Курс: Россия в начале нового тысячелетия (2000-2004 гг.)

Курс: Россия в начале нового тысячелетия (2000-2004 гг.)

Рассматриваются особенности политического и экономического развития России в 2000-2004 годах, ее внешняя политика, роль в этом развитии различных государственных и общественных институтов.



Дидактический план

Негативные последствия экономической политики «ельцинской эпохи»: спад производства, резкое социальное расслоение, внешняя задолженность.

Начало преодоления кризиса. Стратегия развития до 2010 г. Политические предпосылки реформ. Создание правовой базы при поддержке большинства в Государственной Думе (ГД).

Налоговая реформа. Причины низкого уровня уплаты налогов. Цели и задачи: создание упрощенной, прозрачной и эффективной налоговой системы, более равномерное распределение нагрузки и льготы для производителей, создание условий для экономического роста. Единый регистр государственной собственности. Улучшение собираемости налогов. Введение единых подоходного и социального налога, снижение налога на прибыль. Снижение импортных пошлин и экспортных тарифов.

Приватизация при более активной регулирующей роли государства. Место госсектора в экономике. Структура приватизированного имущества. Политика в отношении малого предпринимательства. Создание рынка земли.

Банковская реформа. Гарантии вкладов, расширение кредитования промышленности. Роль государства и иностранного капитала.

Реформы корпоративного управления.

Положительные сдвиги в экономике и социальной сфере.

Энергетика. Экспорт нефти и газа. Ведущие компании и государство. Реформирование электроэнергетики.

Промышленность. Рост производства по отраслям.

Сельское хозяйство.

Ведущие финансово-промышленные группы и государство.

Усиление неравномерности развития регионов.

Проблемы экономического роста России: сильная зависимость от внешних факторов, экстенсивный характер, исчерпание резервов, давление власти на бизнес, сохранение массовой бедности, утечка капиталов, коррупция.

Кризис политической системы к 1999 г. Президентские выборы 2000 г.

Проблема перехода от гражданского противостояния к гражданскому согласию. Утверждение государственных символов. Формирование Правительства. Учреждение федеральных округов. Приведение региональных законов в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством. Реформа Федерального Собрания. Выстраивание исполнительной вертикали, усиление контроля Центра над органами власти регионов. Создание Государственного Совета как совещательного органа. Реформа местного самоуправления.

Судебно-правовая реформа. Незавершенность формирования независимой судебной власти.

Разграничение властных полномочий между Центром и субъектами Федерации.

Общественно-политическая жизнь. Власть и СМИ.

Роль партий в политической системе. «Единая Россия» и оппозиция. Закон «О политических партиях». Ужесточение контроля исполнительной власти над деятельностью партий.

Чеченская проблема.

Власть и «олигархический капитал». Политика «равноудаленности». Институционализация взаимодействия государства и бизнеса.

Парламентские и президентские выборы 2003-2004 гг. Причины победы партии власти, ослабления левой и правой оппозиции. Начало укрупнения субъектов Федерации. Ограничение конституционного права на митинги и демонстрации. Монетизация социальных льгот. Административная реформа. Изменение порядка  избрания глав субъектов Федерации. Переход к пропорциональной системе выборов (по партийным спискам) и повышение требований закона к партиям. Ужесточение антитеррористического законодательства. Дискуссии о политических реформах. Перегруппировка политических сил.

Новая концепция внешней политики. Вызовы и угрозы России. Система приоритетов.

Россия в СНГ. Экономическое и военно-политическое сотрудничество. Союз Белоруссии и России. Отношения с Украиной и Грузией.

Совпадение и противоречия интересов России и США. Декларация 2002 г. о «стратегическом партнерстве». Образование «большой восьмерки». Антитеррористическая коалиция. Позиция России по войне в Ираке. Проблема международной ядерной безопасности (отсутствие угрозы войны).

Отношения с Европейским Союзом и НАТО. Расширение ЕС (Европейское сообщество) и НАТО (организация Североатлантического договора) и интересы России.

Россия и страны АТР. Налаживание стратегического партнерства с КНР. Договор 2001 г. о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве. Отношения с Японией и другими странами. Вступление в АТЭС.



Экономическая ситуация и стратегия развития

Общая экономическая ситуация в стране сложилась под воздействием негативных последствий экономической политики, которые были характерны для «ельцинской эпохи». Напомним, что в тех условиях промышленный кризис характеризовался катастрофическим спадом производства и негативными структурными изменениями, в первую очередь, в производственной и социальной инфраструктурах. Индекс промышленного производства во всех отраслях промышленности по сравнению с 1990 г., принятым за 100 процентов, к началу путинских реформ изменялся так: в 1992 г. – 75%, 1995 – 50%, 1996 – 47%, 1997 – 48%, 1998 – 46%, 1999 – 51%[1].

Переход к демократии и рыночной экономике на основе осуществления «шоковой терапии» привел к тяжелым социально-экономическим потрясениям и оказал влияние на социальное расслоение российского общества. За чертой бедности оказалась практически треть населения страны. По этому показателю Россия далеко «опережает» страны Запада, бывшие социалистические страны Центральной и Восточной Европы и находится на уровне некоторых африканских государств. При среднем десятикратном превышении разрыва между доходами самых богатых и самых бедных слоев населения, считающимся критическим, в России средний доход 10 процентов самых богатых граждан превышает доход 10 процентов самых бедных в 14 раз. Явлением общенационального характера стали многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработной платы. Люди были напуганы потерей денежных вкладов и своих сбережений, дефолтом 1998 г., в результате которого доля россиян с доходом ниже прожиточного минимума выросла с 18-21 процента до 27-29 процентов, а в некоторых регионах Дальнего Востока этот показатель достигает 60-70 процентов[2]. Страна оказалась в зависимости от международных организаций: внешний долг России на конец 1999 г. в перерасчете к ВВП (валовой внутренний продукт) составлял почти 90 процентов[3].

В этих условиях для новой власти существовал один выход: приостановить падение промышленного производства и увеличить темпы роста экономики России. При этом власть вынуждена была вернуться к решению некоторых первоначальных задач реформирования России. Это касалось, прежде всего, таких проблем, как возрождение роли государства в регулировании социально-экономической сферы, укрепление вертикали власти и разделение сферы ответственности между Центром и регионами, внешнеэкономическая деятельность, экономическая безопасность, деформации в отечественной экономике и основные принципы и приоритеты экономической политики, макроэкономическое регулирование, приватизационный процесс.

В 1999 - начале 2000 гг. начинается новый период в истории страны. Он связан с преодоле-нием финансового, экономического, политического и социального кризиса, формированием экономической политики, способствующей положительным сдвигам, а также решением некоторых социальных проблем. 22 ноября 2000 г. на первом заседании Государственного Совета РФ обсуждалась стратегия развития государства до 2010 г. Она включала упрощение налоговой системы, сокращение бюрократических препон в сфере предпринимательской деятельности и поддержание равноправной конкурентной среды, большее упорядочение рынка ценных бумаг, снижение ставок большинства налогов, в том числе налогов на оплату труда и таможенных пошлин, и введение одинаковой ставки подоходного налога, осуществление адресной поддержки населения и социальной политики в соответствии с ресурсами государства, демонополизация монополий, прежде всего, естественных и др. Стратегия в сфере деятельности последних, как впрочем и некоторые другие меры, предполагала повышение цен, что угрожало снижением жизненного уровня населения. Так, стратегия в области энергетики, рассчитанная на период до 2020 г., должна была осуществляться в три этапа: на первом этапе сохранялось государственное регулирование цен естественных монополий, на втором – предполагалось повышение цен на 10-15% в год, на третьем – предусматривалось создание нового интегрированного рынка энергии. Реализация данной стратегии должна была стимулировать конкуренцию путем создания независимых производителей газа и энергии и увеличить добычу нефти до 350 млн т в год и производства электроэнергии – до 1,2 млрд кВт/час[4]. Приоритетные меры на ближайшие годы были направлены на демонополизацию естественных монополий (дробление, прежде всего, газового монолита концерна «Газпром»), содействие независимым производителям электроэнергии, повышение конкуренции на железнодорожном транспорте, усиление защиты прав собственности, совершенствование процедуры банкротства, отказ от привилегий по уплате налогов, постоянное снижение импортных тарифов, сокращение масштабов вмешательства государства в предпринимательскую деятельность и внедрение международных стандартов бухгалтерского учета, переговоры о вхождении во ВТО (Всемирная торговая организация).

Наиболее важными и жизненно необходимыми с точки зрения дальнейшего экономического роста и структурной перестройки экономики являлись налоговая реформа, банковская реформа, реформа государственного управления, судебная реформа, реформа корпоративного управления, финансовая реформа, земельная реформа, пенсионная реформа, реформа рынка труда, реформа жилищно-коммунального хозяйства, военная реформа и др.

Все реформы в указанных сферах начались не сразу, им предшествовал комплекс подготовительных мер, в том числе правового характера. Имея поддержку большинства в Госдуме, Президент мог предпринимать более решительные шаги по проведению их в жизнь, принятию Федеральным собранием необходимых законопроектов. Реформы носят системный, комплексный характер, они осуществляются и в настоящее время, вызывая живой общественный и научный интерес и порой неоднозначную оценку зарубежных и российских политологов. Каждое осуществленное и идущее сейчас в той или иной сфере общественной жизни преобразование, которое должно привести к качественному улучшению положения, является и может быть предметом специального исследования.

Главные стратегические задачи, стоящие перед Россией на ближайшую и отдаленную перспективу, заложены в новых федеральных законах, Указах Президента РФ и правительственных постановлениях, программах социально-экономического развития страны.



Налоговая реформа

Прежняя налоговая система, направленная в целом на элементарное выживание, была излишне запутанной и несовершенной. Ее серьезный недостаток заключался в том, что она приводила к утаиванию компаниями и частными лицами значительной части доходов, и, следовательно, к снижению налоговых поступлений в Федеральный бюджет. Целевые показатели по налогам не выполнялись, что содействовало образованию дефицита Федерального бюджета. Ставки налогов постоянно повышались. Беспокойство властей вызывал не только низкий уровень сбора налогов, но и возможность отрицательного воздействия снижения мировых цен на нефть и необходимость осуществлять платежи по обслуживанию внешнего долга, достигшего в пересчете к ВВП на конец 1999 г. почти 90%. Поэтому целью и основными задачами налоговой реформы, помимо устранения указанных недостатков, являются создание в стране упрощенной, прозрачной и эффективной налоговой системы, а также условий для реального увеличения ВВП, облегчение налогового бремени для производителей, обеспечение более равномерного распределения его между различными категориями налогоплательщиков. Новая эффективная и в то же время упрощенная система налогообложения должна способствовать экономическому росту, в том числе через рост малого предпринимательства и легализацию бизнеса, а также улучшению мониторинга получателей налогов, росту налоговых поступлений в бюджет. В рамках реформы был осуществлен ряд мер, направленных на повышение эффективности налоговой системы. Вот некоторые из них.

В начале марта 2000 г. Министерство по налогам и сборам поддержало идею создания Единого регистра государственной собственности. Осуществление такой меры является необходимым условием полномасштабного сбора налогов на собственность и должно прекратить разбазаривание государственного имущества и увеличить налоговую базу за счет тотального аудита собственности, знания реальной, а не мифической балансовой стоимости имущества, с которой берется налог (нефтяная компания ЮКОС, имевшая годовой оборот в 2,7 млрд долл. и прибыль в 105 млн долл., была продана за 159 млн долл.).

По состоянию на 1 июля 2002 г. в реестре собственности было учтено федеральное имущество, имевшееся у 52233 юридических лиц, в том числе: закрепленное за 9810 федеральными государственными унитарными предприятиями (ФГУП); закрепленное за 36262 государственными учреждениями; переданное в аренду пользования, залог и по иным основаниям 1677 юридическим лицам, в том числе не вошедшее в уставной капитал хозяйственных обществ[5]. Учет федерального имущества полностью не завершен.

Одним из важнейших условий успеха экономической программы Правительства было принятие нового Налогового кодекса и введение новых норм налогообложения. Новая экономическая программа среди прочего включала такие положения, как упрощение налоговой системы, сокращение налогов на оплату труда и таможенных пошлин и введение одинаковой ставки подоходного налога.

В 2001 г. была проведена реформа налоговой и бюджетной системы. К числу наиболее важных изменений в области налогообложения и распределения доходов следует также отнести:

- проведение сильной налоговой политики в интересах общества и государства, улучшение собираемости налогов;

- введение с 1 января 2001 г. единой 13-процентной ставки подоходного налога;

- введение нового единого социального налога; снижение с 1 января 2002 г. налога на прибыль предприятий с 35 до 24 процентов;

- вступление в силу с 1 января 2003 г. постановления Правительства, снижающего налоговую нагрузку на малые предприятия;

- снижение средних ставок импортных пошлин с 11,4 до 10,5 процента в 2001 г. и сокращение экспортных тарифов, за исключением тарифов на сырую нефть. 26 июня 2000 г. было объявлено о повышении экспортных тарифов на нефть с 20 до 27 евро за одну тонну и о дальнейшем увеличении тарифов до 34 евро за одну тонну в случае, если мировая цена на нефть превысит 29 долл. за баррель;

- упразднение некоторых значительных федеральных фондов, включая Дорожный фонд, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, внебюджетный фонд занятости населения;

- направление поступлений от НДС непосредственно в Федеральный бюджет (в 2000 г. примерно 15% их подлежало распределению федеральным Центром между регионами, таким образом, доля Федерального бюджета составляла 85%);

- осуществление налогово-бюджетной политики, направленной на увеличение доходной части бюджета[6].

Вследствие снижения налоговой нагрузки на население и предприятия значительно улучшилась собираемость налогов, а объем налоговых поступлений в 2001-2002 гг. вырос приблизительно на 5% ВВП. Можно ожидать положительных результатов и от последующих мер в рамках реформы. Все это позволяет говорить о вероятном завершении основного этапа реформы в течение ближайших двух лет.



Приватизация

Приватизацию власть рассматривала как важнейшее направление формирования экономических укладов в России – изменение формы собственности, процесс передачи ее в частные руки. В приватизационном процессе 2000-2004 гг. следует выделить два новых момента. Первый из них состоит в том, что в системе социально-экономических отношений, избранных в качестве стратегии общественного развития, акцент был сделан на наметившийся процесс разгосударствления, означающий не только приватизацию, но и, в отличие от периода т.н. «активной приватизации», значимую роль государства в создании и институциональном оформлении благоприятных условий для формирования многоукладности экономики. Второй – в том, что все чаще на передний план выступает не столько сама приватизация как процесс передачи государственной собственности в частные руки, сколько рациональность использования собственности, целесообразность и эффективность этого процесса в интересах всего общества, а не отдельных социальных групп. Приватизация все в большей степени нацеливается на решение долговременных проблем.

По данным Госкомстата, в государственной собственности в 2001 г. находилось еще 45 процентов основных фондов, из них в промышленности такие предприятия составляли всего около 3 процентов[7]. Около 30 процентов ВВП в том же году производилось в госсекторе (в странах Европы этот показатель колеблется от 23,2% до 8,3%). Государственное регулирование многих сфер экономической деятельности, становление многоукладности, основанной на многообразии форм собственности, формирование комплексного механизма регулирования экономического развития и ряд других мер на современном этапе Российского государства являются его характерными трансформационными особенностями.

В условиях, когда наступила стабильность, а бюджет выполнялся с профицитом (превышение доходов над расходами), тема приватизации вновь вышла на первый план.
31 августа 2000 г. Правительство утвердило изменения в законодательстве о приватизации.
30 ноября 2001 г. Госдума приняла Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»[8], создавший правовую базу в отношении порядка приватизации, ее направлений, способов и условий в соответствии с прогнозным планом приватизации федерального имущества.

По способам приватизации и формам собственности структура приватизированного государственного и муниципального имущества в 2001 г. выглядела следующим образом[9]:

- число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий и организаций: всего – 2287, в том числе по формам собственности: федеральная – 125, субъектов РФ – 231, муниципальная – 1931;

- структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации, в %: продажа государственного и муниципального имущества на аукционе и коммерческом конкурсе – 73,9, из нее продажа имущества ликвидированных предприятий – 3,6, недвижимости – 59,1, земельных участков в составе имущественного комплекса приватизированных предприятий – 4,9;

- выкуп государственного и муниципального имущества, сданного в аренду (в %): арендаторам в соответствии с договором об аренде – 20,0. Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации: работникам общества – 3,2, на специализированном аукционе – 0,4, на аукционе и коммерческом конкурсе – 1,3;

- преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности – 0,5%;

- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ – 0,7%;

-      отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций – 0.

Принципиальное значение имеют способы и экономические механизмы, с помощью которых осуществляются приватизационные проекты. Предприятия, вызывающие у инвесторов высокий инвестиционный интерес и спрос, будут реализовываться на аукционах. В этой связи предусматривалось проведение специализированных аукционов по продаже за пределами России производных ценных бумаг-сертификатов на право приобретения акций российских открытых акционерных обществ. Предприятия, на которые нет высокого инвестиционного спроса, но являющиеся, тем не менее, привлекательными для инвесторов, будут продаваться на конкурсах с инвестиционными условиями. Для предприятий, на которые имеется низкий инвестиционный спрос, закон предусматривал продажу акций на бирже, комиссионную продажу, прямую продажу, продажу арендатору на основании договора и другие формы.



Развитие малого предпринимательства

В русле реформ особую актуальность и значимость приобретают развитие и поддержка малого предпринимательства как одно из важнейших направлений экономической реформы, способствующих развитию конкуренции, наполнению потребительского рынка товарами и услугами, созданию новых дополнительных рабочих мест. 19 февраля 2000 г. Правительство утвердило программу деятельности Федерального фонда поддержки малого предпринимательства на 2000-2001 гг. Среди приоритетных направлений программа предусматривала необходимость юридической поддержки малого бизнеса, активизацию деятельности малых предприятий и международную кооперацию в сфере малого бизнеса, а так же ряд других мер. Одним из наиболее действенных институтов кредитования малого предпринимательства, в том числе предпринимателей без образования юридического лица (ПБОЮЛ), считалась программа Европейского банка реконструкции и развития, который совместно с другими организациями выделил на эти цели 300 млн долл.[10] Ключ к формированию современного малого бизнеса Правительство видело в установлении тесного взаимодействия малого предпринимательства с кредитными институтами.

Главным источником заемных ресурсов для малых предприятий было банковское кредитование. Но кредиты, предоставленные банками России экономике в целом, составляли всего около 15% ВВП (в США – 70%, Японии – 55%, в среднем по странам Евросоюза – 125%, в Чехии – 60:, в Польше – 35%)[11]. Многие российские банки и специализированные фонды из-за высокого уровня кредитных рисков неохотно занимаются кредитованием, хотя формально заявляют о содействии малому бизнесу. Активы отечественных банков всего лишь на 30% состоят из кредитов предприятиям и организациям, огромные средства банки держат за рубежом в иностранных активах.

И все же в сфере малого предпринимательства властям удалось добиться определенного перелома. На современном этапе экономической системы можно выделить следующие характерные трансформационные особенности отношений собственности малого предприни-мательства в России:

- возникновение собственников малых предприятий;

- становление крестьянских (фермерских) хозяйств;

- возникновение «челноков» и мелких торговцев (не зарегистрированных как малые предприятия), на которые приходится значительная доля оборота товаров;

- наличие большого количества физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, которые подпадают под понятие субъекта малого предпринимательства[12].

Власти неоднократно высказывались в поддержку малого бизнеса. Однако четко выраженная стратегия его развития и интеграции в экономику пока отсутствует.



Создание рынка земли

Проведение рыночных реформ немыслимо без частной собственности на землю, реального создания рынка земли и решения продовольственной проблемы. В большинстве стран мира с рыночной экономикой давно существует рынок земли. При этом активно развиваются две основные формы пользования ею – на основе частной собственности и в виде аренды. Введение полномасштабного механизма частной собственности на землю и создание рынка открывают перед страной существенные возможности возрождения национального хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности России.

Противники введения частной собственности на землю, как правило, выдвигают два основных, на их взгляд, довода. Первый из них заключается в том, что с созданием реального рынка земли произойдет активная скупка российских земель иностранным капиталом, что приведет к монопольному их использованию в отдельных секторах экономики. Второй довод состоит в том, что свободный рынок земли вызовет широкомасштабную спекуляцию, что приведет к ухудшению ее использования. Оба довода имеют определенные основания, но не являются достаточно корректными. Например, серьезное оздоровление агросектора России не представляется, на наш взгляд, возможным без привлечения зарубежных инвестиций в сельскохозяйственные производственные мощности, агробизнес и современные технологии при создании правовой основы для эффективной защиты прав собственности.

В свете современных требований в 1999-2004 гг. был принят ряд законодательных и нормативных актов о земле, направленных на создание в России завершенной системы института частной собственности на землю, провозглашенной Конституцией 1993 г., создание правового поля для ипотеки и защиты права собственности фермеров, повышение доступности технологии и кредитов в агробизнесе, развитие внутрихозяйственной аренды и др.

В хозяйственной практике существует пожизненное наследуемое владение землей, а также постоянное и бессрочное пользование ею. Наряду с этим было введено право продажи и аренды земли. Власть прилагала усилия к тому, чтобы решить проблемы, связанные с реальным созданием рынка земли, обеспечением механизма эффективного перераспределения земли на основе рынка, включающего куплю-продажу, аренду и ипотеку земельных участков. Не стоит также забывать о других ключевых моментах в развитии сельского хозяйства – дотациях агропромышленному сектору, использовании современных технологий, обеспечении доступных кредитов и др.



