя полноценной личностью, не индивидуализировался. В доиндустриальных обществах каждый считал себя прежде всего частицей какого-то коллектива (рода, клана, племени, конфессии, сословия), и именно в этом качестве люди и участвовали в политической жизни. Такая демократия — это главным образом противоборство различных социальных групп, каждая из которых бдительно защищает свои льготы и привилегии. Не удивительно, что политическая жизнь в этих условиях приобретает черты постоянной напряженности и неустойчивости. Современная демократия — это, в первую очередь, общество индивидов, гражданское общество. Гражданское общество – совокупность отношений в сфере экономики, культуры и пр., развивающихся в рамках демократического общества независимо и автономно от государства. Только в эпоху Нового времени и только в Западной Европе возникло представление о том, что каждый человек имеет «естественные права», самоценен как личность независимо от социального статуса. Демократические государства античности и Средневековья неизбежно вырождались, превращаясь в олигархические или монархические. Напротив, торжество парадигмы демократического общества привело к постепенному становлению в странах европейской цивилизации политического равенства без имущественного ценза и без ограничений по полу и расе. Современная демократия стала полем столкновения интересов отдельных индивидов, каждый из которых в борьбе за свои интересы самостоятельно выбирает, какие политические решения ему более полезны и какие политические движения предпочтительны.

Говоря о демократии, не следует забывать о важнейших цивилизационных предпосылках этого института и считать ее универсальным политическим принципом. Институт (от лат. institutum – установление, учреждение) – 1) совокупность норм права, охватывающих определенный круг общественных установлений; 2) наиболее распространенное название высших учебных заведений. Между тем, если демократическая форма правления может быть «импортирована» куда угодно, то демократическое (гражданское) общество импортировать нельзя. Поэтому за внешне схожими в разных странах демократическими формами политической жизни может скрываться весьма разное ее содержание.



Современные политические системы

С известной долей условности современные политические системы могут быть разделены на парламентские, президентские и смешанные.

При парламентской системе (Великобритания, Германия, Австрия) исполнительная и законодательная власти совпадают. Поэтому возможность избрания премьер-министром зависит от способности кандидата создать парламентскую коалицию. Коалиция – временный союз индивидов, групп, партий, организаций, государств для достижения общих целей. Именно в этом случае он не только может занять пост премьер-министра, но и проводить самостоятельную политику, опираясь на поддержку большинства в законодательном собрании. Вся полнота власти в этом случае принадлежит кабинету министров. Это не исключает существования президентов и даже монархов. Однако должности президента или монарха (если они существуют) носят в значительной мере церемониальный характер.

При президентской системе (США, РФ, Венесуэла) глава государства избирается независимо от парламента. Президентские полномочия в этом случае даются на ограниченный срок. Президент обладает законодательной властью и контролирует исполнительную власть.

В смешанных системах (Франция, Финляндия, Польша) сочетаются черты президентской и парламентской систем. Президент обычно обладает большей властью, чем при чисто парламентской системе, но и парламент имеет большие полномочия, чем при президентской системе. Парламент имеет право отправить правительство в отставку, а за президентом остается право роспуска парламента. Более подробно мы изучим достоинства и недостатки этих систем при анализе представительной демократии.

 
Индекс материала
Курс: Теория общественного выбора
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
ТЕМАТИЧЕСКИЙ ОБЗОР
Институциональная экономическая теория
Экономические институты
Институциональные изменения
Рациональность
Школы теории рационального выбора
Новая политическая экономия: предпосылки анализа
Методологический индивидуализм
Концепция экономического человека
Политика как обмен
Развитие предпосылок
Неполнота информации
Ограниченная рациональность
Оппортунистическое поведение участников
Основные проблемы
Особенности эмпирического анализа
Литература по теории общественного выбора
Общественные потребности, ресурсы и основные стадии общественного выбора
Общественные потребности
Общественные блага
Ресурсы государства — налоги
Альтернативные издержки производства общественных благ
Общественный выбор
Договорные основы общественного выбора
Конституционный выбор
Постконституционный выбор
Политический процесс
Избиратели
Политики
Государственные служащие (бюрократы)
Политико-экономический кругооборот
Политический процесс: изменения и развитие
Демократия как демократическое правительство и как демократическое общество
Современные политические системы
Все страницы