Банковская реформа

После кризиса 1998 г. большинство банков обанкротилось, кредитная система была практически парализована. Вот почему реформы, проводимые в последние годы в России, неизменно связывались с преодолением последствий дефолта, а также поисками эффективных путей проведения в жизнь банковский реформы. Главной задачей последней является создание эффективной банковской системы, способной обеспечить нужды растущей экономики и развитие кредитно-денежной системы в стране. В условиях медленного развития рынка корпоративных облигаций, являющихся важнейшим источником заемного капитала компаний, главными источником заемных ресурсов для предприятий продолжает оставаться банковское кредитование.

Однако действующая в стране банковская система остается слаборазвитой и неэффективной, ее отличают значительная доля госучастия и монопольное положение ряда банков. Вкладчики помнят о конфискационных денежных реформах и всевозможных финансовых пирамидах, защищенность их прав до сих пор низка. Поэтому кредит доверия к банкам остается низким, население неохотно хранит свои сбережения в банках: объем средств населения составляет всего 11% (в Германии, например, этот показатель равен 95%), секторы кредитных операций и частных вкладов развиты слабо. Возвращение доверия граждан к банковской системе – одно из важнейших направлений экономической политики государства в банковской сфере.

Стратегия экономических преобразований в последней направлена на то, чтобы увеличить объем кредитования отечественной промышленности. При этом либерализация, приватизация, финансовая стабилизация, формирование рыночных механизмов, модернизация и использование существующих производительных сил, формирование налоговой и банковской систем – все эти процессы должны происходить одновременно и обеспечивать приток инвестиций в основной капитал. Принципиально важно также участие крупных иностранных корпораций в российских банковских капиталах при том непременном условии, что привлеченные средства будут инвестироваться в экономику России, а также гарантирование банковских депозитов, что позволит увеличить объемы кредитования отечественной промышленности.

В последнее время наметились некоторые положительные тенденции. В первую очередь, это значительное усиление законодательной деятельности в банковской сфере. Возвращается доверие граждан к банковской системе, кое-где вводятся гарантии частных депозитов. Первым банком, где стала применяться схема страхования частных вкладов, был Кузбасугольбанк. В начале ноября 1999 г. Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) ввело схему страхования, гарантирующую частные вклады. Среди других направлений реформы стоит назвать: распространение принципов административной реформы на ЦБ, выход последнего из капиталов коммерческих банков, перевод в течение 2004 г. всех банков на международные стандарты отчетности, введение гарантии вкладов и др.[13]

Вместе с тем, о формировании целостного механизма банковской системы говорить еще нельзя. Банковская реформа идет менее успешно, чем налоговая, что объясняется во многом сложностью ее реализации. Серьезной проблемой остается высокая доля участия в банковском секторе государства, которое является владельцем крупнейших банков страны. Все это говорит о необходимости продолжения работы в этой сфере, придания ей стратегического характера в увязке с перспективами развития страны. Об этом свидетельствует и обсуждение 1 июля 2004 г. Кабинетом министров стратегии развития банковского сектора в 2004 г. и на период до 2008 г.



Реформы корпоративного управления

За годы реформ интенсивно развивались акционерные общества, без которых развитые рыночные экономические отношения невозможны. Однако действующая система корпоративного управления, в которой имели место негативные стороны, являлась основным препятствием на пути реформы. Сами методы, которыми до последнего времени в России осуществлялось становление корпоративного управления, не соответствовали развитию его эффективности и узаконенным нормам управления. Имели место случаи вывода активов из компании, размывания акционерного капитала, нарушения порядка голосования акционеров по основополагающим вопросам, а также порядка проведения собрания акционеров и ряд других. Чтобы изменить положение дел в этой сфере, государство использовало набор экономических, социальных и политических инструментов, направленных на развитие реального корпоративного управления. Одним из таких инструментов явился новый закон об акционерных обществах, принятый в рамках реформы и вступивший в силу с 1 января 2002 г. Закон защищает права мелких акционеров, препятствует выводу активов, устанавливает порядок выбора управляющего состава компании, согласия акционеров на проведение крупных операций с активами. Вместе с тем он ограничивает сферу влияния совета директоров, определяет стандарты предоставления финансовой отчетности и порядок выплаты дивидендов. В последнее время наметились некоторые положительные тенденции в осуществлении этого закона и других узаконенных норм, но насколько последовательными будет их проведение – покажет время.



Социальная сфера

Повышение уровня и качества жизни россиян является одной из важнейших целей и задач осуществляемой ныне экономической стратегии.

В 1999-2004 гг. экономическая ситуация принципиально изменилась. Рост ВВП с 1999 г. составил почти 30 процентов, в три раза упал уровень инфляции, увеличились инвестиции в основной капитал[14]. Это позволило добиться положительных сдвигов в социальной сфере. Устранены такие тяжелые последствия экономических и социальных реформ, как хронические невыплаты пенсий и пособий, заработной платы, хотя в некоторых регионах все еще имели место задержки по заработной плате. Социальная напряженность, характерная для страны еще несколько лет назад, уменьшилась. Исчезли как массовое явление забастовки учителей, других работников бюджетной сферы.

Начиная с 2000 г. достигнута положительная динамика всех основных социальных показателей. Значительно снизилось количество россиян, проживающих за чертой бедности. По данным Министерства труда и социального развития, в 1999 г. ниже черты бедности находились 41,2 млн человек, а к декабрю 2003 г. эта цифра сократилась до 27,8 млн. В том же году реальный рост доходов населения составил 14,5 процента. Средний размер пенсий в реальном выражении вырос с 1999 г. почти на 90 процентов, реальные доходы – в полтора раза, реальная заработная плата – почти в два раза.

Почти на треть снизился уровень безработицы. По сравнению с благополучными странами она не очень высока и составляет порядка 10-12 процентов трудоспособного населения (в Испании – 17-18 процентов, в Германии – 11 процентов). Ее отличительная черта – явно выраженный региональный характер. Во многих регионах были созданы центры по переподготовке кадров, востребованных новыми социально-экономическими реалиями. Не стоит, очевидно, забывать и о других распространенных в мире методах поддержки и помощи людям, готовым работать в новых условиях.

Реформы 1999-2004 гг. породили у граждан России новые ожидания. Крепнет понимание того, что Россия выходит на качественно новый ответственный этап развития, требующий политической воли, честного диалога власти и общества, их совместных усилий. Одновременно опыт России конца 1999 – начала 2004 годов показывает, сколь непростым, а порой и драматическим является путь перехода от экономических потрясений, тяжелых последствий экономических реформ к определенной стабилизации, переменам и поиску новых форм и средств достижения эффективной государственности и решительного поворота в социально-экономическом развитии страны.



Состояние экономики в конце 1999 - начале 2004 гг.

В результате четырех лет напряженной работы власти удалось добиться улучшения макроэкономических показателей – ускорения темпов роста национальной экономики, некоторого улучшения материального положения граждан. Общие экономические результаты к 2004 г. превзошли оптимистические ожидания. Об этом свидетельствуют официальные данные Госкомстата и Всемирного банка (ВБ), а также показатели экономики России, приведенные В. Путиным в программном выступлении перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. в
МГУ им. М.В. Ломоносова.

Совокупный реальный экономический рост в 1999-2003 гг. составил 38,2 процента. Эти годы были в целом благоприятны для российской экономики. Довольно успешным оказался 2003 г. Он был отмечен высокими темпами роста ВВП (7,2%)[15]. В самой структуре последнего в 1999-2003 гг. произошли следующие изменения.

Таблица 1

Изменение структуры ВВП (в %)[16]

Структура

1999

2000

2001

2002

2003

Реальный рост
в 1999 –2003 гг.

ВВП

100

100

100

100

100

 

Производство товаров

45,2

45,0

42,9

40,3

40,2

46,5

Производство услуг

54,8

55,0

57,1

59,7

59,8

28,3

Рыночные услуги

46,0

46,6

48

50,0

49,0

32,8

Нерыночные услуги

8,9

8,4

9,1

9,7

10,8

7,4

 

 

Начиная с 2000 г. Федеральный бюджет впервые за многие годы стал сводиться с профицитом, т.е. превышением доходов над расходами. С того же года достигнута положительная динамика всех основных социальных показателей. Высокие темпы роста ВВП дали толчок росту реальных доходов населения, которые за последние четыре года выросли более чем в полтора раза.

Увеличились золотовалютные резервы Центробанка. За последние четыре года они выросли более чем вчетверо, достигнув рекордного уровня за всю историю России, и продолжают расти. По состоянию на 30 января 2004 г. резервы Центробанка составили 84,1 млрд долл., на 5 февраля того же года – 84,3 млрд долл. (в августе 1988 г. резервы ЦБ сократились до 8,2 млрд долл.). Россия заметно активизировала урегулирование внешних долгов. Безболезненно для страны в январе 2004 г. было выплачено 1,07 млрд долларов, в феврале того же года – около 2,5 млрд долл.



Энергетика

Мировой опыт свидетельствует о том, что история цивилизации наряду с другими факторами во многом связана с освоением различных источников энергии. Россия обеспечена топливом полностью. На ее долю приходится 8,8% мировой добычи нефти (третье место в мире), 5,7% добычи угля (пятое место), 5,6% общемировой выработки электроэнергии (четвертое место)[17].

Правительство утвердило программу «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года», предусматривающую преобразования в управлении этой отраслью, повышение в структуре российского топливно-энергетического хозяйства доли газа, рост его добычи к 2005 г. до 600-650 млрд м3. Монополистом в этой сфере является «Газпром», который входит в число 500 крупнейших компаний мира, занимая первое место по масштабам разведанных запасов природного газа, по уровню его добычи, протяженности трубопроводной сети газопроводов, а также по объему продаж. Власть стремилась использовать газ в качестве важнейшего ресурса решения наиболее важных для страны внутри- и внешнеэкономических задач.

Одной из важных причин роста экономики является приток нефтедолларов[18]. Мировые цены на нефть бурно росли, в 2000 г. поднялись выше 30 долл. за баррель. Они обеспечили, по данным Всемирного банка, 3,2% в общем 7,2-процентном росте ВВП России. Валютные поступления от экспорта нефти способствовали стабилизации макроэкономических показателей, создавали возможность направить ресурсы на развитие социальной сферы и экономики[19]. По добыче нефти Россия занимала третье место в мире. Нефтяное хозяйство давало около 10% объема промышленного производства; продолжала наращиваться разветвленная система нефтепроводов, с помощью которых нефть транспортируется в страны СНГ и дальнего зарубежья. В мае 2002 г. Россия подписала соглашение с Казахстаном о разграничении дна Каспийского моря и о совместной эксплуатации месторождений, хотя всеобъемлющее соглашение по разграничению Каспийского моря между всеми заинтересованными сторонами до сих пор не подписано. В июне того же года Россия, Германия и Украина пришли к соглашению о создании консорциума (временное экономическое соглашение) по транзиту российского газа в европейские страны.
В сентябре 2002 г. Россия и Азербайджан подписали соглашение о разграничении дна Каспийского моря и о совместной эксплуатации здесь месторождений. Таким образом, по данной проблеме уже заключены двусторонние договоры между Россией и Азербайджаном, между Россией и Казахстаном, Азербайджаном и Казахстаном.

Наиболее крупные компании, объединяющие добычу, производство и другие компоненты комплекса, – «ЛУКОЙЛ», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз», «Тюменская нефтяная компания», «Сибнефть». В феврале 2000 г. первые три и «Сибур» вместе с представителями государства приступили к работе над соглашением о поставках нефти и топлива российским потребителям[20]. Цель соглашения – создать условия для существования наиболее сбалансированного нефтяного рынка в России. Одним из ключевых пунктов этого соглашения было создание нефтяной и топливной биржи. Соглашение направлено на повышение конкуренции между производителями нефти и топлива путем обеспечения присутствия на рынке любого региона не менее трех компаний. Эта мера должна была воспрепятствовать стремлению местных органов власти монополизировать местные нефтяные рынки.

В целом успешно развивалась электроэнергетика. В июле 2001 г. было подписано правительственное постановление «Основные направления реформирования электроэнергетики». Согласно основным направлениям реформирования этой отрасли, предусматривается создание федеральной сетевой компании, а также «Системного оператора» из региональных энергокомпаний. Предполагается выделить распределительные и сбытовые структуры. Реформа должна быть завершена к 2010 г. В октябре 2002 г. Госдума приняла в первом чтении пакет законов по реформе энергетики, в том числе Закон «Об электроэнергетике», запрещающий веерное отключение электроэнергии. Государству обеспечивается 100-процентная собственность в центральном диспетчерском пункте и на атомных станциях.

Весьма противоречиво и с проблемами развивалась угольная промышленность. Доля угля в потреблении энергоресурсов упала и продолжает падать.



Промышленность

Максимальное падение промышленного производства имело место в конце 1998 г. Но уже к 2002 г. его уровень превысил минимальную отметку более чем на 25%. В том же году рост про-мышленного производства составил 3,9%, мясной и молочной продукции – на 12,4%, рыбной – на 7,4%. В целом за 1999-2003 гг. промышленное производство выросло более чем на 30%, инвестиции – почти в полтора раза. Относительно динамично развивалась цветная металлургия. Черная металлургия давала 50% российского производства; ежегодный экспорт стали, чугуна и проката составлял 6-6,5 млрд долл. Серьезные трудности испытывала текстильная промышленность.

Важную роль играл машиностроительный комплекс. На его долю приходилось около 20% объема продукции промышленности. Главной задачей комплекса остается коренная реконструкция, предполагающая опережающий рост и развитие станкостроения, приборостроения, электротехнической, электронной промышленности. На повестке дня также разработка и внедрение новых современных базовых технологий, развитие электронной отрасли. В сентябре 2000 г. была разработана программа на 2000-2006 гг.[21].

После долгих лет «застоя» стала развиваться оборонная промышленность, обладающая высоким научно-интеллектуальным потенциалом. Расширилось ее финансирование, сделаны важные шаги по ее преобразованию. Большое внимание руководством страны было уделено авиационной и ракетно-космической промышленности, базирующимся на современных технологиях.



Сельское хозяйство

В условиях становления рыночных отношений противоречиво развивался агропромышленный комплекс, хотя во всех трех сферах АПК – сельскохозяйственном производстве, отраслях, производящих средства производства для сельского хозяйства, и отраслях, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, наблюдались некоторые положительные тенденции.

В первой из этих сфер в целом улучшаются общие показатели. Если в 1998 г. валовой сбор зерна составил всего 47 млн т, т.е. был самым низким за последние сто лет, то теперь он вырос до 90 и более млн т (с 2000 по 2002 гг. – с 65 до 90 млн т)[22]. По сбору пшеницы – «главного хлеба» для большинства людей на земле – в 2002 г. Россия занимала четвертое место (42 млн т), уступая Китаю (94 млн т), Индии (72 млн т), США (58 млн т). Наряду с традиционными – колхозами и совхозами – получили развитие новые организационные формы аграрного производства: акционерные общества, агрофирмы и агрокомбинаты, фермерские хозяйства, а также вертикально интегрированные, т.е. охватывающие всю цепочку производства, холдинги (компании, контролирующие другие компании): «Агрико», «ОГО-центр-продукт», «Омский бекон», «Разгуляй-Укррос», «Русагро», «Стойлен», «Юг Руси». Они стали активно развиваться с 2001 г., хотя формирование их следует отнести еще к началу 80-х годов.

В 2001-2003 гг. были созданы более благоприятные условия стимулирования рыночных отношений и укрепления делового климата в этом важном секторе. В сентябре 2001 г. Государственная Дума приняла Земельный кодекс[23], закреплявший право частной собственности на землю и определявший механизм ее купли-продажи. В июне 2002 г. он был дополнен «Законом об обороте земель сельхозназначения». Принятие этих актов сняло многие препятствия на пути продвижения рыночных отношений в аграрном секторе. В июле 2000 г. Правительство одобрило программу развития сельского хозяйства на 2001-2010 гг.[24], предусматривающую основные направления развития рыночных отношений во всех сферах АПК.

Однако в сельском хозяйстве, несмотря на определенные сдвиги, сохраняются и обостряются многие проблемы. Главная из них заключается в том, что фактически прекратился его рост, составивший за последние четыре года 20%. Сельское хозяйство нуждается в серьезной государственной поддержке. Требует усилий последовательное проведение земельной реформы, улучшение отраслевой структуры АПК.



Финансово-промышленные группы

В ходе структурных сдвигов упрочивались позиции финансово-промышленных групп (ФПГ). Это относится, прежде всего, к «Газпрому», наращивающему экспортные поставки газа в Западную Европу и стремящемуся установить контроль над перемещением потоков газа и в Азии, и «ЛУКОЙЛу», активно участвующему в нефтеперерабатывающих предприятиях в Болгарии, Венгрии, Германии, Испании, Румынии, Словакии, Чехии и других странах.

В 1999-2001 гг. возникли и развернули свою деятельность как внутри России, так и за рубежом новые ФПГ. Группа И. Махмудова активно действовала в 1999 г. в медной промышленности, черной металлургии, автомобилестроении, а также банковской сфере. Группа К. Бендукидзе установила контроль над российским машиностроительным комплексом. В 2000 г. возник суперхолдинг «Русский алюминий», объединяющий около 70% мощностей России по выплавке алюминия и занимающий по капитализации (8,4 млрд долл.) второе место в алюминиевой отрасли мира после американской Alcoa; с того же года компания начала действовать за пределами России, взяв под контроль ряд производств в странах Восточной Европы и некоторых государствах СНГ. Всего в России действовало примерно 200 крупнейших компаний. В 1999 г. их суммарный капитал составил 86 млрд долл., в 2000 г. – уже 130,4 млрд долл.
По состоянию на 12 января 2004 г. самыми крупными компаниями России были «ГАЗПРОМ», «ЮКОС», Сургутнефтегаз», «ЛУКОЙЛ», «Норильский никель», «Сибнефть», «РАО ЕЭС».

 

Вот как выглядит рыночная капитализация по индексу РТС (в млрд долл.) и изменение стоимости за день (в %)[25].

Таблица 2

Рыночная капитализация по индексу РТС

Компания

Рыночная капитализация
на РТС, млрд долл.

Изменение стоимости за день, %

Стоимость одной акции, долл.

Газпром

34,598

+3,04

1,462

ЮКОС

30,651

+1,34

11,35

Сургутнефтегаз

21,596

+2,11

0,6045

ЛУКОЙЛ

20,898

+1,74

24,57

Норильский никель

15,070

+3,45

70,45

Сибнефть

12,802

0,00

2,70

РАО «ЕЭС»

12,395

+3,60

0,302

Сбербанк

5,700

+5,63

300,00

Татнефть

2,571

0,00

1,18

Мосэнерго

2,035

+0,70

0,072

Ростелеком

1,603

+3,29

2,20

 

Среди богатейших людей планеты, по данным американского журнала «Forbs», в июне 2001 г. было восемь российских миллиардеров, в марте 2003 г. – уже семнадцать. Самыми богатыми называли главу ФПГ «ЮКОС» М. Ходорковского, губернатора Чукотки Р. Абрамовича, главу «Альфа-банка» М. Фридмана и Б. Березовского, ФПГ которого в 2002 г. контролировала активы, составляющие примерно 12 млрд долл.[26].

Общая линия руководства страны в отношении ФПГ заключается в том, чтобы, осуществляя политику «равноудаленности» власти от мощных экономических и политических групп, ликвидации ранее полученных ими необоснованных привилегий и оказывая поддержку крупному бизнесу, одновременно использовать потенциал и усилия деловых кругов в интересах страны и общества, дальнейшего улучшения экономической конъюнктуры и материального положения граждан. Чтобы лучше отслеживать движение финансовых потоков в стране и выявлять недобросовестных предпринимателей, отмывающих «грязные деньги» или уклоняющихся от уплаты налогов, в ноябре 2001 г. был создан Комитет по финансовому мониторингу.



Экономическое положение в регионах

Процессы реформ, институциональных преобразований и перехода к рыночным методам ведения хозяйства с разной степенью интенсивности отразились на экономике и социальной сфере регионов. Эти процессы постепенно распространяются из Центра в субъекты Федерации, способствуя социально-экономическому развитию регионов, различающихся по уровню производства, объему валового национального продукта на душу населения, потреблению, качеству жизни и т.д., расширяя и укрепляя социальную базу реформ.

В марте 2004 г. были опубликованы «Основные показатели социально-экономического положения регионов Российской Федерации в 2003 г.»[27]. Если сравнить показатели 2003 г. с данными по регионам предыдущего года, то можно выделить ряд тенденций[28].

Ведущей тенденцией 2003 г. является экономический рост. Лишь в девяти субъектах федерации, в основном в средне-и высокодотационных, этот показатель был ниже, чем в 2002 г. Это Кировская и Магаданская области, республики Алтай, Ингушетия и Калмыкия, автономные округа Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский, Бурятский и Эвенкийский. Во многих регионах промышленность росла с опережением среднероссийского показателя (7%). Положительная динамика показателей имела место в жилищном строительстве. Здесь произошли наиболее существенные изменения.

Вторая тенденция – устойчивый рост платежеспособного спроса. Это оказало влияние на оборот розничной торговли. По официальным данным и оценкам экспертов, последний вырос в 2003 г. по сравнению с 2002 г. в абсолютном большинстве регионов. Исключение составляли две республики – Ингушетия (88,3%) и Калмыкия (96,6) и три автономных округа – Таймырский (Долгано-Ненеций) – 99%, Эвенкийский – 95,2%, Чукотский – 96,7%.

Третья тенденция – замедление темпов инфляции. Индекс потребительских цен, характеризующий изменение общего уровня цен и тарифов на товары и услуги, приобретаемые населением для непосредственного потребления, снизился с 15,1% в 2002 г. до 12% в 2003 г. Инфляция на потребительском рынке России в январе 2004 г. составила 1,8%, в феврале того же года – 1%. Однако по регионам этот процесс развивался крайне неравномерно.

Четвертая тенденция – усиление неравномерности социально-экономического развития, возрастание дифференциации по потреблению и качеству жизни, величине прожиточного минимума. Если стоимость минимального набора продуктов питания по России в феврале 2004 г. составила 1137,9 рубля на человека, то на Камчатке такой набор стоил почти вдвое больше – 2175,2 руб., на Чукотке – втрое – 3505,6 руб., в то же время в Калмыкии – 930 руб., в Татарстане – 932 руб., Кабардино-Балкарии – 939 руб.[29].

Еще одна тенденция проявляется в демографической сфере: увеличение числа родившихся, сокращение естественной убыли населения. Число родившихся увеличилось в 82 субъектах Федерации, в 16 регионах отмечен естественный прирост. Дальнейшее развитие этой положительной тенденции требует выверенной, глубоко продуманной федеральной и региональной политики[30].

Процесс преобразований, перехода к рыночным методам ведения хозяйства в регионах протекал и продолжает развиваться крайне неравномерно. По уровню социально-экономического развития среди субъектов Федерации можно выделить, с некоторой долей условности, несколько групп: регионы с уровнем развития выше среднего, среднего, ниже среднего, с низким уровнем и крайне низким уровнем. К первой группе относятся 14, к последней – 12 регионов. Между этими двумя полюсами находятся 24 региона со средним, 16 – ниже среднего и 23 региона с низким уровнем развития. В 38 регионах с уровнем развития выше среднего и близко к среднему в 2003 г. было произведено 80% совокупного объема валового регионального продукта (ВРП). При этом более половины ВРП производилось в 10 субъектах РФ: Москве, Ханты-Мансийском АО, Санкт-Петербурге, Московской области, Ямало-Ненецком АО, Самарской и Свердловской областях, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Татарстан.

Экономические реформы, рыночные методы ведения хозяйства являются важной частью начатых в России институциональных преобразований, оказавших влияние на социально-экономическое положение всех регионов. С одной стороны, ведущей тенденцией их развития стал экономический рост. С другой - происходящие изменения усиливают региональную дифференциацию, тенденцию к неравномерности социально-экономического развития по распределению собственности в самом емком понимании этого слова: земля, недра, недвижимость и т.д.; по уровню производства и объему ВНП на душу населения; по качеству жизни и уровню потребления; по эффективности стратегии взаимодействия Федерального центра и регионов при рациональном сочетании интересов Федерации и субъектов, согласовании приоритетов хозяйственной политики; по избранным путям осуществления реформ и региональных программ при соблюдении и учете специфических особенностей того или иного субъекта РФ.

Региональная политика должна обеспечивать жизненно важные для Центра и субъектов Федерации равные возможности, экономические свободы, справедливые налоги, оптимальную сбалансированность интересов региона и Центра. На это направлены многие элементы формируемого механизма властных структур и отношений между Центром и субъектами федерации в рамках проводимой административной реформы.



Проблемы экономического роста

Рост российской экономики очевиден. Достигнутые показатели нельзя отрицать, они вызывают обоснованный оптимизм, находят широкую поддержку среди граждан России, что и продемонстрировали парламентские 2003 г. и президентские 2004 г. выборы. Чтобы не отстать окончательно от постиндустриальных стран (стран постиндустриального общества) и решить социальные проблемы, необходимо, полагает власть, удвоить ВВП в течение 10 лет. Решение такой задачи требует проведения в жизнь продуманной государственной политики, способной увеличить общий приток капиталов в страну: дать импульс инновационному развитию российской экономики. Важные шаги по углублению рыночных преобразований, сделанные в 2000-2004 гг., новые инициативы в экономической и административной сферах позволили значительно усилить социальную направленность проводимой в жизнь политики. Однако возникают проблемы, по поводу которых неоднократно высказывали озабоченность руководство страны, а также российские и зарубежные ученые.

Первое. Увеличение ВВП наряду с ростом инвестиций (в 2003 г. – 12%) произошло во многом за счет внешних факторов: во-первых, высоких цен на экспорт сырья, во-вторых, рекордного за постсоветский период увеличения объемов его добычи (420 млн т нефти в 2003 г.). Так, динамика цен на нефть марки «Brent» в 2001-2003 гг. составляла в 2001 г. – 24,5 долл./барр., в 2002 – 25, в 2003–28,6 долл./барр. По данным международной нефтяной биржи (Лондон) цена на нефть марки Urals в ноябре-декабре 2003 г. и в январе 2004 г. продолжала оставаться высокой[31]. Уменьшение объема добычи нефти и газа и мировых цен может отрицательно повлиять на экономический рост страны. По прогнозам Института мировой экономики и международных отношений, Россия впервые с 1998 г. может столкнуться с ситуацией, когда внешние факторы роста ослабеют, а внутренние еще не окрепнут, и в результате темпы роста экономики снизятся[32]. Руководство страны стремится сохранить высокие темпы экономического роста, сделав основной акцент на внутренние факторы. В этой связи оно уделяет большое внимание оборонно-промышленному комплексу, который имеет интеллектуальный потенциал, способный решать проблемы не только военного, но и гражданского характера.

Второе. Несмотря на успехи, экономический рост остается в основном экстенсивным. Экономика России сохраняет сырьевую направленность. Получая меньшую на порядок прибыль, чем сырьевые, промышленные предприятия показывают по сравнению с ними более низкую рентабельность.

Третье. По некоторым оценкам, уже к 2008 г. будут исчерпаны возможности роста экономики на базе унаследованных от СССР мощностей и иных резервов, в том числе квалифицированных кадров, «завершится качественный переход: проедание советского наследства закончится, и натуральные ограничения развития впервые и внезапно для государства станут более важными, чем финансовые»[33].

Четвертое. Негативным является избыточное присутствие государства в экономике. Рывок последних четырех лет свидетельствует, что власть стремится изменить положение дел во многих сферах экономической жизни, обновить принципы государственной промышленной политики.

Пятое. Возрастание давления на бизнес провоцирует относительно низкую склонность к инвестициям, инициирует вместо развития предприятий и улучшения их финансового положения вывоз капитала и процесс потребления. Так, владельцы сырьевых компаний капиталовложениям в обустройство добычи сырья предпочитают вывоз прибылей за границу.

Шестое. Отрицательным фактором является пусть и незначительное, но все же замедление в 2003 г. роста потребительского сектора. Несмотря на сокращение числа людей, находящихся за официально установленной чертой бедности, доходы каждого пятого россиянина остаются ниже этого уровня. По данным социологических исследований, 17% населения не хватает денег на еду, 5,2% – на одежду, 87% – на бытовые товары длительного пользования.

Седьмое. Несмотря на снижение шкалы налогов, уменьшение таможенных пошлин, ужесточение борьбы с нелегальным отмыванием доходов, имеет место уклонение от уплаты налогов в крупном и особо крупном размерах. Называются цифры вплоть до 40%. За последние 15 лет из России разными путями утекли сотни миллиардов долларов. При этом до 95% коррупционных деяний не регистрируется, не расследуется и не наказывается. В этих условиях все большую актуальность приобретает задача: вывести доходы многих секторов экономики из «тени».

Восьмое. Российское законодательство не отвечает мировой тенденции ужесточения мер по борьбе с коррупцией. Конвенция ООН (Организация Объединенных Наций) против коррупции относит к этому преступному явлению хищение имущества, отмывание доходов от преступлений, незаконное обогащение, увод за рубеж незаконно приобретенных крупных активов, ставящих под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие государства. В российском же законодательстве нет правового определения коррупции, и в целом оно не соответствует подписанным Россией международно-правовым документам: Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и Конвенции ООН против коррупции (2003 г.). Россия до сих пор ратифицировала не все эти документы и не подписала Конвенции Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). В декабре 2003 г., когда Конвенция ООН регламентировала требования по возвращению активов, в том числе конфискации имущества коррупционеров, конфискация имущества как вид наказания была исключена из Уголовного Кодекса РФ, сохранившись в урезанном виде лишь в Уголовно-процессуальном кодексе. По причине этого России сложнее, чем многим другим странам, выполнять обязательства по борьбе с коррупцией на основе норм международного права. Одна из важнейших задач руководства страны – наращивание усилий по борьбе с коррупцией, перенесению мирового передового опыта в российское законодательство, приведение его в соответствие с международными требованиями, как того требует Конституция РФ, закрепляющая приоритет норм международного права.

В 2000-2003 гг. в России наблюдался устойчивый экономический рост, составивший в 2003 г. 7 процентов, в первой половине 2004 г. эти темпы роста сохранялись, инфляция в 2003 г. сократилась на 12 процентов, рост ВВП составил 7,3 процента. Все эти показатели, внушавшие россиянам оптимизм, стали результатом проведения в жизнь более десяти реформ, находящихся ныне на разной стадии реализации. Однако нерешенность старых проблем и новые глобальные вызовы, необходимость достижения поставленных целей, проведение очередного этапа экономических реформ ставят руководство страны перед необходимостью коренной модернизации экономики и общества, которая позволит обеспечить дальнейший экономический рост и создать устойчивую базу повышения уровня жизни граждан. Президент поставил перед государством и обществом стратегическую цель – вернуться в группу конкурентоспособных высокоразвитых держав, осуществить прорыв в будущее. Этот прорыв необходим, чтобы справиться с серьезными вызовами. Ключ к решению большинства поставленных проблем – в политической сфере. Перспективы политической модернизации в структуре системных преобразований переходного периода видятся в решении масштабных задач укрепления демократической государственности, формирования институтов и политической культуры, обеспечивающих политический плюрализм, создание эффективной системы федерального управления и местного самоуправления.



Политический процесс

Общественно-политическая жизнь охватывает формы и виды проявления и реализации политики. Все, что происходит в обществе, относится к политическое сфере. Она разнообразна, и в своих проявлениях образует арену состязания и сотрудничества самых различных политических сил. Ее характеристика позволяет оценивать условия, в которых она существует и развивается, в том числе такие постоянные факторы влияния на общества, как формы общения и взаимодействия, политическая культура, структура власти, ее взаимодействие с обществом и многое другое.



Политическое состояние (конец 1999 - начало 2000 гг.)

Восьмилетний период проведения реформ начала 90-х годов при всей их противоречивости свидетельствовал о том, что Россия в политической сфере выходила на качественно новый этап развития. К концу 1999 - началу 2000 г. в России уже был создан и действовал комплекс институтов и норм, в рамках которых осуществлялась государственная власть и протекала общественная и политическая жизнь граждан, появились новые общественные институты, к которым, прежде всего, следует отнести политические организации. На референдуме 12 декабря 1993 г. принята Конституция, закрепившая переход к демократии и рыночной экономике, основы новой политической системы, фундаментальные принципы организации власти, в том числе принцип разделения властей, идеологический и политический плюрализм и т.д.

С другой стороны, восьмилетний период проведения реформ, несмотря на вносимые в них коррективы, оказался тяжелым не только для народного хозяйства, но и для внутриполитической жизни. Накануне прихода В. Путина к власти вся политическая система была поражена жесточайшим кризисом: обострились политические противоречия, медленно, но неуклонно поднималась волна общественного недовольства, имели место разброд и разочарование, отход от ельцинской политики. Политическая модель давала сбои, в долгосрочной перспективе она оказалась нежизнеспособной. В регионах развивались процессы сепаратизма (отделения), набирали обороты процессы разложения государственности, отсутствовал механизм цивилизованной передачи власти, не было должного контроля общества над государством. Дело дошло до того, что отдельные регионы отказывались отчислять налоги в Федеральный бюджет, требовали «так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц»[34]. Неизбежным следствием такого положения дел стали деструктивные процессы разложения государственности и произвол властей, от которых страдали люди.

На политическое состояние страны оказывал влияние и ряд других негативных факторов. Летом 1999 г. банды террористов совершили открытое нападение на Дагестан; они были разгромлены, но цели войсковой операции не были полностью достигнуты. Власти заявили об окончании военной фазы операции в Чечне, но в республике не прекращались кровавые вылазки боевиков, гремели взрывы не только в самой Чечне, но и в других городах. В течение 2000 г. по состоянию на июль, по данным временного пресс-центра Министерства внутренних дел на Северном Кавказе, на территории Чечни было задержано 11417 лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, из них 1183 членов вооруженных бандформирований, конфисковано более 52 тонн взрывчатых веществ, 3000 взрывных устройства и более 980 тыс. боеприпасов[35]. Все это свидетельствовало об ухудшении социально-политической ситуации. Не случайно после терактов в Буденновске, Кизляре, Волгодонске, Буйнакске, Махачкале, Москве, Грозном в обществе резко возрос накал дискуссии вокруг возможности отмены действующего в России моратория на смертную казнь. За отмену моратория высказались многие политические деятели, в том числе члены Федерального Собрания РФ.

В августе 2000 г. произошло еще несколько трагических событий. 15 августа в переходе под Пушкинской площадью взорвалась бомба, в результате несколько человек погибло и около 200 были ранены. 13 августа в ходе испытания нового оружия, при загадочных обстоятельствах погибла современная атомная подлодка «Курск». По некоторым источникам, она была торпедирована одной из западных субмарин. Общество было потрясено трагедией, бессилием и бездействием властей, высоких армейских чиновников. Членов экипажа подлодки «Курск» хоронили всей страной. 22 августа того же года Президент России В. Путин провел встречу с родственниками погибших моряков с атомной подлодки, в которой приняли участие более четырехсот человек. В числе прочих вопросов были обсуждены и проблемы оказания помощи семьям погибших со стороны Правительства. В конце августа вспыхнул пожар на Останкинской башне, оставивший значительную часть страны без программ центрального телевидения. Различные районы страны то и дело поражали всевозможные стихийные бедствия и промышленные катастрофы.

Следовало срочно выправлять ситуацию и одновременно защищать целостность страны. Путь к решению этой задачи руководство страны видело в укреплении государства, сильной государственной власти, достижении гражданского согласия. Курс Президента был направлен на утверждение «диктатуры закона» и государства, ослабление криминальной олигархии (круга крупнейших капиталистов), упорядочение партийной системы. Вопрос состоял в том, удастся ли преодолеть негативные тенденции, включая и порожденные характером президентской власти, создавшей дисбаланс между ветвями власти, неэффективность функционирования системы сдержек и противовесов.



Президентские выборы 2000 года

Избирательный марафон 1999-2000 г. включал не только парламентскую кампанию, но и не менее важные для страны президентские выборы. Итоги выборов в Госдуму РФ и уход Б. Ельцина создали для молодого, энергичного и волевого В. Путина максимально выгодные условия в предстоявшей избирательной кампании. Согласно Конституции РФ, выборы должны были состояться через три месяца, исполнять обязанности Президента можно было только в течение этого периода.

Инициативная группа россиян выдвинула кандидатуру В. Путина в середине января 2000 г. Уже в феврале он дал согласие баллотироваться. Кроме В. Путина, кандидатами в Президенты были зарегистрированы Г. Зюганов, Г. Явлинский, В. Жириновский Э. Памфилова, К. Титов, С. Говорухин, Ю. Скуратов, А. Подберезкин, У. Джабраилов, но почти никто из них не являлся серьезным соперником. Ослабленный неудачным исходом выборов в Госдуму блок «Отечество - Вся Россия» (Е. Примаков, Ю. Лужков) не стал выдвигать своего кандидата. Самым серьезным соперником В. Путина был Г. Зюганов. Но в победе В. Путина почти никто не сомневался, и самые заметные политики и видные представители интеллигенции спешили выразить ему поддержку.

Выборы 2000 года имели некоторые особенности. Во-первых, сроки проведения избирательной кампании были короткими, к чему часть российских политических сил не была готова. Во-вторых, победитель прошлых президентских выборов Б. Ельцин кандидатуру не выставил, что в известной мере повышало шансы других претендентов. В-третьих, избирательная кампания проходила при явном преобладании В. Путина, что и подтвердили опросы общественного мнения, проведенные накануне выборов: В. Путин – 50%, Г. Зюганов – 19%,
Г. Явлинский – 7%, В. Жириновский – 3%[36]. В-четвертых, многие избиратели связывали надежды с изменением внутриполитического курса и поддержали В. Путина потому, что видели в нем символ порядка, стабильности осуществления надежд на улучшение своего социально-экономического положения.

К началу избирательной кампании В. Путин не представил экономической программы. Новая развернутая социально-экономическая стратегия еще не была выработана центром стратегических разработок Г. Грефа. Поэтому он ограничился 25 февраля общим «Открытым письмом к избирателям». Тем не менее, россияне поверили энергичному В. Путину, предоставив ему фактически карт-бланш в проведении реформ.

Следует также учитывать, что избирательный марафон 1999-2000 г. проходил в условиях благоприятной экономической конъюнктуры. Западные кредиторы списали в феврале 2000 г. более трети советских долгов. Был принят ряд решений по выполнению некоторых социальных программ, погашению долгов по зарплате и повышению пенсий (на 20% в феврале 2000 г.), переводу из Федерального бюджета регионам 4-4,5 млн руб. для погашения бюджетной задолженности к 15 апреля 2000 г. В январе 2000 г. В. Путин подписал Закон о снижении налога на добавленную стоимость на импортные мясные и рыбные продукты, яйца, сахар, зерно и товары для детей до 10%. В феврале Правительство утвердило основные направления политики в области заработной платы, которые предусматривали установление и обеспечение минимальных государственных гарантий, в частности – регулярной индексации минимальной зарплаты. Все эти и другие меры в сфере социальной политики наряду с благоприятной экономической конъюнктурой работали в избирательной кампании на В. Путина.

В. Путин перед президентскими выборами пытался добиться широкой поддержки внутри страны, в том числе со стороны левых политических сил. Альянс «Единства» с КПРФ по избранию Председателя Госдумы и распределению комитетов некоторые средства массовой информации называли «удивительным союзом Путина с коммунистами». Об этом, например, писала газета «Вашингтон пост» от 20 января 2000 г.

Дополнительные преимущества обеспечивали В. Путину успехи военных действий правительственных войск в Чечне. 6 февраля 2000 г. Грозный был взят под контроль федеральных сил. Сообщения некоторых российских и зарубежных СМИ о жестокостях последних, скандалы, связанные с военными действиями, например, похищение и освобождение журналиста радио «Свобода» Бабицкого, не повлияли на электоральное поведение россиян.

В. Путина спешили поддержать не только видные политики, но и деятели науки и культуры, представители крупного бизнеса. Последние, очевидно, не придали должного значения тому, что при решении и выдвижении важных государственных проблем он порой демонстрировал авторитарный стиль, что одной избирательной кампанией и основной линией противостояния между соперниками была экономика, в том числе пересмотр результатов приватизации. В феврале 2000 г. Министерство имущественных отношений заявило о том, что вместо программы приватизации оно готовит новую версию Закона о приватизации, расширении прав государств в этом процессе. На национальной конференции по малому бизнесу, проходившей в середине марта 2000 г., В. Путин высказался в пользу защиты малых и средних предприятий и оказания им большего внимания со стороны государства.

Выборы состоялись 26 марта 2000 г. Центральная избирательная комиссия сообщила, что В. Путин получил 52,94% общего количества голосов, Г. Зюганов – 29,21%, Г. Явлинский – 5,8%, А. Тулеев – 2,95%, В. Жириновский – 2,72%. В. Путин одержал победу в первом туре. 7 мая того же года состоялась его инаугурация.

Уход Б. Ельцина и избрание В. Путина означали смену политических эпох и изменение правил игры на российском политическом пространстве.



Основные направления реформы государства

Получив весьма тяжелое наследство, В. Путин направил усилия на укрепление государственности, достижение стабильности общества и подъем экономики. Он оказался способным не только осознать сложившуюся ситуацию, но и, не прибегая к чрезвычайным мерам, осуществить с самого начала своего правления конкретные мероприятия с целью преодоления многолетнего системного кризиса. Довольно быстро ему удалось поднять доверие к власти и поддерживать его на протяжении последующих лет, удовлетворяя при этом самые противоречивые запросы элиты и общества.



Новые государственные символы

Одним из первых начинаний В. Путина стало достижение гражданского согласия. Принципы, которые легли в основу этого курса, исходили из признания: 1) раскола общества и необходимости преодоления разобщенности, достижения консолидации и национального согласия, а также дальнейшего развития гражданского общества (структура негосударственных организаций); 2) необходимости устранения или по крайней мере нейтрализации заблуждений и негативных явлений предыдущего режима и тех негативных явлений и элементов прежней политической системы, которые могли привести к новой дестабилизации, комплекса факторов, несущих в себе опасность конфликтов, коррекции курса на достижение гражданского согласия; 3) трансформационного характера макроэкономической стабилизации в переходной экономике России, ее особой остроты и глубины. Руководство страны исходило из того, что политическая и социальная нестабильность – следствие болезненного процесса проводимых реформ, более вероятных при ошибках в осуществлении политики, неправомерном и неравномерном распределении собственности и доходов, отсутствии роста реальных доходов и уровня жизни граждан. В соответствии с этими принципами решалась проблема перехода от гражданского противостояния к общественному согласию.

Важным шагом стало утверждение в декабре 2000 г. Госдумой РФ по предложению Президента РФ после долгих лет острых дискуссий государственных символов России. Официальными стали: Государственный флаг Российской Федерации[37], представляющий собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета; Государственный герб Российской Федерации[38] – золотой двуглавый орел, поднявший распущенные крылья; Государственный Гимн Российской Федерации[39], созданный А. Александровым в годы Великой Отечественной войны, с новыми словами, написанными С. Михалковым; за Вооруженными Силами сохранялись Красные знамена советской эпохи. Такая символика должна была, по мнению руководства страны, объединить различные исторические эпохи и примирить сторонников различной политической ориентации



Формирование нового кабинета министров

Одним из первых действий Президента стало формирование нового Кабинета и осуществление т.н. «технических отставок», начатых еще в январе 2000 г. 17 мая по его представлению Госдума утвердила в должности Председателя Правительства М. Касьянова, возглавлявшего фактически кабинет с января того же года (325 – «за», 55 – «против», 15 – воздержались). Большинство прежних министров сохранили свои посты. Вместе с тем в Кабинет были введены сторонники праволиберального экономического курса: Г. Греф, глава Центра стратегических исследований, разрабатывавший новую социально-экономическую стратегию и занявший пост министра экономического развития и торговли, и А. Кудрин, ставший заместителем Председателя Правительства – министром финансов. Еще одного праволиберального экономиста, А. Илларионова, назначили советником Президента. Таким образом, в исполнительной власти важную роль играли экономисты либерального толка технократической направленности.

Ядро власти составила т.н. «питерская команда», выходцы из Санкт-Петербурга. По возрасту большинство верхнего эшелона исполнительной власти относилось к одному поколению с новым Президентом. Многие из них верили, что жесткий контроль из Центра является залогом успеха. Что же касается т.н. «технических отставок», то еще в январе 2000 г. В. Путин сменил 17 своих представителей в регионах, а после инаугурации этот процесс был продолжен и распространен на все государственные структуры.

Основными направлениями внутренней политики нового Президента стали:[40] укрепление государственной власти, повышение роли Федерального центра путем проведения в жизнь масштабной административной реформы; «разлом» старых политических размежеваний и постепенное отстранение олигархов (члены олигархии) от центров политической власти; нововведения либерально-рыночного характера в экономической и социальной политике; борьба с бедностью; мониторинг деятельности естественных монополий; продолжение экономического роста, снижение налогов и увеличение инвестиций.



Учреждение федеральных округов

Одним из первых шагов Президента стало укрепление Федерального центра и всей вертикали власти. Этому должно было способствовать создание системы федеральных округов с президентским представительством. 13 мая 2000 г. В. Путин своим Указом образовал в стране 7 федеральных округов с полномочными представителями главы государства. Границы федеральных округов почти совпадали с границами военных округов. Большинство из полномочных представителей Президента, назначенных в федеральные округа 18 мая 2000 г., были генералами. Полпредов ввели в состав Совета Безопасности РФ.

Центральный: 17 субъектов Федерации, центр округа – Москва, представитель Президента РФ – Г. Полтавченко.

Северо-Западный: 11 субъектов, центр – Санкт-Петербург, представитель – В. Черкесов.

Северо-Кавказский: 13 субъектов, центр – Ростов-на-Дону, представитель – В. Казанцев.

Приволжский: 15 субъектов, центр – Нижний Новгород, представитель – С. Кириенко.

Уральский: 6 субъектов, центр – Екатеринбург, представитель – П. Латышев.

Сибирский: 17 субъектов, центр – Новосибирск, представитель – Л. Драчевский.

Дальневосточный: 10 субъектов, центр – Хабаровск, представитель – К. Пуликовский.

Президент принял решение об институте представителей на основе Конституции РФ (статьи 71, 78, 83). Согласно ст. 71, к предметам ведения Федерации относится установление системы федеральных органов власти, федеративное устройство территории страны, согласно ст. 78, Федеральная исполнительная власть имеет право создавать свои территориальные органы и назначать в эти органы соответствующих должностных лиц.

Полномочные представители были непосредственно подчинены и подотчетны Президенту РФ. Их главными задачами, согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, являются: организация работы по реализации государственной властью основных направлений внутренней и внешней политики государства; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; проведение в федеральном округе кадровой политики, определяемой Президентом РФ, предоставление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, политическом и экономическом положении в округе и внесение ему соответствующих предложений[41]. Определяя задачи полпредов, В. Путин обратил особое внимание, во-первых, на регулирование и координацию действий федеральных органов власти и управления на местах, во-вторых, на организацию работы по разграничению полномочий между Федеральным центром и регионами. Последнее обстоятельство представляется особенно важным не только с точки зрения становления самой Федерации, но еще и потому, что Конституция РФ, в отличие, например, от Основного закона ФРГ, не предусматривает институт федерального вмешательства в тех случаях, когда сами субъекты не исполняют свои конституционные обязанности.

В соответствии с поставленными задачами определялись многообразные функции и права полпредов в федеральных округах[42]. Впрочем, в ходе работы, особенно в начальный период, полпреды порой по-своему трактовали предоставленные им полномочия и права. С учетом конкретной ситуации, сложившейся в соответствующем округе, они стремились внести в основные направления работы свои коррективы и определять наиболее важные, на их взгляд, приоритеты и ключевые проблемы регионов. Это было вполне оправданным, ибо социально-экономическая ситуация в округах была весьма различной. Так, Сибирский федеральный округ стоял перед лицом социальных и экономических проблем, связанных с угольной промышленностью и борьбой за контроль в металлургической промышленности. Дальневосточный округ только что пережил энергетический кризис и стихийные бедствия, в Северо-Западном округе на передний план выдвигалась задача повышения эффективности деятельности предприятий ВПК, проблемы Урала во многом были связаны с коррупцией и преступностью и т.д.

Поиск и реализация приоритетов и главных проблем в округе, обеспечение соответствующей координации рассматривались как важнейшая непосредственная функция полпредов. Но при всем этом главное внимание представители Президента уделяли контролю над приведением региональных законов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Ведь во многих регионах, вопреки Конституции РФ, сложился режим личной власти местных руководителей, ограждавший их от вмешательства Центра. Федеральные законы не соблюдались почти в половине субъектов Федерации.

Постепенно в регионах стали исправлять допущенные нарушения федерального законодательства, ослаблявшие власть Центра. Согласно официальным данным, из более 3,5 тыс. нормативных актов субъектов Федерации, противоречивших Конституции РФ и федеральному законодательству, около 3 тыс. удалось привести в соответствие с ними[43]. Были изданы специальные Указы по Татарии и Башкирии, обязавшие эти субъекты Федерации привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным. В полное соответствие с Конституцией РФ привели свои Уставы Ивановская, Костромская области, Нижний Новгород, многие другие субъекты Федерации. Большую работу проводили в этой связи созданные в округах органы прокуратуры и внутренних дел.

С начала 2001 г. новой тенденцией стало более активное вмешательство полпредов в экономические дела регионов вплоть до стремления участвовать в формировании и исполнении региональных бюджетов, контролировать финансовые потоки и создавать окружные экономические программы[44]. Кроме того, институт полномочных представителей существенно повлиял на проведение в регионах кадровой политики Президента: ни один федеральный чиновник в округе не мог быть назначен на должность без согласия полпреда.

По мнению многих специалистов по проблемам становления российской государственности и гражданского общества, за прошедшие годы своей деятельности институт полномочных представителей Президента доказал свою эффективность. Официальная власть также считает, что введение территориального деления Российской Федерации на 7 федеральных округов себя оправдало и дает положительные результаты[45]. Процесс беспредельной суверенизации субъектов Федерации, чреватый разрушением последней и ослаблением власти Центра, был приостановлен.

С другой точки зрения, институт полномочных представителей Президента в федеральных округах – явление временное[46], и к тому же создает дополнительный уровень бюрократической структуры: МВД, Министерство юстиции, Прокуратура, налоговая и таможенная службы страны образовали свои подразделения и управления в федеральных округах. Более продуктивной, по мнению сторонников этой точки зрения, является система прямых взаимоотношений «Центр-регион». В. Путина критикуют за то, что институт полномочных представителей Президента не решает проблемы восстановления и укрепления исполнительной вертикали власти, а ведет лишь к бюрократизации управления.

На наш взгляд, инициатива Президента заслуживает одобрения, поскольку она направлена на восстановление единого правового пространства и единой политической воли. Эта инициатива – первый шаг на пути становления новой Федерации с четко организованной вертикалью власти.



Реформа Федерального Собрания

Одновременно с созданием федеральных округов и введением института полпредов были изменены принципы формирования Совета Федерации. В июне 2000 г. Государственная Дума приняла представленный Президентом РФ закон о формировании Совета Федерации. Согласно этому Закону, места в верхней палате Федерального Собрания должны занимать не губернаторы и главы региональных законодательных собраний, а представители регионов, избранные их законодательными органами и назначенные главами администраций. Губернаторы и руководители региональных властей должны были направлять в Совет Федерации своих представителей.

Губернаторы и главы региональных законодательных собраний верхней палаты Федерального Собрания были лишены иммунитета от уголовного преследования. Был принят закон, по которому региональные руководители могут избираться не более чем на два срока. Кроме того, предусматривалась судебная процедура отрешения губернаторов от должности. В действие вводилась система санкций, позволяющая Президенту РФ не только отстранять губернаторов от должности, но и распускать законодательные собрания, принимающие акты, идущие вразрез с федеральным законодательством. Предполагалось, что обновление верхней палаты Федерального Собрания должно было осуществиться до 1 января 2000 г. Власти полагали, что преемственность в Совете Федерации при этом сохранится.

Закон о реформе Совета Федерации и некоторые другие важные предложения Президента РФ были активно поддержаны в Федеральном Собрании.

Изменение порядка формирования Совета Федерации РФ, ущемлявшее статус губернаторов и председателей региональных законодательных собраний, не вызвало никакого «бунта на корабле». Губернаторы, имея перед собой окрепшую кремлевскую власть, активно поддержали реформу.

За изменением порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания последовала смена ее руководителя. Место опытного и осторожного орловского губернатора Е. Строева, пользовавшегося большим авторитетом у региональных руководителей, в декабре 2001 г. занял менее известный в то время С. Миронов, с июня того же года – представитель законодательного собрания Санкт-Петербурга, член пропрезидентской группы «Федерация», в которую входили 103 человека. Создание группы «Федерация», ее деятельность в верхней палате Федерального Собрания привели к перераспределению влияния, ослаблению роли региональных лидеров и большему усилению позиций «питерской группы» в органах власти России. Она противостояла другим группам влияния, создавала свои комиссии (по экономике, бюджету и финансам, по социальным вопросам, по федерализму и др.), дублируя порой официальные комитеты палаты, вырабатывала свою линию голосования. Представители группы «Федерация» активно работали со структурными подразделениями Государственной Думы (диалог с «Единством», «Яблоком», ЛДПР, поддержание активных связей с группой «Народный Депутат», «Регионы России», а также с ОВР, КПРФ и др.)[47]. Выполнив свое назначение, группа «Федерация» была распущена.

В Совет Федерации пришли новые выдвиженцы – рядовые представители региональных исполнительных и законодательных органов. В каждом регионе одного избирал местный парламент, а второго делегировал глава исполнительной власти, у которого сохранялись рычаги влияния на своих представителей – вплоть до отзыва. Сенаторами стали бывшие политики, хозяйственники, банкиры, отставные генералы и др. Как и прежде, все они представляли региональные элиты, и в этом смысле Совет Федерации оставался полем соперничества между региональными лидерами и Центром, хотя характер этого соперничества изменился.

При принятии нового закона стратегической задачей власти было укрепление государства путем выстраивания четко работающей исполнительной вертикали и соблюдения правовой дисциплины, введения порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний. Одновременно была усилена зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных властей. Новый принцип формирования Совета Федерации, в ходе которого главы регионов были заменены своими представителями, а также отказ федеральной власти от перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации путем заключения двусторонних договоров с Центром ослабили позиции и влияние региональных властей, усилили их зависимость от Центра.

Реформа носила консенсуальный характер, отличающийся согласованностью действий властей и отсутствием конфликтов. В ходе реформы Совет Федерации стал политической средой, в которой произрастали «институты», имевшие прямое отношение к сохранению государственной власти и ее перераспределению в пользу Президента. Президентская власть окрепла, перестала зависеть от губернаторов, занимавших порой собственную, отличную от органов власти позицию по ряду вопросов государственной жизни. Верхняя палата Федерального Собрания стала утрачивать самостоятельность. Утрата влияния региональных лидеров на центральную власть была частично компенсирована предложением принять участие в новом органе власти - Государственном Совете при Президенте России.



Реформа местного самоуправления

Реформа Совета Федерации стала началом реформы местного самоуправления. В становлении местного самоуправления России существовал ряд этапов[48]. С 2000 г. реформы направлены на укрепление целостности Российского государства, сбалансированность интересов и отношений органов власти, приведение в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем важнейшая составляющая процесса становления местного самоуправления в России, в субъектах которой складывались различные модели организации местного самоуправления, заключается в стремлении соответствовать Европейской хартии о местном самоуправлении, которое понимается «как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[49]. Такому пониманию местного самоуправления соответствует новый Федеральный Закон от 6 октября 2003 г.

8 августа 2000 г. вступил в силу закон от 4 августа того же года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый еще 28 августа 1995 г.[50]. Но 6 октября 2003 г. В. Путин подписал новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, в соответствии с Конституцией РФ, устанавливал общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления в Российской Федерации и определял государственные гарантии его осуществления[51]. Одновременно Закон признал утратившим силу 13 ранее принятых нормативных правовых актов по проблемам местного самоуправления, в том числе два указанных Федеральных закона от 28 августа 1995 г. и 4 августа 2000 г. Полностью Закон от 6 октября 2003 г., за исключением положений, для которых переходным положением данного закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 г.

В главе 4 Закона «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» содержится норма, в соответствии с которой наделение государственными полномочиями Российской Федерации «осуществляется Федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается»[52]. Что же касается наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то оно допускается законами субъектов только в том случае, если это не противоречит Федеральным законам[53].



Создание Государственного Совета РФ

8 июля 2000 г. в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию впервые прозвучала идея создания Государственного Совета РФ, о котором ничего не говорится в Конституции РФ. В Послании В. Путин говорил, что изменение принципов формирования Совета Федерации поставило вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов РФ и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой может стать Государственный Совет при Президенте России. 28 июля В. Путин поручил соответствующим структурам, в том числе Совету Федерации и Администрации Президента, разработать концепцию нового органа власти.

В Указе Президента «О Государственном Совете Российской Федерации» и в «Положении о новом политическом органе» говорится, что этот орган является структурой при Администрации Президента РФ и содействует реализации полномочий главы государства. В Государственный Совет вошли главы исполнительной власти, представители различных политических сил и президентских структур, в том числе руководители федеральных округов. Председателем Госсовета РФ стал Президент РФ В. Путин, секретарем – заместитель руководителя Администрации Президента РФ А. Абрамов. Кроме того, в рамках нового политического органа создавалась рабочая группа – Президиум из семи губернаторов. Госсовет собирается не реже одного раза в три месяца, Президиум как рабочий орган – один раз в месяц.

Госсовет по своему статусу – совещательный, консультативный орган при Президенте страны, призванный давать рекомендации по широкому кругу проблем, включая разработку новой законодательной базы стратегии развития, прежде всего, его региональных аспектов. Он призван стать опорой, коллективным советчиком Президента РФ в принятии важнейших государственных решений, позволяет руководителям российских регионов принимать участие в обсуждении политических и общегосударственных проблем. Но никакими конституционными функциями созданный орган не обладает. Для наделения его такими функциями потребовалось бы внести изменения в Основной Закон страны.

Первое заседание Государственного Совета РФ состоялось в ноябре 2000 г. Среди прочих вопросов он должен был обсудить стратегию социально-экономического развития до 2010 г. В этой связи М. Касьянов представил членам нового органа правительственный доклад. Говоря о перспективах экономического развития страны, он выделил пять первостепенных задач: обеспечение верховенства закона; реализация структурных преобразований, в первую очередь, в естественных монополиях; инвестиции в инфраструктуру; интеграция России в мировые экономические процессы и в ВТО; решение проблем образования и трудоустройства. Значительная часть доклада была посвящена успехам Правительства – макроэкономическая стабилизация, рост резервов Центробанка и доходов бюджета по отношению к ВВП.

Правительственный доклад существенно дополнило выступление губернатора Хабаровского края В. Ишаева. Оно содержало ряд критических замечаний и рекомендаций Правительству.
В частности, губернатор обратил внимание последнего на необходимость более интенсивной работы над проблемами формирования среднего класса и снижения доли неимущих в стране до
10-15 процентов. Но губернаторов интересовала не только экономика. Среди прочих проблем они хотели получить ответы на вопросы, связанные с деятельностью нового политического органа, в первую очередь, о месте Госсовета в системе органов власти, его назначении в контексте возможных изменений Конституции РФ как якобы устаревшей, и ряд других.

Президент РФ дал понять, что Госсовет не должен заменить собой ни Совет Федерации РФ, ни Правительство РФ. Вслед за тем М. Касьянов обратил внимание на такую сферу совместной деятельности Госсовета и Правительства, как прогнозирование стратегии развития.

В 2000 г. Госсовет РФ делал первые шаги, находя свою нишу в системе государственной власти и формируя свои правила игры. Но вскоре новая политическая структура начала активно действовать, и ее работа дала первые результаты.



Судебная реформа

Одна из важнейших задач внутренней политики, без решения которой невозможно успешно провести реальные преобразования общества, – это всемерное укрепление самостоятельной судебной власти, направленной на защиту прав человека, укрепление правопорядка в стране, повышение ее авторитета в государстве и обществе. Успешному достижению этих целей должна была содействовать судебно-правовая реформа[54]. В ее осуществлении выделяют обычно два этапа: первый (1991-1996 гг.) и второй (1996 – до нашего времени).

Второй этап судебно-правовой реформы связан с реальным осуществлением Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», с принятием ряда нормативных актов, в первую очередь, таких важных Федеральных законов, как «О мировых судьях в Российской Федерации», «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве» и других, с началом работы над кодексами, регулирующими уголовный и гражданский процессы, с реформированием органов юстиции, следствия, адвокатуры, судов. Осуществлением ряда мероприятий предполагалось изменить взаимоотношения судов с органами прокуратуры и юстиции.

Для перехода от административно-правового регулирования к системе регулирования, основанной на праве, необходимо решить три крупные задачи: гарантировать независимость судей от влияния и давления со стороны других ветвей власти, различных политических группировок и социальных групп; обеспечить самостоятельность судов от исполнительной и законодательной властей; привести компетенцию судов в соответствие с требованиями правового государства[55].

По инициативе Президента РФ была создана рабочая группа из крупных специалистов-правоведов, которая разрабатывала процессуальные проблемы судебной реформы. 16 марта 2000 г. В. Путин поручил разработать Программу развития судебной системы в России. По его же инициативе Государственная Дума РФ приняла соответствующий пакет законов.

В ноябре 2001 г. Государственная Дума внесла в Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» соответствующие дополнения и изменения. Вот эти изменения, предусмотренные федеральным Конституционным законом от 28 ноября того же года «О внесении дополнений и изменений в Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе Российской Федерации[56]. Ст. 14 Закона была дополнена нормой о предельном возрасте пребывания судьи в должности, за исключением судей Конституционного Суда. Существенно изменялась ст. 13, в которой говорится о порядке наделения полномочиями судей: ранее этот порядок устанавливался Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом, по новой редакции – не только Федеральным Конституционным законом, но и Федеральным законом о статусе судей. По прежней редакции Закона назначение на должности председателя и заместителя председателя Федеральных судов было бессрочным, теперь устанавливался срок в 6 лет и не более двух раз подряд, кроме Конституционного Суда РФ.

К концу 2001 г. были достигнуты определенные успехи в регулировании судебно-правовой системы: повысилась дисциплина и организованность в судах, расширились возможности граждан пользоваться судебной защитой своих законных интересов, снизилась нагрузка на федеральные суды. К началу 2002 г. в России уже действовало свыше трех тысяч участковых мировых судей. Исполнительную власть в лице Министерства юстиции лишили полномочий по кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению судов общей юрисдикции. Эти функции перешли в судейские структуры. Были разработаны и утверждены кодексы, регулирующие уголовный, уголовно-процессуальный и гражданские процессы, а также Трудовой кодекс Российской Федерации[57].

Главным элементом второго этапа судебно-правовой реформы стало введение суда присяжных по всей стране с 2003 г. В 2003 г. судами присяжных было рассмотрено 492 уголовных дела в отношении почти 1000 человек, что составляет в общем уголовном деле 8,3%[58] от общего количества рассмотренных уголовных дел.

Повысилась роль решений Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционной законности, активизировалась работа Генеральной прокураторы, хотя в ее работе имеют место недостатки.

Все более очевидно реальное воплощение многих конкретных конституционных норм, закрепленных в Федеральном Конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»: самостоятельности судов, независимости судей, обязательности судебных постановлений, равенства всех перед судом. Реализовалось разделение судов на федеральные и суды субъектов Федерации, были учреждены специализированные суды[59]. Власти пресекали имевшие место попытки в нарушение федерального законодательства учредить свои особые суды законами субъектов Федерации, а также придать правовой статус казачьему, шариатскому (на основе шариата) и иным квазисудам и органам.

Не всегда обеспечивается действенная защита граждан от властного произвола, не искоренена коррупция среди судей. Вместе с тем, благодаря принятым властью мерам, нечестным людям в России все труднее становиться судьей. Если в 2002 г. было отклонено 35 кандидатур на должность судьи, то в 2003 – более 160[60]. Только в 2003 г. за различные нарушения квалификационные коллегии отрешили от должности 68 судей, более 220 были привлечены к дисциплинарной ответственности. Генеральный прокурор РФ направил 7 ходатайств о разрешении возбудить уголовные дела в отношении судей, 6 из которых удовлетворены[61].

Однако в судебно-правовой сфере еще много нерешенных проблем. Не завершен процесс формирования независимой судебной власти, не создана ветвь административного судопроизводства, нет четкой и понятной для граждан процедуры рассмотрения административных дел. Создание такой процедуры особенно необходимо, если учесть, что ежегодно в судах рассматривается около 1 млн дел о спорах граждан с органами власти и чиновниками. Большие проблемы встают перед судами в связи с тем, что многие суды увлекаются закрытыми процессами, недоступными общественному мнению.

В ноябре 2000 г. В. Путин выступил на 5-м Всероссийском съезде судей РФ с оценкой деятельности судебной системы. Он указал на необходимость повышения действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений. На ежегодной коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшейся 30 января 2004 г., В. Путин потребовал от прокуроров активнее защищать интересы граждан и следить в этой связи за действиями властей. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (2000-2004 гг.) эффективная защита прав граждан, наряду с укреплением государства в лице институтов власти всех уровней, определялась в качестве стратегической задачи.

27 января 2004 г. в Москве открылось совещание председателей региональных судов, на котором были подведены некоторые итоги формирования судебной власти. К достижениям реформы были отнесены: обновление законодательной базы, улучшение качества подбора судей и повышение их ответственности, осуществление мер по либерализации законодательства и ряд других. Среди либеральных мер необходимо отметить широкое применение судами такого вида наказания, как исправительные работы и другие альтернативные меры, сокращение санкций на арест (на 40%), после того, как санкции начали выдавать суды.

Российские и зарубежные политические наблюдатели и правоведы не спешат с оценками правовых реформ, инициированных В. Путиным. Оттенки неодобрения у части представителей юридической науки вызывают заявление инициаторов новых законопроектов о том, что из-за недостатка финансовых ресурсов реальное продолжение судебной реформы может быть реализовано лишь в 2004-2005 гг. По-прежнему актуальна, на их взгляд, задача обеспечения независимости правосудия, дисциплинарной ответственности судей. Существуют различные суждения относительно предельного возраста судей, а также относительно дополнений и изменений, внесенных 28 ноября 2001 г. в Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[62] и ряда других вопросов.

Не вдаваясь в полемику по существу, отметим три обстоятельства. Во-первых, речь идет о претворении в жизнь не только судебно-правовой реформы, но и о выполнении положений и предписаний об организации судебной системы, предусмотренных Конституцией РФ 1993 г. Федеральные органы государственной власти еще не реализовали эти предписания, хотя и обязаны были это сделать за истекшие 10 лет после принятия Основного Закона. Во-вторых, разрабатываемые законопроекты и различные концепции совершенствования законодательства должны исходить, прежде всего, из реализации принципов судопроизводства и судебной защиты прав граждан и одновременно должны быть направлены на гуманизацию всей системы судебно-правовых отношений. В-третьих, не стоит спешить с оценками изменений и перемен, потому что реформа еще не завершена, и лишь время покажет, какая точка зрения в условиях России окажется более корректной, а политика – более продуктивной и целесообразной. Пока очевидно одно: государственный контекст этих реформ в лице всех институтов и всех уровней власти заслуживает одобрения и поддержки.

Независимо от различных суждений, точек зрения следует признать, что осуществление судебно-правовой реформы стало событием в гражданской истории российского общества.
В действие вступили новый Уголовно-процессуальный кодекс[63], новое уголовное законодательство, Гражданский кодекс (части I, II, III) в официально действующей редакции с изменениями и дополнениями по состоянию на январь 2004 г.[64], новая редакция Арбитражного процессуального кодекса[65], Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ». Все это должно способствовать совершенствованию процессуального законодательства, гуманизации правовой сферы, созданию благоприятных условий для развития правового государства, экономических и политических свобод в России. Всемерное укрепление судебной власти, повышение ее авторитета в государстве и обществе продолжает оставаться одной из важнейших задач современной России.



Оптимизация государственных функций

В последние 10-15 лет во многих странах мира были проведены административные реформы[66]. При этом в одних случаях делался упор на «основные реформы», имеющие целью укрепление государственной дисциплины, в других - на проведение «абсолютно необходимых реформ». Но независимо от путей, которыми следовали реформаторы, им приходилось решать сходные или аналогичные проблемы. Крупномасштабные реформы включали в себя решение таких, к примеру, проблем: сокращение государственных расходов и управление ими; повышение способностей к развитию и реализации политики; улучшение выполнения государством функций работодателя, совершенствование организационной структуры исполнительной власти; повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти, повышение ответственности в системе государственного управления[67]. С некоторыми из них приходится иметь дело и в России.

Характерная черта административных реформ проявлялась в том, что было трудно определить «точки входа» в программы реформ, их начало и конец[68]. Еще одна черта: первым этапом проведения реформ было достижение и укрепление дисциплины. Второй этап имел целью осуществление различными путями т.н. «передовых реформ». Многое из накопленного опыта приемлемо для России в нынешних условиях.

Не случайно представители Правительства обратились к Всемирному банку с просьбой подготовить материалы по ряду стран, где в последние 10-15 лет были проведены административные реформы, в ходе которых решались сходные проблемы. Для анализа были отобраны 14 стран: Австралия, Бразилия, Венгрия, Великобритания, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили и Южная Корея. Выводы из анализа и наблюдений представляются важными и для России, где идет процесс реализации президентской программы реформы. Здесь рассматривается одно из ее направлений– оптимизация государственных функций.

Реорганизации федеральных органов исполнительной власти в России осуществлялись неоднократно. В «ельцинскую эпоху» они носили нормативный характер, претворялись в жизнь во многом в отрыве от целей экономического и социального развития при недооценке роли государственных правовых институтов, в том числе института государственной службы, необходимости развития творчества профессионально подготовленных государственных служащих, низкой ответственности последних за удовлетворение запросов населения. Инициированная Президентом РФ В. Путиным административная реформа призвана устранить эти и другие недостатки. Вместе с тем она рассматривается властью как важнейшее средство достижения конкретных стратегических целей: помочь увеличить ВВП в два раза, способствовать уменьшению бедности в стране, укрепить государство на всех уровнях.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г. указываются основные приоритеты государственной политики России в современных условиях. В политико-правовой сфере это – административная реформа, судебно-правовая реформа, разграничение сфер властных полномочий между федеральным, региональным и местным управлением, реформа местного самоуправления[69]. Осуществление первого из этих направлений – административной реформы[70], как показывает опыт других стран, предполагало решение целого комплекса задач. Три из них являются первоочередными на данном этапе. Во-первых, предполагалось изменить характер и всю систему исполнительной власти. Это означало, что последней необходимо отказаться от директивно-мобилизационного подхода к решению проблем и перейти к индикативно-рыночному; проведение в жизнь этой меры должно способствовать дальнейшему раскрепощению экономических отношений, созданию условий, необходимых для развития экономических свобод, рыночных отношений в целом. Во-вторых, необходимо обеспечить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений. В-третьих, на основе научного подхода и социальной направленности добиться оптимизации функций государственных органов, выявления и сокращение избыточных функций, лучшего выполнения государством функций работодателя. Административную реформу по этому направлению совершенствования системы исполнительной власти предполагалось осуществить в два этапа: первый – выявление и сокращение избыточных государственных функций, изъятие в течение
2004 г. из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властных полномочий[71]. Подготовка соответствующих решений Правительства должна была завершиться к 1 апреля 2004 г. Второй этап связывался с подготовкой в свете современных требований предложений по новой структуре Правительства.

Летом 2003 г. была создана Правительственная комиссия во главе с вице-премьером Б. Алешиным, которая должна была исследовать тысячи функций министерств и ведомств, выработать предложения по их количественному сокращению и качественному преобразованию и подготовить пакет законодательных актов, подлежавших одобрению Госдумой. В ее рамках было создано семь рабочих групп, инспектировавших государственные функции. Предполагалось проанализировать примерно 5,6 тыс. функций, позднее выяснилось, что их больше. По данным заседания Комиссии, состоявшегося 20 января 2004 г., было проанализировано 4,1 тыс. функций государства в министерствах и ведомствах, 804 из них признаны избыточными, 360 – дублирующими и более 560 – требующими «изменения масштабов исполнения»[72]. Было заявлено, что в течение ближайших двух месяцев Комиссия сможет проанализировать еще примерно тысячу госфункций и подготовить Правительству соответствующие предложения.

Другая сторона данной проблемы заключается в качественных преобразованиях госфункций. По мнению председателя Комиссии, вопрос состоит даже не столько в количественном, сколько в качественном наполнении власти, в тех особенностях, которые и требуют преобразований. Среди них были названы «изнуряющая система лицензирования», противодействие коррупции, действия контрольно-надзорных органов и органов МВД непроцессуального характера и ряд других. При этом Комиссия твердо придерживалась мнения, что «все внепроцессуальные действия требуется прекратить»[73]. Это позволило бы исключить негативные явления, которые порой встречаются в повседневной жизни, в том числе на потребительском рынке. Министерства и ведомства должны четко определить круг субъектов, которые они обслуживают, чтобы в условиях рыночной экономики качественно оказывать им необходимые «услуги».

Что же касается системы лицензирования, которая вводилась, где можно и где нельзя, то она, по оценке председателя Комиссии, в прошлом была сильно искажена. Поэтому предлагалось отказаться от большого количества видов лицензирования, после чего ввести более жесткую имущественную ответственность. На первом этапе преобразований Правительственная комиссия намерена осуществить работу по разграничению полномочий и рассмотреть возможность и целесообразность делегирования их в регионы в отношении проведения «надзорных операций». Предполагается, что в федеральной системе останется апелляционная комиссия, которая будет рассматривать жалобы предприятий и граждан, связанные с надзорными действиями в территориях.

На втором этапе реформы, помимо всего прочего, предполагались преобразования, связанные с деятельностью и структурой самого Правительственного кабинета, в котором будут регламентированы ответственность и права каждого чиновника. Речь идет о чиновнике как специалисте новой формации, способном творчески решать в условиях рыночной экономики различные проблемы, и о создании целостной системы государственной службы[74].

Еще одной важной проблемой является вопрос о гарантиях соблюдения прав человека и повышении трудовой мотивации общества, чему в ходе подготовки и начала осуществления реформы уделялось, на наш взгляд, недостаточное внимание. К серьезным проблемам можно также отнести пресечение различного рода разрушительных тенденций в обществе, откуда бы они ни исходили, повышение организующей роли государственной службы в ходе ее реформирования и ряд других[75].

Главными условиями административной реформы в России являются как политическая воля Президента РФ В. Путина, так и новый состав Госдумы РФ. Есть все основания утверждать, что Госдума будет активно поддерживать административную реформу и создавать необходимую правовую базу для ее дальнейшего проведения в жизнь.



Укрепление конституционной законности в сфере разграничении властных полномочийм между федеральным Центром и субъектами Федерации

С избранием Президентом РФ В. Путина в России начался процесс модернизации федеративных отношений. Он включал в себя такую важную проблему, как взаимоотношения между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения сыграли в свое время определенную позитивную роль в поддержании стабильности в стране. Однако, такие договоры, заключенные Центром с рядом субъектов Федерации, в том числе Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Тыва, Республикой Саха (Якутия) и др., закрепляли за ними правомочия, которые противоречили Конституции РФ. Поэтому договоры оказывали негативное влияние на состояние конституционной законности. В договорах, заключенных в середине 90-х годов, предусматривалось не разграничение, а перераспределение предметов ведения. Договоры между органами государственной власти Федерации и указанными республиками, а также некоторыми другими субъектами (Красноярским, Алтайским и Краснодарским краями, Свердловской, Оренбургской, Калининградской, Омской, Иркутской областями) юридически привели к гипертрофированию особенностей региональных правовых систем, противоречили модели и самим основам российского федерализма, закрепленным в Конституции. Поэтому власти приняли ряд мер, направленных на укрепление конституционной законности.

1. Прежде всего была принята система мер, которая включала четко работающую исполнительную вертикаль власти, призванную, помимо прочего, содействовать обеспечению единого конституционно-правового порядка в стране. В этом же контексте отметим целесообразность создания Госсовета в составе председателя – Президента РФ и членов – глав администрации субъектов Федерации, а также деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, на которых возлагалась, помимо прочего, задача по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти.

2. Система мер получила закрепление в нормативно-правовой базе. Принятые Федеральные законы вводили в нормальное русло развитие федеративных отношений, повышали ответственность субъектов Федерации за принятие нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству вплоть до роспуска законодательных органов и отрешения от должности глав администраций. Указами Президента РФ были приостановлены действия неконституционных решений, принятых некоторыми главами администраций. В 2002 г. истекал срок действия двусторонних договоров о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации. На их сохранении настаивали сильные в экономическом отношении регионы, получившие от Центра те или иные привилегии (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Свердловская область). Центральная власть отказалась от заключения двусторонних договоров как документов, предусматривающих перераспределение полномочий, закрепленных в Конституции РФ.

3. Был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Федерации. На основе Указа Президента от 10 мая 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Главы администраций должны были в течение недели после принятия направить в Минюст РФ нормативно-правовые акты для включения их в Федеральный регистр и проведения соответствующей юридической экспертизы на соответствие их содержания Конституции РФ, федеральному законодательству, конституционным правам и свободам граждан.

4. Активизировалась деятельность Федерального Собрания, направленная на законодательное укрепление государственного управления, обеспечение государственной и правовой дисциплины. Государственная Дума РФ поддержала президентский курс на укрепление российской государственности, приведение в соответствие с Конституцией РФ Конституций, уставов, законов, двусторонних договоров, соглашений и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ.

5. В обеспечении единого конституционно-правового пространства страны важную роль сыграл Конституционный суд. В его решениях содержались аргументы, выводы, толкования конституционных норм, выявлялся конституционный смысл закона, на котором основаны решения Конституционного Суда, обязательные для всех государственных органов и должностных лиц. В течение 2000-2001 гг. им было вынесено свыше 50 постановлений и определений о конституционности законов по делам о проверке индивидуальных жалоб граждан, запросам судов или по запросам депутатов Государственной Думы и органов государственной власти субъектов Федерации[76]. В соответствии с определением и постановлением Конституционного Суда были признаны неконституционными и подлежащими отмене те положения Конституций республик, которые подрывали такие основополагающие принципы российского федерализма, как суверенитет (полнота власти) РФ, верховенство Конституции РФ, целостность и неприкосновенность территории России. В этой связи следует отметить, например, постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай от 7 июня 2000 г. и определение Суда по делу о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений Конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания и Татарстан от 27 июня 2000 г.[77].

Важную роль в повышении значения решений Конституционного Суда РФ сыграл Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон «О конституционном суде Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. Этот Закон устанавливает норму, в соответствии с которой в связи с решением Конституционного Суда РФ государственные органы и должностные лица обязаны привести законы и иные нормативные акты в соответствие с Конституцией РФ. Одновременно он определяет сроки приведения в соответствие с Конституцией признанных неконституционными нормативных актов и предусматривает соответствующий механизм ответственности после истечения сроков, установленных субъектам РФ для исправления законодательства. Ст. 87 Закона была дополнена нормой, согласно которой признание не соответствующими Конституции РФ нормативных актов или заключенных договоров субъекта Федерации или отдельных их положений представляет собой основание для отмены аналогичных нормативных актов или договоров в других субъектах Федерации.

6. В решении задачи укрепления правовых основ государства важное место занимала Генеральная прокуратура РФ, действовавшая в русле проводимой государственно-правовой реформы. Система мер по достижению этой цели получила закрепление в ряде документов: в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» с внесенными в него в течение 1999-2002 гг. изменениями[78], Положении об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах от 25 июля 2000 г.[79], а также указаниях Генерального прокурора о дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству Конституций и уставов субъектов Российской Федерации и др.

В 2000 г. Генеральная прокуратура РФ инициировала проведение изучения Конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и 160 соглашений о передаче им части полномочий. Предполагалось, что по результатам этих действий будут приниматься соответствующие меры. Благодаря усилению контрольных и охранительных функций государства по состоянию на январь 2001 г. удалось привести в соответствие с Конституцией РФ и Федеральными законами 60 Конституций и уставов субъектов Федерации и 2312 правовых актов[80]. К концу того же года в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством удалось привести положения уже 66 Конституций и уставов субъектов Федерации. Но этот процесс протекает сложно, порой при противостоянии местных элит. По состоянию на февраль 2002 г., по данным Генеральной прокуратуры, были еще не приведены в соответствие с федеральным законодательством 58 нормативно-правовых актов Республики Башкортостан, 34 – Татарстан, 30 – Адыгея, 32 – Коми, 46 – г. Москвы[81]. Таким образом, в этой сфере государственной политики предстоит решить еще много проблем, сконструировать эффективный механизм российской власти, отвечающий требованиям современного федерализма.

В настоящее время в контексте разграничения полномочий поднимается проблема укрупнения регионов РФ. На этот счет уже приняты определенные меры. Это сложная проблема, требующая комплексного подхода.



Развитие гражданского общества

Мировой опыт свидетельствует, что становление демократического государства предполагает развитие гражданского общества, представляющего собой разветвленную систему независимых от государства общественных институтов, реализующих повседневные индивидуальные и коллективные потребности. Основы создания такого общества зафиксированы в Конституции РФ в ст.ст. 1, 8, 17 и др. Хотя в России общество находится в начальной стадии осознания своей гражданской сущности, а также личных и групповых интересов, в сфере «гражданского строительства» были сделаны вполне конкретные шаги.

В 2000-2004 гг. в России достаточно стабильно функционировали институты представительной демократии, свободных выборов, многопартийность. Государство выступало в качестве гаранта поступательного процесса формирования гражданского общества. Это нашло выражение в стремлении к определению базовых ценностей, на основе которых общество должно организоваться, к созданию правовых, экономических, политических и культурных предпосылок для самореализации личности. Реформы призваны были обеспечить экономическую свободу личности в качестве основы ее гражданской независимости, а также ее интересы в социальной сфере, здравоохранении, просвещении, науке и культуре.

Особо следует выделить институт президентства, ключевой институт государственного механизма, занимающий главенствующее положение в системе государственных органов. Ему отводилась важная роль в сплочении общества, обеспечении верховенства Закона, без чего трудно говорить о демократичности. В. Путин, имея широкие возможности влияния на общество и всю систему управления, выступал с разъяснениями проводимой политики, не отказывался от диалога с представителями крупного бизнеса, налаживал конструктивные отношения с различными организациями, политическими партиями и структурами, отражающими самые разнообразные социальные интересы в производственно-духовной, политической и иных сферах общественной жизни. При этом Президент всегда подчеркивал необходимость достижения реального, а не принудительного общественного согласия при обязательном обеспечении верховенства Закона. В программной статье «Россия на рубеже тысячелетий» он изложил свое представление о стоящих перед Россией задачах, в том числе, - о необходимости консолидации общества. В книге-интервью «От первого лица» (март 2000 г.) указывались хронологические рамки осуществления программы действий по годам. В Программном выступлении 12 февраля 2004 г. были провозглашены основные цели и направления политической реформы и задачи в других сферах общественной жизни. Выступление 13 сентября того же года было посвящено вопросам государственного управления и системы безопасности страны. Программное экономическое заявление – борьбе с бедностью (снижении в ближайшие три года количества бедных с 20,5 до 10-12%) и обеспечению экономического роста не менее 7% годовых. Идеи, изложенные в этих выступлениях, особенно установка на то, чтобы проводить их не за счет населения, находили поддержку и одобрение общества.

Власть продемонстрировала твердое намерение создать условия для становления дееспособного гражданского общества, разрабатывала и принимала законы, направленные на демократизацию государства и экономической жизни, развитие предприимчивости, гуманизацию социальной политики и усиление правовой защищенности граждан, раскрепощение духовной жизни, поощряла создание добровольных ассоциаций граждан, благотворительных фондов, творческих, кооперативных и иных объединений. Президент и Правительство РФ неоднократно высказывались за установление открытых и честных отношений государства с обществом РФ.
Об этом говорилось, в частности, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 8 июля 2000 г.

В субъектах Федерации функционировали от 200 до 500 общественных объединений, охвативших десятки миллионов человек[82]. По данным Минюста, к 2004 г. в России сложилось около 150 тыс. общественных объединений, 20 тыс. религиозных организаций, до 500 общественных объединений различной ориентации в каждом субъекте Федерации.
В ноябре 2001 г. Гражданский форум, на котором были представлены более ста общественных неполитических организаций, высказался за налаживание конструктивного диалога между общественными объединениями и государственными структурами, включая обсуждение крупных социально значимых вопросов. В Минюсте на 1 сентября 2004 г. было зарегистрировано 138 оргкомитетов по созданию политических партий. Однако большинство их не представляли даже 0,5% населения страны и за редким исключением выступали как лобби, выражающее групповые интересы, а не как канал связи нарождающегося гражданского общества и власти.

Конструктивный диалог с властью поддержали многие средства массовой информации. Развивался российский сектор глобальной сети Интернет. Позиция власти по отношению к СМИ исходила из того, что «ни одно демократическое государство не может существовать без публичности и открытости. Их обеспечивают, прежде всего, средства массовой информации. Следуя четким нормам профессиональной этики, они поддерживают конструктивный диалог с властью, оказывают во многом решающее влияние на общественное мнение. Разрабатывается новый закон о СМИ, в котором сохраняются гарантии свобод журналистов и свободы слова[83].

Однако процесс становления гражданского общества наталкивается на серьезные трудности. События последних лет показали, что по целому ряду направлений политика в этой сфере переживает реальные и даже кризисные изменения. На него оказывали негативное влияние нецивилизованный характер рыночных отношений, переходный характер социальной структуры, низкий уровень жизни основной массы населения, слабость среднего класса, медленные изменения в осознании гражданской сущности общества. В итоге оптимальную схему отношений между обществом и властью не удалось, создать пока и в СМИ в этой связи время от времени возникала острая полемика по многим формальным и неформальным нормам демократии, в том числе парламентской, которые, на их взгляд, оказались попраны, а также по конкретным проблемам сложного процесса становления гражданского общества в России. Вот некоторые из них.

Прежде всего российские и зарубежные политологи обращают внимание на усиление авторитарных тенденций и тенденций к централизации власти, что в условиях отсутствия развитого гражданского общества, демократических традиций и влиятельной системной оппозиции не будет способствовать развитию демократии, как это имело место, например, во Франции в период ликвидации т.н. «алжирского кризиса», а станет тормозом ее развития, и приведет к разочарованию в ней российских граждан. Отсюда – критика модели т.н. «процедурной» (управляемой) демократии, с которой, по мнению некоторых политологов, не совместима эффективная модернизация страны и общества.

Режим подвергается критике и за то, что стремится ограничить функции различных общественных институтов и, прежде всего, электронных СМИ, которые ставятся под его контроль. По словам нового Уполномоченного по правам человека в РФ В. Лукина, европейцы считают, что в этой сфере нарушены такие принципы сотрудничества, как партнерство, содействие равным возможностям для власти и оппозиции[84]. Действительно, с одной стороны представители власти делали заявления о создании в России по-настоящему независимых СМИ, а с другой – структуры Федеральной исполнительной власти стремятся не подпустить оппозицию к телеэкрану, взять под свой контроль телеканалы, управление информационной политикой, рассматривая контроль над масс-медиа как эффективное средство воздействия на общественное мнение. Организационный, информационный и политический компоненты масс-медиа все больше становились подконтрольными Кремлю. В ноябре 2001 г. Правительство подписало постановление о передаче 88 региональных вещательных центров, которые числились в составе ВГТРК, в состав созданного в том же году Федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть».

Наконец, развитие процесса согласования интересов между различными элитами («старой» и «новой», политической и экономической, федеральной и региональной) сопровождалось существенным имущественным расслоением в обществе, ростом коррупции и массовой преступности. Продолжалась приватизация по т.н. «индивидуальным проектам» привлекательных предприятий государственной собственности, как это имело место при продаже в конце 2002 г. государственного пакета акций компании «Славнефть», когда другие компании, в том числе «Роснефть», не допустили к аукциону. Для части бюрократии при принятии решения более важную роль играл не закон, а групповой интерес, порой – личный. Все это не осталось незамеченным оппонентами режима.

12 февраля 2004 г., накануне президентских выборов, В. Путин провозгласил политическую программу. Ее основные направления: оптимизация федеративных отношений и местного самоуправления на правовой основе и законодательно оформленных принципах межбюджетных отношений; политическая конкуренция, опирающаяся на крупные и влиятельные политические партии; формирование дееспособного гражданского общества; свободные и ответственные СМИ; незыблемость демократических свобод, прав человека и гражданина, которые являются высшей ценностью и определяют смысл и содержание работы государства, преобразования в судебной системе и правоохранительных органах.

В. Путин неоднократно заявлял о неприкосновенности Конституции и полном отсутствии желания продлевать срок собственного пребывания у власти. Но некоторые политологи высказывают сомнения в осуществлении обнародованной политической программы, рассматривают ее как целеполагание, намерение власти, которое вряд ли выльется во что-то демократическое.



Партийная система

В стране реально действуют свыше шестидесяти политических партий. Роль и место партий в политической жизни закреплены Конституцией РФ.

Важным событием общественно-политической жизни стало создание 1 декабря 2001 г. Всероссийской политической партии «Единая Россия», возникшей в результате объединения общественно-политических организаций «Единство» и «Отечество»[85]. В состав Высшего совета партии вошли Б. Грызлов, Г. Босс, М. Рахимов, Л. Слиска, С. Собянин, А. Чилингаров, В. Яковлев, Н. Меркушкин. Сопредседателями Высшего совета были избраны Ю. Лужков, С. Шойгу, М. Шаймиев; 20 ноября 2002 г. в число сопредседателей вошел министр внутренних дел РФ Б. Грызлов, ему было поручено осуществление функций председателя. Генеральный совет партии возглавил А. Беспалов. На январь 2003 г. в «Единую Россию», по официальным данным, вступило около 280 тысяч человек, отделения ее созданы в 89 субъектах Федерации. Партия широко представлена в законодательных органах власти: 147 депутатов Госдумы, входящие в формально независимые друг от друга фракции «Единство», «Отечество – Вся Россия» и депутатскую группу «Регионы России», а также 35 членов Совета Федерации являются членами партии «Единая Россия».

Другой политической партией, которая одно время доминировала на политической сцене[86], была КПРФ, претендовавшая на выражение интересов народа, в том числе бедных и обездоленных слоев. Следует назвать и другие партии, имеющие влияние на часть населения: «Яблоко», СПС, «Родина», ЛДПР.

Возрастание роли политических партий не могло не вызвать изменений в отношении к ним правящего режима. Поэтому одной из базовых политических реформ, проведенных Президентом РФ, была реформа партийной системы. 9 ноября 2000 г. состоялись парламентские слушания по закону о политических партиях. На них обсуждались две основные концепции закона о политических партиях. Одну представляла Центральная избирательная комиссия, другую – Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. Кроме того, были рассмотрены проекты закона о политических партиях некоторых фракций.

28 декабря 2000 г. В. Путин внес в Государственную Думу проект закона «О политических партиях», подготовленный Центральной избирательной комиссией. Одновременно депутаты О. Шеин, В. Рыжков, С. Юшенков, А. Шишлов представили на обсуждение свои проекты закона о политических партиях. После широкого обмена мнениями по существу проблемы, состоявшегося 7 февраля 2001 г., законопроект, внесенный Президентом, был принят в первом чтении[87].
За проект В. Путина проголосовало 280 депутатов, В. Рыжкова – 90, О. Шеина – 46, С. Юшенкова – 37, А. Шишлова – 21.

В принятом Законе[88] политическая партия рассматривается как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (ст.3). Для получения статуса политической партии то или иное общественное объединение должно отвечать следующим требованиям:

- иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. При этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

- в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов. При этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии;

- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться и осуществлять свою деятельность на территории РФ;

- структурные подразделения политических партий создаются и действуют по территориальному признаку.

Основные цели политической партии согласно Закону:

- формирование общественного мнения;

- политическое образование и воспитание граждан;

- выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

- выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.

В Законе определены принципы создания и деятельности политической партии (добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность), закреплены основные права и обязанности политических партий.

Закон вводит ограничения на создание и деятельность политических партий (ст. 9). Запрещается деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности страны, подрыв безопасности государства, осуществление экстремистской деятельности. Не допускается создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, образование структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ в правоохранительных и иных государственных органах. Не допускается создание и деятельность на территории РФ политических партий иностранных государств.

Закон провозглашает принцип невмешательства государственной власти и должностных лиц в деятельность политических партий. С другой стороны, вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и должностных лиц также не допускается. Согласно ст. 10, вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.

Закон определяет процесс создания политической партии, предусматривая два способа: учредительный съезд и т.н. преобразование общественной организации или движения в партию.

В Законе закреплены основные требования к содержанию Устава, условия членства в партии, формирования ее денежных средств, а также государственной поддержки, осуществляемой согласно ст. 32 , на равных условиях посредством:

- обеспечения равных условия и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации;

- создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям;

- обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.

- государственного финансирования, которое в отдельных случаях может быть приостановлено, например, в случае приостановления ее деятельности или невыполнения требований статьи 34 Закона (о финансовой отчетности партии).

Закон закрепляет за политической партией ряд преимуществ (ст. 36):

- политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти;

- политические партии вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством.

При выдвижении кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия и (или) избирательный блок обязаны опубликовать свои программы.

В Законе определены основания ликвидации политической партии:

- политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа – съезда;

- политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации (ст.37);

- политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случаях: неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления ее деятельности; нарушения ограничений на создание и деятельность политической партии; отсутствия региональных отделений партии численностью не менее ста членов партии более чем в половине субъектов Российской Федерации; отсутствия необходимого минимального числа членов; неоднократного непредставления в установленный срок в федеральный уполномоченный орган соответствующих обновленных сведений; принятие решений, нарушающих права и свободы граждан. Политическая партия может быть ликвидирована в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (в редакции от 25 июля 2002 г.) Так были инициированы процессы по ликвидации в целом ряде регионов Национал-большевистской партии, зарегистрированной только на региональном уровне. Акции этой партии носили откровенно противоправный характер.

Государственная регистрация политической партии осуществляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня представления оформленных в установленном порядке документов. Регистрирующие органы осуществляют контроль за соблюдением политическими партиями законодательства РФ, соответствия их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами партий.

Регистрирующие органы имеют право раз в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений и число членов политической партии; направлять своих представителей для участия в проводимых партией и ее отделениями открытых мероприятиях, в том числе - по принятию устава и программы, внесению в них изменений и дополнений, выборам руководящих органов, выдвижению кандидатов в депутаты и др.; выносить политической партии письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом партии; вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или ее отделений. По данным Минюста, в отношении нескольких партий в суды были поданы иски о ликвидации, три иска уже удовлетворены – в отношении политических партий «Союз», «Созидание», «Истинные патриоты».

Таким образом, Закон о политических партиях носит развернутый и вполне конкретный характер, учитывает зарубежный опыт, в нем определены суть и правовой статус политической партии. Закон указывает на двойственный характер партии: с одной стороны, она выступает как общественная организация, с другой – как политический институт.

Закон создает правовые основы дальнейшего развития в России многопартийности – отличительной черты демократической страны. Он устраняет мелкие «вождистские» и экстремистские партии. Одновременно он должен содействовать росту рядов партий путем естественного притока членов и формированию массовых и авторитетных партий, становлению в России полноценной партийной системы, превращению партий в авторитетные субъекты политического процесса благодаря усилению их влияния, в том числе через выборы, на этот процесс и на государство для реализации своих программных установок.

После вступления в силу Закона и особенно после выборов 2003 г. в Госдуму многие мелкие партии прекратили свою деятельность. На 1 сентября 2004 г. осталось всего 45 партий и, по мнению экспертов, эта цифра будет сокращаться.

Закон «О политических партиях» создает условия для более жесткого контроля над деятельностью партий со стороны исполнительных структур власти. В частности, каждая партия должна представлять отчет о своих доходах и расходах ежегодно, а не только в ходе избирательной кампании, как было прежде. Проверку сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений (ст. 35) должны осуществлять налоговые
органы РФ.

Реструктуризация многопартийности была одной из базовых реформ, осуществляемых властью в партийно-политической сфере. Эта реформа, прежде всего, изменила юридический статус партий, закрепила процесс их правового оформления, но не дала им реальных рычагов власти (возможность формировать Правительство, подбирать в него кандидатуры и т.д.). Она имела целью существенно сократить число мелких политических партий в стране, привести их к укрупнению и создать новую конфигурацию многопартийности. В эту систему вписываются такие политические партии, как «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и некоторые другие. Опираясь на крупные и влиятельные политические партии, власти намерены обеспечить в обществе реальную политическую конкуренцию.

Реформа повысила управляемость партийной системы, сохранила сложившийся баланс сил и выгодную для правящего режима систему власти. В конкретных условиях страны Закон выступил инструментом поддержки проводимого Президентом курса, гарантией незыблемости режима в преддверии парламентских и президентских выборов нового электорального цикла 2003-2004 гг.

Уже осенью 2004 г. в Думе начались новые дебаты вокруг Закона о политических партиях.



Чеченская проблема

Сплочению страны вокруг ее руководства способствовало продолжение возглавляемой
В. Путиным борьбы против исламского сепаратизма на Северном Кавказе. Ставка ваххабитов (исламские фундаменталисты) на поддержку населения не оправдалась. Напротив, действия федеральных сил и руководства страны получали массовую поддержку. Многие полевые командиры и религиозные деятели, сторонники традиционного ислама, ради искоренения ваххабизма (течение исламского фундаментализма) выразили готовность «помириться с Россией». Боевики не имели ни сил, ни средств вести крупномасштабные боевые действия против федеральных частей. Их оттеснили в горы, в 2000 г. территория Чечни в значительной мере была очищена от бандформирований. В 2001 г. Президент РФ принял решение о выводе вооруженных армейских подразделений из республики. Но война отнюдь не была завершена: исламские экстремисты перешли к тактике диверсионной войны и террора. В начале 2000 г. отряды боевиков вторглись в Киргизию и Узбекистан. В результате возникла реальная опасность возникновения базы террористов в Средней Азии. В памятную для россиян ночь на 22 июня 2004 г. боевики напали на Ингушетию, в результате нападения 57 человек погибли, около 70 были ранены[89].
21 августа того же года крупное бандформирование ворвалось в столицу Чечни город Грозный.

Хотя в открытый бой боевики не вступают, но раны войны будут заживать долго, и окончательно решить чеченскую проблему еще только предстоит. В ходе войны сильно пострадали промышленность и сельское хозяйство республики. Большинство населения лишилось постоянной работы. Чечню покинули наиболее трудоспособные, квалифицированные граждане. Самым тяжелым последствием войны стала массовая гибель людей, прежде всего, мирных граждан: по официальным данным, потери среди мирного населения составили около 3 тыс. убитыми и свыше 4,5 тыс. ранеными. Нельзя забывать и о нравственных, психологических ранах, которые еще долго будут заживать как в чеченском, так и во всем российском обществе.

По завершении разгрома основных сил сепаратистов (сторонников отделения), главное заключалось в том, чтобы в кратчайшие сроки воссоздать в Чечне органы государственной власти и правоохранительные органы, начать восстановление разрушенной экономики, социальной сферы и культуры. Были приняты меры по нормализации обстановки в республике: создавались условия для возвращения беженцев из Ингушетии; привлекалась для решения тех или иных проблем чеченская диаспора (сообщество вне родины); бывшего активного участника первой чеченской войны муфтия А. Кадырова в январе 2000 г. назначили главой администрации; в январе 2001 г. в Правительстве учредили должность Федерального министра по делам Чечни; в конце того же года проходили переговоры между представителем Президента РФ в Южном Федеральном округе В. Казанцевым и М. Удуговым, доверенным представителем А. Масхадова.

В марте 2003 г. состоялся референдум по Конституции Чеченской Республики с последующими выборами на основе этой Конституции новых руководителей республики. На повестке дня стояли выборы в парламент и органы местного самоуправления. Однако в самом начале этих перемен существовали завышенные ожидания.

Вскоре по ряду линий стало просматриваться противоборство. Переговоры с М. Удуговым не привели к ожидаемому результату. Сохранившиеся отряды боевиков начали борьбу против «кадыровской администрации», продолжалась диверсионно-террористическая деятельность групп. 28 декабря 2002 г. был взорван Дом правительства Чечни, 9 мая 2004 г. убит президент Чечни А. Кадыров, 23 октября 2002 г. группа чеченских террористов захватила в Театральном центре на Дубровке в Москве около тысячи зрителей и актеров мюзикла «Норд-Ост». Террористы были уничтожены, но в результате штурма здания вновь погибли мирных люди. В августе-сентябре 2004 г. последовала новая серия варварских террористических актов: 24 августа в результате диверсий шахидок-смертниц потерпели крушение российские самолеты ТУ-154 и ТУ-134,
31 августа у станции метро «Рижская» в Москве в результате взрыва снова погибли люди, десятки человек были доставлены в больницы, 1 сентября в г. Беслан в Северной Осетии вооруженная банда террористов захватила школу: сотни учеников, десятки учителей и родителей стали их заложниками[90].

Россияне самым решительным образом осудили преступные акты террористов.
С официальным осуждением этих терактов выступили многие страны мира, крупнейшие международные организации: Совет Безопасности ООН, НАТО, ЕС и Совет Европы.

Но Запад демонстрировал в отношении Чечни политику «двойных стандартов». Подавление сепаратистов вызывало изначально негативную реакцию. Некоторые политические деятели и общественные организации производили на Россию постоянное давление с тем, чтобы власть прекратила силовые действия против так называемых «повстанцев» и начала переговоры с А. Масхадовым. Его представителям была предоставлена возможность выступить в Европарламенте с обвинениями в адрес России, представленной в качестве «душительницы свободолюбивого чеченского народа». После всплеска терроризма в мире, затронувшего и западные страны, их руководители и общественные организации вынуждены были признать правомерность действий России, власти которой, несмотря на обвинения в нарушении прав человека и угрозу применения экономических санкций, последовательно проводили линию на борьбу с терроризмом в Чечне, рассматривая ее как часть борьбы с международным терроризмом.

Россияне оказали широкую поддержку власти в отношении антитеррористических действий в Чечне и Дагестане, ее стремлению добиться стабильности и согласия. В. Путин сумел оправдать доверие россиян в той сложной обстановке.



Власть и «олигархический капитал»

Еще одним важнейшим направлением внутренней политики являлось урегулирование новых отношений власти и крупного бизнеса – группы сверхбогатых собственников, стремившихся подчинить своему влиянию государство.

К моменту избрания В. Путина Президентом страны процесс налаживания коррупционных отношений «крупный бизнес – власть» был уже завершен. Группы олигархов, обеспечившие переизбрание Б. Ельцина на второй президентский срок, не только полностью сформировались[91], но и стали одним из центров власти в России и, говоря словами президента Торгово-промышленной палаты РФ Е. Примакова, «использовав известные особенности приватизации в России, реально создали условия для беспрепятственного сказочного обогащения»[92]. Они вмешивались в политику, все более активно влияли на власть, на законотворческие и нормотворческие процессы в своекорыстных целях, насаждали во властных структурах своих лоббистов, фактически превратили государственные монополии в сферу своего влияния, используя их административные, материальные и финансовые ресурсы.

На характере олигархических поползновений все больше сказывались особенности российского крупного бизнеса: быстрый и в то же время конфликтный характер его становления, междоусобицы, почти полное отсутствие традиций, а так же связей с малым и средним бизнесом, необремененность чувством ответственности перед обществом и государством, при поддержке и опеке которого и была создана так называемая «олигархия». Это касалось, например, честных выплат налогов государству, повышения заработной платы работникам, социального обустройства территорий и т.п. Наконец, особенность российского олигархического капитализма заключалась в том, что крупный бизнес в России образовался не естественным путем,  как в США и других западных странах,  а при поддержке государства. Безмерные богатства были нажиты «без труда и риска, в результате махинаций в рамках приватизации советской государственной собственности»[93]. Для обогащения беспрепятственно использовались проводимые Госкомимуществом залоговые аукционы, в результате которых такие мощнейшие компании, как «Сургутнефтегаз», «Норильский никель», «Сибнефть», «ЮКОС», «ТНК», СИДАНКО едва ли не за символическую цену обрели новых собственников.

С некоторой условностью в отношениях крупного бизнеса и нового Президента можно выделить три этапа.

Первый этап – от прихода в Кремль В. Путина до середины 2000 г. В этот период система коррупционных отношений «крупный бизнес – власть», сформировавшаяся в 1996-1999 гг., в период второго президентского срока Б. Ельцина, фактически не была подвергнута изменению. Олигархическое направление капиталистического развития России сохранялось. Но намечались первые признаки изменений во взаимоотношениях государства и олигархов.

Второй этап – середина 2000–2002 гг. он связан с созданием новой диспозиции и основанной на принципе «равноудаленности» власти от всех группировок олигархов. На этом этапе из сферы влияния олигархов были изъяты основные средства массовой коммуникации, а затем – огромные ресурсы – материальные и финансовые, которые были сосредоточены в «Газпроме», Министерстве путей сообщения.

Политика «равноудаления всех субъектов рынка от власти» была провозглашена В. Путиным еще в ранге и.о. Президента 28 февраля 2000 г., на пороге президентских выборов. Летом того же года состоялась первая встреча нового Президента страны с олигархами. В. Путин подчеркнул, что пересмотра итогов приватизации не будет, что было воспринято олигархами с удовлетворением. В ноябре 2000 г. олигархи вступили в Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), некоторые крупные бизнесмены вошли в бюро этой корпоративной организации. Однако крупный бизнес не снижал требований к государству. Ему удалось добиться снижения налогов и осуществления валютной либерализации. Вместе с тем олигархов настораживало, что некоторые их условия не были поддержаны Президентом. Порождал у них опасения и курс на утверждение всевластия закона, который, по их мнению, мог быть использован для внедрения авторитарных методов управления. В свою очередь администрация Президента не смогла обеспечить должный контроль за выполнением обязательств со стороны олигархических структур.

Третий этап, кульминационный, начался в 2003 г. наращиванием олигархическими группами махинаций с налогами, усилением проникновения во властные структуры. Но их поползновениям был дан отпор. С завершением этого этапа должно произойти окончательное отстранением олигархов от центров политической власти и разрушение всей системы коррупционных отношений «крупный бизнес – власть», установление цивилизованных, более эффективных отношений бизнеса с властью.

В. Путин и его ближайшее окружение справедливо считали, что коррупционные отношения «крупный бизнес – власть» в перспективе крайне опасны как для самой власти, так и для общества. Поэтому Президент был вынужден создавать механизмы и искать новые подходы к взаимодействию с олигархами. Они имели целью:

1) ограждение власти от посягательства олигархов на ее полномочия. Это означало отстранение групп олигархов от центров государственной власти, принимающих управленческие решения, а также изъятие из сферы их влияния огромных информационных, административных, материальных, финансовых ресурсов, сосредоточенных в «Газпроме», Министерстве путей сообщения, холдинге Медиа-Мост, НТВ, ОРТ и др.;

2) осуществление политики «равноудаленности олигархов». Все группы олигархов должны быть равно удалены от государственных органов; в свою очередь власть отказывается от сепаратных договоренностей с отдельными бизнесменами и магнатами и переводит отношения «крупный бизнес – власть» в публичную сферу;

3) привлечение к ответственности лиц, совершивших масштабные махинации с налогами, финансовые спекуляции и прямое мошенничество.

Однако сразу после прихода в Кремль новый Президент не мог объявить олигархам войну и призвать их немедленно отказаться от олигархической направленности капиталистического развития России. Такая политика была бы контрпродуктивной, чреватой дезорганизацией экономики, дестабилизацией политической ситуации. Она не учитывала бы сложившееся в то время соотношение сил. Но уже май и июнь 2000 г. отмечены усилением борьбы с олигархами.
В. Путин продолжил политику оттеснения от Центра политической власти олигархов, прежде всего Б. Березовского, фигурировавшего в качестве основного финансового столпа «семьи» и главного идеолога олигархов, а так же В. Гусинского, начатую еще в период премьерства Е. Примакова. Именно тогда началось следствие по делам компаний и фирм, входивших в «империю» Б. Березовского, а также против тех, что были связаны с кремлевским хозяйством.

Чтобы лишить олигархов возможности манипулировать общественным мнением в своих корыстных целях, была начата политическая борьба за СМИ. Главный удар был нанесен по медиа-магнатам: холдингу Медиа-мост и НТВ, принадлежавших В. Гусинскому, Медиа-холдингу Б. Березовского и ОРТ, также подконтрольному олигарху.

Олигархи, опираясь на свои медиа-империи, сопротивлялись. В июле 2000 г. Б. Березовский заявили о намерении создать оппозиционную партию и свою депутатскую группу в Госдуме. Стремясь склонить на свою сторону общественность, он публично заявил о своем несогласии с кремлевской властью по реформе государственного механизма, по чеченской и другим важным проблемам, которые власти стремились разрешить. Подконтрольные олигархам СМИ, некоторые влиятельные политики, проявляя неприязнь к главе государства, начали мощную пропагандистскую кампанию против В. Путина. Президент РФ обвинялся во всех грехах – в реформе Совета Федерации, отказе от переговоров с Масхадовым, стремлении задушить свободу слова и установить в стране полицейский режим и т.д. В ходе борьбы за СМИ, развернувшейся полемики между властью и олигархами некоторые представители интеллигенции и политики вступились за магнатов. Это стало заметно, во-первых, после попытки «Газпрома», крупнейшего кредитора НТВ, тесно связанного с государством, а также частных инвесторов отобрать у В. Гусинского этот канал, во-вторых, когда власти предприняли выпады против «Лукойла» и «Интерроса», также сколотившими благодаря тесным контактам с прежней властью многомиллиардные состояния, но занимавшими в целом лояльную позицию по отношению к власти. Однако склонить общественность на свою сторону сторонникам двух олигархов не удалось. Общественное мнение осталось на стороне Президента.

В апреле 2001 г. телеканал НТВ – «последний оплот свободы слова», как его называли пропагандистские рупоры В. Гусинского, отошел к независимому американскому инвестору Б. Йордану, однако политика вещания существенно не изменилась. В конце концов телеканал оказался под контролем полугосударственной компании «Газпром». Одновременно Генеральная прокуратура обвинила В. Гусинского и Б. Березовского, против которого еще весной 1999 г. было возбуждено «дело Аэрофлота», в финансовых махинациях. Положение двух крупнейших олигархов стало неустойчивым, во второй половине 2000 г. им пришлось уехать из России. Телеканал ОРТ перешел под контроль государства. Политика его вещания после этого существенно изменилась.

Последствия антиолигархических усилий власти на этом этапе были многоплановыми.

Во-первых, реальный властный институт в лице двух могущественных олигархов был удален от политики, удалось расшатать, хотя и не ликвидировать, систему коррупционных взаимоотношений «крупный бизнес – власть». Поражение олигархов стало крупным шагом в защите режима от олигархических поползновений. Попытки восстановить прежнюю систему коррупционных отношений «крупный бизнес – власть» уверенно пресекались. Но, хотя «олигархия» как один из центров политической власти потерпела на тот момент поражение, тесная, не лишенная коррупционной составляющей смычка между крупным бизнесом и структурами власти на различных ее уровнях сохранялась. Финансово-промышленные группы продолжали оставаться активными участниками политического процесса, влиять на принятие решений в своих интересах на том или ином властном уровне.

Во-вторых, после устранения Б. Березовского и В. Гусинского экономическая мощь российской олигархии отнюдь не ослабла. Но после поражения олигархов крупный бизнес в большинстве своем стал более лоялен к власти. Глава Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) А. Вольский призвал Президента РФ не верить тем, кто говорит о заговоре бизнеса против Президента. На встрече с Президентом, состоявшейся в конце января 2001 г., группа крупных бизнесменов из 21 человека публично отказалась от вмешательства в политику. Журнал «Коммерсант-власть» от 26 января 2001 г. писал, что теперь в России «крупный капитал уже не управляет страной посредством Президента».

В-третьих, взаимоотношения государства и бизнес-элиты стали приобретать все более институциональный характер. Общение с крупным бизнесом все чаще осуществлялось через корпоративные организации представителей делового сообщества России: РСПП, объединяющий более 5 тыс. предприятий, компаний, организаций (в том числе 100 иностранных) и около 100 отраслевых союзов и корпоративных ассоциаций, ТПП, «Деловую Россию» и «Опору России». Президент РФ встречался с представителями объединений олигархов, например, с членами бюро РСПП и обсуждал с ними общие проблемы улучшения делового климата России.

События конца 2002-2003 гг. показали, что «мирное сосуществование» с олигархами переживает кризис по целому ряду направлений. Некогда удаленный из политики капитал  продолжал и даже усиливал проникновение во властные структуры, причем не только на региональном, но и на федеральном уровне. Он вновь рвался в политику. Этот процесс стал особенно заметным по мере приближения выборов.

В-четвертых, наращивались усилия групп олигархов по агрессивному лоббированию своих интересов. Им удалось добиться изменения законодательства в направлении снижения налогового бремени на корпорации, по валютному регулированию, а также соответствующей их интересам «разработки» ряда правительственных программ по развитию отдельных отраслей народного хозяйства»[94].

В-пятых, еще одной тенденцией последних лет стало стремление создать единое сообщество крупнейших корпораций. Глава холдинг-компании «Интеррос», член бюро правления В. Потанин 30 января 2004 г. выдвинул предложение об объединении трех крупнейших общественных организаций представителей делового сообщества России – РСПП, «Деловой России» и «Опоры России». Это предложение поддержали Президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. Вольский и член бюро правления РСПП и сопредседатель «Деловой России» Б. Титов. Не исключил возможности объединения трех организаций и президент «Опоры России». Таким образом, возникала возможность создания организационной инфраструктуры, через которую бизнесмены могли бы вести диалог с властью.

Провозглашенная Президентом РФ политика «равноудаленности» на этот период достигла поставленных целей. Однако в целом система взаимодействия государства и бизнеса нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании в интересах всего общества.



Выборы в Государственную Думу 2003 г.

19 декабря 2003 г. состоялись выборы в Государственную Думу Федерального Собрания.
На основе Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в выборах в Государственную Думу четвертого созыва приняли участие 23 политические партии, избирательных блока, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов. В выборах приняли участие 60 млн 712 тыс. 299 избирателей, что составляет 55,75 процента избирателей, включенных в списки избирателей[95].

Большинство мест в парламенте завоевала Политическая партия «Единая Россия», за которую проголосовало 37,57% избирателей от числа принявших участие в голосовании. Значительно меньше голосов получила КПРФ – 12,61, чуть меньше по сравнению с коммунистами ЛДПР – 11,45, «Родина» (народно-патриотический союз) завоевала 9,02% голосов. «Единая Россия» одержала убедительную победу. Это – главный итог выборов. В пользу «Единой России» действовали следующие факторы:

- успехи путинских реформ, продолжавшееся в течение последних трех лет улучшение экономического положения. Широкие слои населения, составляющие основную массу избирателей, ощутили определенные позитивные сдвиги;

- быстро набиравшие силу ностальгические настроения, надежды на восстановление порядка, стабильности, утерянных социальных гарантий;

- окончательный выбор В. Путиным «Единой России» в качестве «своей партии», опоры в новой Думе, сделанный им на исходе 2001 г.

- возвращение в партию в качестве лидера министра внутренних дел Б. Грызлова, членство в руководстве партии министра МЧС С. Шойгу, мэра Москвы Ю. Лужкова, президента Татарстана М. Шаймиева;

- имидж (политический образ) президентской «партии власти»;

- стратегия, предвыборной борьбы. Уклонившись от прямых дискуссий с основными конкурентами, политическая партия за основу взяла безоговорочное одобрение политики В. Путина, генерирование новых идей с акцентом на их практическое проведение в жизнь, усиление позиций в нижней палате Госдумы за счет КПРФ путем перераспределения комитетов и др.;

- резкое падение влияния КПРФ, а также кризис т.н. «системных» либеральных и правых партий, оказавшихся неспособными объединить свои усилия, чтобы воспрепятствовать успеху своих конкурентов;

- разветвленность собственных оргструктур в сочетании с настойчивой пропагандой и широким использованием административного ресурса.

Состав Государственной Думы РФ четвертого созыва оказался праволиберально-центристским. Депутатские мандаты распределились так: «Родина» - 29, ЛДПР – 36, КПРФ – 40, «Единая Россия» - 120[96]. О том, что в Госдуме возникла новая конфигурация политических сил, свидетельствует число политических партий и избирательных блоков, сумевших преодолеть пятипроцентный барьер. Если в 1999 г. в избирательный бюллетень были внесены 28 избирательных блоков и объединений, и 5-процентный барьер преодолели 6 из них
(КПРФ, Единство, ОВР, СПС, Яблоко и ЛДПР), то в 2003 г. барьер преодолели 4 политические партии и избирательных блока из 23. Пятипроцентный барьер не смогли преодолеть «старожилы» Госдумы – «Союз правых сил» (СПС) и «Яблоко», что свидетельствовало о кризисе этих партий. Изменению партийного представительства депутатов новой Думы способствовало и преодоление 5-процентного барьера избирательным блоком «Родина» (народно-патриотический союз), получившим на выборах почти 5,5 млн голосов избирателей. Если Госдуму второго созыва называли «красной» за относительное большинство коммунистов, а Госдума третьего созыва оказалась по составу более правой, то теперь парламентская власть перешла к «Единой России», а КПРФ вынуждена декларировать и отстаивать свою программу лишь в роли активного оппозиционного меньшинства.

Судя по докладу тогдашнего заместителя Председателя ЦК КПРФ И. Мельникова на XV Пленуме ЦК КПРФ[97], состоявшемся в Москве 27 марта 2004 г., КПРФ оказалась в кризисном состоянии: завоевать устойчивое большинство голосов не удалось практически нигде; отчетливо проявилась тенденция к снижению влияния в региональной законодательной власти; значительно ослабли позиции коммунистов на уровне местного самоуправления. Из 86 регионов, где есть организации КПРФ, в 16 вообще нет коммунистов-депутатов, в 30 – по 1-2, только в 25 созданы фракции и депутатские группы. В органы местного самоуправления в 1997 г. было избрано 11046 коммунистов, в 2002 г. – 8088. Число сторонников КПРФ за тот же период уменьшилось с 20853 человек до 15216. Несмотря на то, что, по состоянию на март 2004 г. в городских думах, горсоветах и на уровне районов работали более 150 фракций и партийных групп, число коммунистов и сторонников КПРФ за 2003 г. в органах местного самоуправления уменьшилось еще на 10%[98].

Партийные симпатии части россиян были отданы ЛДПР, которая примерно в два раза увеличила численный состав своей фракции. Успех этой партии объясняется прежде всего прагматизмом политики, всегда ориентированной на проправительственную позицию во время голосования в Госдуме по основным вопросам; разветвленностью структур, в том числе региональных; солидным опытом проведения избирательных кампаний, наличием более или менее устоявшегося электората, институциональным статусом (депутатские фракции в Госдуме первого-третьего созывов), наличием давней, отработанной годами программы, учитывающей интересы широких слоев общества, патриотической линией в сочетании с настойчивой пропагандой лозунгов «социальной справедливости», «правды», «защиты национальных интересов» при одновременном демонстративном отрицании советского прошлого; движением в сторону Президента, лояльность которому постоянно подчеркивал лидер партии, заявляя, что его партия в новой Думе станет конструктивно сотрудничать с «единороссами».

Выборы 2003 г. предоставили поистине уникальный шанс еще одному участнику избирательной кампании – блоку «Родина». Предвыборная программа блока содержала требования социальной справедливости, первенства общенациональных интересов, экономической эффективности, защиты прав законно приобретенной собственности, развития отношений добросовестной конкуренции на рынке, четкого понимания роли государства в современной рыночной экономике. В пользу блока действовал державно-консервативный национал-патриотизм. Заимствуя у коммунистов и либералов (сторонники либерализма) некоторые формулировки, идеи и образы, апеллируя порой к советскому прошлому, «Родина» стремилась привлечь на свою сторону интеллигенцию и другие слои общества, ранее голосовавшие за КПРФ и «Яблоко». У части избирателей поддержка этого блока ассоциировалась с антиолигархической линией. Блок занял лояльную позицию по отношению к Президенту и его Администрации, понимая, что оппозиционность для большинства избирателей перестает быть привлекательным фактором. Сразу же после сообщения о том, что блок преодолевает пятипроцентный барьер, Д. Рогозин заявил, что «Родина» будет ориентироваться» на Президента, хотя некоторые политические и экономические проблемы видит иначе, чем «партия власти».

Закономерное поражение потерпели СПС (3,97%) и относительно успешно действовавшее в условиях 90-х годов «Яблоко» (4,3%). СПС, столкнувшись еще и с конфликтами внутри партии, потеряла по сравнению с предыдущими выборами более половины своего электората. Либеральные партии не смогли выдвинуть эффективной, привлекательной для избирателей программы и лозунгов, не сумели адекватно отреагировать и на антиолигархическую кампанию, ставшую одной из тем парламентских выборов 2003 г. Массовый избиратель не поверил им, не признал их идей и не увидел в них защитников, способных пойти навстречу его социальным ожиданиям. Другими причинами поражения либералов явились просчеты в деятельности руководства партий, внутрипартийные склоки и распри, балансирование между лояльностью и оппозиционностью по отношению к власти, утрата «эффекта новизны» и явный дефицит реальных дел в интересах избирателей, обострение проблем лидерства и финансовой базы. Потерпев поражение, «Яблоко» и СПС объективно, наряду с другими причинами, подготовили почву для торжества новой «партии власти» - «Единой России», которая и реализует часть либеральных идей и некогда провозглашенных реформ.

Впервые за все постсоветское время в Государственной Думе сложилось большинство партии власти. КПРФ, выступавшая в роли оппозиции, потерпела поражение, и часть ее электората ушла к «Родине», ЛДПР и «Единой России». Укрепила свои позиции ЛДПР, претендующая на роль партии государственников и патриотов. Появился новый блок «Родина» как симптом кризиса компартии и либеральных партий. СПС и «Яблоко», выступавшие прежде всего за капитализм и буржуазную демократию, за защиту и поддержку свободной конкуренции и расширение масштабов частного сектора, оказались вне парламента. Дефицит либералов в Государственной Думе (несмотря на то, что в «Единой России» и других системных партиях есть немало сторонников либеральной рыночной экономики) мало что меняет в политической картине, потому что в Госдуме третьего созыва они, как правило, голосовали с «Единой Россией» солидарно. Но либерализм нужен не только как противовес коммунистам, но и как течение современной общественной мысли. Мировой опыт говорит, что даже при непризнании его идей избирателями, он играл и играет важную роль в позитивных изменениях в обществе.

Новая расстановка политических сил определила провластный характер Думы и закрепила систему политических ролей, складывавшуюся в России к началу 2000-х годов. Теперь «партия власти» может продвигать реформы, ставить законодательное оформление важных инициатив Правительства на поток, решать более сложные задачи по стабилизации и модернизации общества и государства. Получив конституционное большинство, она может инициировать продление президентского срока до семи лет.

С другой стороны, победа «Единой России» в известных пределах сузила пространство политического маневра Главы государства. В случае неудачи реформ он уже не может, как в 90-е годы, ссылаться на неэффективность действий Правительства, «саботаж» Госдумы, противодействие олигархов. К тому же возникла возможность создания Правительства парламентского большинства и через него – реального соединения Президентской власти, Правительства и парламента.

Выборы в Государственную Думу стали важным этапом политического процесса в России. Они, во-первых, закрепили победу «партии власти», во-вторых, подвели черту под определенным периодом дальнейшего становления и функционирования партийно-политической системы в России, в-третьих, сыграли важную роль в выявлении расстановки основных политических сил накануне очередных президентских выборов.

13 января 2004 г. состоялось заседание фракции «Единой России», самой большой по численности думской фракции, в которую вошли руководители четырех депутатских групп, формировавших раньше центристское большинство в Госдуме. «Единая Россия» решила увеличить число думских комитетов до 29 и предложить свои кандидатуры на посты председателей всех думских комитетов. Коммунисты не протестовали, а ЛДПР даже приветствовала желание фракции «Единой России» взять всю ответственность на себя. «Родина» также выдвинула кандидатуры, которые собиралась рекомендовать Госдуме на руководящие посты в комитеты и палаты (В. Геращенко, В. Варенников, О. Шеин). Однако стремление фракции «Единая Россия» занять все руководящие посты в комитетах не слишком содействовало укреплению ее имиджа, тем более, что в СМИ просочились сведения, что эти решения принимала не сама фракция, а ее президиум, к тому же не всегда в полном составе. Председателем Госдумы был избран Б. Грызлов.

С избранием новой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации завершился начатый в 1999-2000 гг. переходный период от системы т.н. «управляемой демократии», сложившейся при Б. Ельцине, к политическому режиму, стремившемуся освободиться от жесткой опеки ельцинского окружения.



Четвертые выборы Президента России

Декабрьские выборы в Государственную Думу, завершившиеся успехом «Единой России», явились прелюдией к основному событию 2004 г. – президентской избирательной компании. К ее началу режим приобрел определенную устойчивость, в руках федеральной власти были сосредоточены основные рычаги управления. Оппозиция после победы «Единой России» на парламентских выборах практически не имела никакой возможности влиять на принятие управленческих решений. СМИ в целом занимали в отношении Президента и его администрации лояльную позицию. Сохранялся высокий уровень общественной поддержки В. Путина.

Вместе с тем в общественно-политической жизни проявлялись негативные стороны: снизилась роль политических партий, общественных объединений и СМИ в политическом процессе, проявлялись тенденции к укреплению авторитарной власти в Центре и на местах, сложившаяся система становилась все более неповоротливой, громоздкой и инертной.

В феврале 2004 г. Комитет Европейского парламента по международным делам, правам человека, общей внешней политике и политике безопасности и Комиссия Европейского Союза выпустили документ, в котором призывали Европейский Союз пересмотреть свою политику в отношении России, поскольку к ней есть претензии, в том числе в сфере обеспечения прав человека, политических свобод и состояния демократии в целом. Ставились под сомнение устойчивость российской экономики, наличие пространства свободной дискуссии в СМИ и ряд других. Можно понять обеспокоенность европейцев некоторыми негативными тенденциями в российской политике, но не следует забывать, что большинство европейских государств в свое время «болело» этими же проблемами. Демократия там устанавливалась в ходе длительного исторического развития, она строилась вместе с рыночной экономикой несколько столетий. Россия же имеет недолгий опыт становления гражданского общества и правового государства.

Накануне президентских выборов В. Путин, решив заранее внести коррективы в политический курс, отправил 24 февраля 2004 г. в отставку Кабинет министров М. Касьянова. Тем самым он окончательно подвел черту под эпохой Б. Ельцина, освободившись от наследников т.н. ельцинской «семьи». В заявлении Президента от 24 февраля 2004 г. говорится, что решение об отставке Правительства не связано с оценкой итогов деятельности прежнего состава Правительства, которую в целом Президент считает удовлетворительной, а продиктовано желанием еще раз обозначить позицию относительно курса развития страны после 14 марта 2004 г., поскольку именно от Правительства в самой существенной мере зависит продвижение всех государственных и социально-экономических преобразований. Поэтому Президент признал правильным, не дожидаясь окончания избирательной кампании, заявить состав высшего исполнительного органа государственной власти, который должен будет принять на себя свою часть ответственности за дальнейшее развитие страны. Своевременное формирование Правительства позволяло избежать неопределенности в структурах федеральной исполнительной власти, а следовательно – поддержать работоспособность государственного аппарата, сохранить заданный темп преобразований, в том числе в рамках начатой административной реформы. После своего назначения Председатель Правительства должен был представить Президенту предложения о новой структуре федеральных органов государственной власти.

Вскоре Президент назначил на должность премьера М. Фрадкова. С новым премьером В. Путин обсудил структуру будущего Правительства и новую модель государственного управления, основанную, по меньшей мере, на четырех принципах: уменьшении полномочий вертикали исполнительных органов власти; трехзвенном построении Правительства, сокращении надзорных органов, передачи значительной части госфункций рынку.

В избирательной кампании акцент был сделан на популяризацию и поддержку «Единой России», с которой ассоциировалась власть. Использование административного ресурса приняло масштабный и в большой степени адресный характер. Его остриё направлялось против компартии, а также ОВР. Консолидация ресурсов, главным образом, административных, используемых в интересах партии власти, к концу 2003-началу 2004 гг. достигла высокого уровня.

14 марта 2004 г. состоялись президентские выборы. Они проходили на альтернативной основе. В предвыборной кампании участвовали действующий Президент РФ В. Путин, который не захотел выдвигаться в качестве кандидата «Единой России» и пять его соперников: С. Глазьев («Родина»), О. Малышкин (ЛДПР), С. Миронов (Российская партия Жизни), Н. Харитонов (КПРФ), и бывший лидер СПС И. Хакамада. По словам последней, одна из целей ее вступления в президентскую гонку заключалась в том, чтобы рассказать миру о том, что случилось с демократией в России, и стать примером человека, который не боится говорить открыто о злоупотреблении властью[99]. Что же касается С. Миронова, спикера Совета Федерации, лидера Российской партии Жизни, то его имя появилось в списках кандидатов на пост Президента, чтобы активизировать избирательную кампанию и подтолкнуть других кандидатов на активные действия в президентской кампании, чтобы предотвратить ее превращение в фарс. Об этом говорилось на внеочередном съезде партии, состоявшемся 4 января 2004 г.

23 марта 2004 г. на заседании Центризбиркома были объявлены окончательные официальные результаты голосования. В. Путин набрал 71,31%, Н. Харитонов – 13,69%, С. Глазьев – 4,1%,
И. Хакамада – 3,84%, О. Малышкин – 2,02%, С. Миронов – 0,75% голосов[100]. Против всех проголосовало 3,45% избирателей[101] (на парламентских выборах – 4,7%). За редким исключением все политические партии потеряли часть своего электората в пользу Президента. В. Путин был избран Президентом России на второй срок.

Президентские выборы немногим отличались от думских. Они были предсказуемы, а победа В. Путина предрешена. Успех В. Путина на выборах «Единая Россия», во всем поддерживавшая Президента и его Администрацию, рассматривала как свой собственный. По результатам президентских выборов на втором месте, как и на декабрьских парламентских выборах, оказалась КПРФ (Н. Харитонов). Она получила примерно на один процент (почти на 2 млн) больше голосов, чем на декабрьских выборах в парламент. С. Глазьев собрал лишь половину декабрьских голосов «Родины». ЛДПР (О. Малышкин) без В. Жириновского получила всего 2% с небольшим, тогда как на парламентских выборах – 11,45%.

Главный итог выборов заключался в том, что преобладающая часть населения поддержала курс Президента на продолжение реформ, создание рыночной экономики и демократического государства. Они продемонстрировали доверие россиян к власти, прежде всего, к Президенту и к проводимому им в жизнь курсу реформ при некотором критическом к нему отношении. Выборы также показали, что для решительного политического маневрирования Президента созданы необходимые условия: более 70% голосов на выборах, реально высокая популярность в народе, отсутствие в качестве кандидатуры оппозиционного политика национального масштаба.

Однако состоявшиеся выборы сигнализировали и о тревожных тенденциях в развитии демократии. Начиная с 1995 г. происходило падение явки избирателей на думских выборах. Количество избирателей на президентских выборах по сравнению с думскими снизилось на миллион. По данным Центральной избирательной комиссии всего в день голосования на избирательные участки пришло 69 млн 581 тыс. 761 гражданин России, или 64,39% от списочного состава. Это меньше, чем на выборах Президента в 2000 г. (68,7%), но больше, чем на декабрьских выборах депутатов Госдумы[102].

Таблица 3

Динамика голосования на парламентских выборах[103]

Год

Явка, %

Число участников

«Против всех», %

«Фавориты»

(свыше 5%),

млн. чел.

От 2 до 5%, млн. чел.

Аутсайдеры

(менее 2%),

млн. чел.

1993

54,81

13

 

8 87,9

1 3,8

4 4,4

1995

64,73

43

2,77

4 50,5

8 29,6

31 17,1

1999

61,85

26

3,3

6 81,4

3 6,2

17 9

2003

55,75

23

4,7

4 70,65

4 15,0

15 9,65

 

Но главное все же заключается в том, что выборы способствовали дальнейшему складыванию системы политических партий. Российское общество совершило новый шаг в развитии демократии, становлении правового государства.



Политическая жизнь после выборов: тенденции развития

Итоги выборов проявились в относительно результативном функционировании политической системы и политической демократии, в реализации гражданами России своих политических прав и свобод, укреплении политического режима и противоборстве политических сил, в государственном регулировании политического процесса в его основных направлениях.

Уже на первых заседаниях Госдумы власть успешно использовала механизм большинства для решения важнейших вопросов. Были определены ключевые пункты экономического развития на три года: рост ВВП, борьба с бедностью, снижение инфляции, повышение конкурентоспособности страны[104]. Решение этих задач, в целом понятных обществу, требовало современного государственного аппарата. В планах Правительства на 2004 г. стояла разработка 77 законопроектов[105]. Среди последних приоритетное положение заняли социальная сфера, программы малого бизнеса, сохранность денежных накоплений подавляющего большинства россиян, проблема собственности в плане устранения инфраструктурных и институциональных ограничений, реформа системы государственного и местного управления, развитие конкуренции. При этом главные усилия предполагалось направить  не на количество принимаемых законов, а на их качество. Правительство во главе с М. Фрадковым скорректировало с учетом сегодняшних реалий и приоритетов задачи, установленные в экономической и социальной областях, решение которых станет главной целью правительственной политики на ближайшие годы.

Первая задача – решение назревших социальных проблем. В первую очередь, речь идет о борьбе с бедностью. Предполагается, что за предстоящие три года уровень бедности в стране будет снижен вдвое – до 10% от общей численности населения. Бороться с бедностью Правительство планирует путем снижения налогов, в первую очередь, Единого социального налога (с 35,6 до 26%), высвобождая таким образом средства предприятий для повышения зарплат, социальных выплат и т.д.

Вторая задача – создание системы управления, которая позволила бы эффективно решать стратегические проблемы. На это нацелена административная реформа, предполагающая передачу значительной части властных функций от Центра регионам и от Правительства – общественным и предпринимательским институтам.

Третья задача – создание среды развития конкурентоспособного производства. Предполагается создать максимально благоприятные условия для развития бизнеса, обеспечить доступ российских компаний к финансовым, кадровым, инновационным ресурсам внутри страны и за ее пределами.

Четвертая задача – выработка конструктивного механизма взаимодействия бизнеса и государства. В этих целях при Правительстве создается специальный консультативный Совет по конкурентоспособности и предпринимательству, который займется разработкой программы по снятию барьеров для роста предпринимательской активности, подключению бизнеса к решению стратегических государственных задач. Государство и бизнес будут совместно реализовывать крупномасштабные социальные проекты.

Пятая задача – рациональное встраивание России в мировую экономику. На основе правительственного трехлетнего экономического плана предполагается обеспечить ежегодный рост экономики в размере 7%, реальные доходы населения за три года увеличить на 40%, а инфляцию ежегодно снижать на 2%, с таким расчетом, чтобы в 2007 г. уложиться в 4%. Кроме того, Правительство ставит перед собой задачу преодолеть зависимость экономики от цен на нефть.

Активизировало свою деятельность Федеральное Собрание Российской Федерации. Уже 19 марта 2004 г. в трех чтениях был принят закон «Об объединении Коми-Пермяцкого АО и Пермской области», поступивший в Госдуму 19 февраля. Согласно Федеральному Конституционному закону, единый субъект Федерации должен быть образован к 2005 г. Объединением Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в единый Пермский край была открыта новая страница федеративных отношений в России. Представители конституционного большинства в Госдуме хотят сократить число регионов до 60-65.

Блок «Родина» предложил реформировать Госдуму по правительственному образцу, т.е. согласовать ее структуру с преобразованиями, которые происходили в системе исполнительной власти. План «перестройки» Думы предусматривал: укрупнить комитеты, сократить их число с нынешних 29 до 17; резко сократить Совет палаты; из 10 заместителей Председателя Госдумы оставить только четырех – первого и трех просто вице-спикеров. Депутаты не поддержали такую «перестройку».

В конце марта Госдума изъявила готовность разобраться с земельным обложением, в частности, рассмотреть в первом чтении подготовленные Правительством 53 поправки в различные законы, которые позволили бы запустить в работу нормы, заложенные в Земельном Кодексе, уточнить условия и порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения. Парламентарии приступили к разработке комплекса мер по предотвращению терактов и ликвидации их последствий. Были приняты ключевые законы для проведения административной реформы. 1 января 2006 г. должен полностью вступить в силу Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Готовились поправки примерно в 150 законов в целях сокращения избыточных функций федеральных органов исполнительной власти.

31 марта в Госдуме в первоочередном порядке был принят в первом чтении закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании», регулирующий проведение демонстраций и митингов.

Законопроект сохранял уведомительный принцип организации митингов и демонстраций. Уведомление должно подаваться в срок от 15 до 10 дней до мероприятия. Законопроект предусматривал назначение ответственных от Администрации за проведение митингов и демонстраций, которые обладали бы правом не только делать предупреждения, но и совсем прекращать мероприятие. Устанавливалось временное ограничение на проведение митингов с 7.00 до 22.00. К местам, запрещенным для проведения публичного мероприятия, Закон относил территории, здания и сооружения, не обеспечивающие безопасности граждан при проведении публичного мероприятия; путепроводы, транспортные магистрали, полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и путепроводов, высоковольтных линий электропередач; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, зданиям, занимаемым федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, представительствами иностранных государств и международных организаций, пользующихся международной защитой. Этим затрагивались права демонстрантов и митингующих, а также права третьих лиц. Такие ограничения являются антиконституционными. Граждане должны иметь право выражать свое мнение и иметь возможность высказать его местным, муниципальным властям субъектов Федерации и федеральных органов.

Изначально ни одна фракция, кроме «единороссов», не дала этому законопроекту ни одного голоса. В обществе разгорелись споры по этому закону, он вызвал оживленное обсуждение среди политиков, журналистов, лидеров общественных движений и политических партий. Радиостанция «Эхо Москвы» провела интерактивный опрос среди своих слушателей. Даже по оценкам прессы, поддерживающей правящую власть, законопроект вел к резкому ущемлению конституционных прав россиян. Против каких бы то ни было нарушений прав и свобод россиян выступил Президент РФ В. Путин. «Единороссы» были вынуждены признать, что закон ущемляет права граждан.
В дальнейшем в законопроект были внесены существенные поправки.

В обществе сохранялось недовольство, связанное с несправедливостью проведенной приватизации, коррупционностью властей. По мере разоблачения тех или иных представителей крупного бизнеса усиливались антиолигархические настроения. 2 июля 2004 г. состоялась Всероссийская акция протеста против законопроекта от 31 мая того же года, направленного на разрушение прежней системы социального законодательства[106], и, прежде всего, на замену существовавших льгот  их адресной «монетизацией».

Но в СМИ и обществе обсуждалась не только монетизация льгот. В центре внимания общественности находилась и административная реформа, заявленная Главой государства в ходе избирательной кампании, и новые институты, которые создавал В. Путин для укрепления государства.

Административную реформу В. Путин назвал в числе важнейших приоритетов своей политики на второй срок президентства. Цель реформы, начатой с формирования Правительства М. Фрадкова – увеличение эффективности государственного управления, выполнение правительственных обязательных услуг перед гражданами. Ее центральной составной частью являются предложения Президента по дебюрократизациии управленческой системы. В этих целях была осуществлена трехуровневая система построения Правительства: министерства, службы, агентства. Перемены коснулись всех министерств и их управлений. Позже они дойдут до силового блока, регионов и муниципалитетов.

В начале апреля Госдума рассмотрела во втором чтении внесенный Президентом законопроект «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законопроект входил в блок правового обеспечения административной реформы и предусматривал нормы, которые должны сделать работу государственных служащих эффективной. 10 апреля В. Путин подписал Указ о совершенствовании оплаты труда госслужащих, согласно которому заработная плата федеральным чиновникам была повышена в несколько раз. Существенное повышение зарплаты чиновников власти рассматривали как важный и необходимый шаг в рамках административной реформы. В качестве главных принципов жизни аппарата утверждались функциональность, целесообразность, способность выйти в своей деятельности на качественно новый уровень. Общая численность служащих центрального государственного аппарата должна сократиться на 20%.

С принятием Закона о политических партиях последние стали превращаться в монополистов избирательного процесса. Появились новые общественные объединения. Вот наиболее известные действующие и строящиеся партии демократической направленности[107]: Союз правых сил (А. Чубайс, Е. Гайдар, Б. Немцов), «Яблоко» (Г. Явлинский, В. Лукин, С. Иваненко), «Либеральная Россия» (Б. Березовский, И. Рыбкин, В. Курочкин), «Слон» (В. Игрунов); «Свободная Россия» (И. Хакамада, М. Литвинович); Комитет «2008: свободный выбор»
(Г. Каспаров, В. Шендерович, Б. Немцов, И. Хакамада, С. Иваненко, Б. Надеждин, В. Рыжков, И. Ясина, С. Пархоменко, Е. Киселев, Г. Сатаров); «Демократическая альтернатива» (В. Рыжков, М. Задорнов, М. Маргелов) и др. Комитет «2008: свободный выбор» поставил задачу консолидировать демократические силы, создать правую коалицию на выборах 2007-2008 гг.
3 апреля 2004 г. он принял в свои ряды оппозиционных политиков С. Иваненко, Б. Надеждина, В. Рыжкова и экс-кандидата в Президенты и экс-лидера СПС И. Хакамаду. 15 апреля того же года состоялась презентация нового политического проекта «Демократическая альтернатива». Его инициаторами стали независимые депутаты Госдумы В. Рыжков и М. Задорнов. Цели, декларируемые вновь созданным клубом, практически идентичны тем, которые ставит Комитет «2008: свободный выбор».

Новое образование возникло и на левом фланге. 20 марта, менее чем через неделю после президентских выборов, в Москве прошел Конгресс патриотов России. Его участники подписали генеральное соглашение о координации совместных действий. Для исполнения соглашения был создан политический консультативный комитет, который заявил, что соглашение открыто для подписания другими общественными движениями. 9 апреля последовало заявление о том, что консультативный комитет приступает к созданию движения «Патриоты России». Все партии и движения, которые хотели бы присоединиться к соглашению, должны провести свои съезды и принять на них официальные решения о вхождении в движение «Патриоты России». Предполагалось, что учредительная конференция состоится осенью 2004 г. КПРФ и партия «Родина» Д. Рогозина в работе консультативного комитета участия не принимали.

27 марта состоялся Общественный форум народов Кавказа, участники которого обсудили широкий круг проблем. В его работе принял участие Президент РФ В. Путин. 31 марта премьер-министр М. Фрадков встретился с А. Вольским, главой Российского Союза промышленников и предпринимателей[108]. В ходе встречи состоялся плодотворный обмен мнениями по широкому кругу вопросов, связанных с деятельностью Правительства в его взаимоотношениях с бизнесом. Среди них – проблема социальной защищенности, разработка промышленной политики, конкурентоспособность российской промышленности, участие крупного бизнеса в создании новых рабочих мест, повышение заработной платы и преодоление бедности. Стороны договорились о создании совместной комиссии Правительства и РСПП по конкурентоспособности и промышленной политике. Вместе с тем появились проблемы, по которым мнения разошлись. Они касались деятельности контролирующих органов, число которых, на взгляд президента РСПП, в связи с реорганизацией Правительства стало больше. Так, в трехуровневой системе построения Правительства службы, которые должны контролировать воплощение в жизнь принятых властью решений, подчинены министрам, тогда как в разработанной РСПП по поручению Президента РФ концепции административной реформы они должны быть подчинены Правительству. А. Вольский выразил пожелание, чтобы социальные проекты бизнеса и его благотворительная деятельность находились в разумных отношениях с налоговой системой[109].

В интересах обеспечения открытого диалога в обществе новый Председатель Правительства М. Фрадков 15 апреля 2004 г. на традиционной встрече с министрами заявил, что отныне заседания Правительства будут проходить в открытом режиме и транслироваться для прессы полностью. Это заявление М. Фрадкова было позитивно оценено обществом.

Огромное количество публикаций, анализирующих итоги выборов и проблемы власти в России, появилось в печати. Вместе с тем власть в СМИ подвергалась критике, в том числе за «зачистку медийного поля», состоявшуюся в течение последних лет президентства В. Путина. Союз журналистов, анализируя освещение в СМИ прошедших парламентских и президентских выборов, сделал вывод о том, что оно было пристрастным и сопровождалось многочисленными факторами цензуры и самоцензуры. По данным генерального секретаря Союза Журналистов России И. Яковенко, информационные программы трех телеканалов показывали В. Путина и его соперников – других кандидатов в Президенты - в соотношении 70:30. СМИ подвергли критике проект закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании». Высказывались различные суждения о гражданском обществе, о судьбе либерализма (политическое течение) в России и сценариях его нового развития с учетом сложившихся реалий. В газете «Ведомости» от 29 марта была опубликована статья «Кризис либерализма в России» за подписью М. Ходорковского, находящегося к тому времени в заключении. Автор констатировал, что либерализм в России переживает кризис, вызванный ошибками самих либералов, и призвал их изменить стратегию взаимодействия с государством и обществом. Многие наблюдатели расценили статью как покаяние. Сразу после ее публикации в СИЗО началась служебная проверка. М. Ходорковский отказался от авторства, однако заметил, что полностью согласен с написанным.

Власть стремилась наладить конструктивный диалог с организациями и корпоративными структурами, представляющими те или иные группы интересов. Одновременно она выступала в качестве выразительницы и защитницы интересов и прав всех граждан. В свою очередь, последние оказывали ей поддержку. В. Путину удалось своей решительностью, смелостью, способностью самостоятельно действовать в отличие от первых Президентов СССР и России – М. Горбачева и «позднего» Б. Ельцина – увлечь за собой массы россиян и стать для них авторитетным руководителем. Во многом этому способствовал проводимый им политический и экономический курс, направленный на модернизацию общества и государства, с которым были связаны массовые ожидания и убеждения.



Новые инициативы Президента

После террористических актов, совершенных в Москве и в Беслане, взрывов двух пассажирских самолетов, унесших сотни человеческих жизней, весь сентябрь 2004 г. власть занималась устранением последствий серии кровавых терактов и борьбой с терроризмом. Было заявлено, что против России ведется террористическая война, целью которой является удар по единству страны и дестабилизация обстановки. Поэтому необходима система мер, адекватная сложившейся ситуации, готовая отразить угрозу террора в любой его форме и способная содействовать укреплению России. Уже 4 сентября 2004 г. в Обращении к народу Президента РФ В. Путина и 13 сентября того же года в его выступлении на расширенном заседании Правительства России с участием глав всех российских регионов[110] были предложены меры по обеспечению единства страны, укреплению государственных структур и доверия к власти, созданию системы внутренней безопасности. Вот некоторые из них, рассчитанные на ближайшее время и на перспективу.



Изменение порядка избрания руководителей регионов

Первая мера касалась непосредственно политической сферы. В целях обеспечения единства государственной власти В. Путин предложил упразднить избрание глав субъектов Федерации всеобщим голосованием жителей региона и заменить их избранием региональными законодательными собраниями по представлению Президента. Это мотивировалось, во-первых, отсутствием по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации единой системы органов исполнительной власти в Центре и на местах; во-вторых, неспособностью системы власти в том виде, как она существует, противостоять террористической угрозе, а, следовательно, выполнять одну из главных функций государства – обеспечение безопасности страны и народа, что и доказала серия терактов на территории страны. Отсюда цель планируемых мер: создание на всех уровнях более эффективной системы власти, укрепление единства страны. Обеспечение единой системы исполнительной власти, способной работать как целостный соподчиненный организм, выступает, таким образом, в качестве важнейшего фактора укрепления самого государства. В. Путин подчеркнул, что «в таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации». 28 сентября 2004 г. соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу. Согласно ему, высшие должностные лица субъектов Федерации, избранные до вступления закона в силу, будут осуществлять свои полномочия до истечения срока, установленного Конституцией (уставом) региона. Если выборы должностного лица назначены еще до того, как закон начнет действовать, то и в этом случае положения закона не применяются.

В соответствии с законопроектом, у законодательных собраний регионов России будут две попытки на то, чтобы утвердить или отклонить кандидатуру губернатора, предложенную Президентом РФ. Представленную не позднее чем за 35 дней до окончания срока полномочий губернатора кандидатуру Законодательное собрание должно рассмотреть в течение 14 дней. Если же Собрание не утвердит кандидатуру, предложенную Президентом, то не позднее семи дней со дня отклонения Глава государства повторно обращается к Законодательному органу со своей кандидатурой. Если и вторая попытка окажется безуспешной, то Президент может назначить исполняющего обязанности руководителя региона. Кроме того, Президент вправе распустить законодательный орган субъекта Федерации. Это решение президента принимается в форме Указа. Выборы нового регионального Законодательного собрания проводятся не позднее, чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Федерации.

Изменение порядка формирования исполнительной власти в субъектах Федерации не направлено на ревизию конституционного строя. Оно не нарушает Основной Закон, соответствует статьям 77 и 88 Конституции РФ, предусматривающим создание и функционирование единой системы исполнительной власти. Новая схема избрания руководителей субъектов Федерации не нарушает и основные принципы российской модели федерализма. Изменение порядка формирования исполнительной власти в субъектах Федерации, хотя и направлено на укрепление президентской вертикали власти, установление четкой персональной ответственности за результаты деятельности, но не меняет предметы ведения субъектов Федерации, которые по-прежнему осуществляют текущую социально-экономическую политику и определяют приоритеты развития регионов.

Но вместе с тем отмена прежней схемы выборов губернаторов имеет следствием известное ограничение сферы действия демократических выборных процедур, поскольку избрание главы субъекта Федерации самим населением делает его все же более легитимным и независимым по отношению к законодательному собранию. Тем не менее, региональные руководители поддержали предложенное Президентом укрепление вертикали власти в целях более качественного решения государственных задач.



Новая реформа партийной системы

Реформа партийной системы – не единовременный акт. К ней власть шла постепенно. Несколько условно в ней можно выделить три этапа.

Первый этап связан с начальным периодом президентства В. Путина, с принятием Закона о политических партиях. Партии не получили никаких реальных рычагов власти, но законодатели официально закрепили их юридический статус.

Второй этап начался в ходе предвыборной кампании 2003 г. Были приняты поправки, согласно которым на выборах в Государственную Думу в 2007 г. порог прохождения партий и блоков будет составлять 7%, а не 5%, как на всех прежних выборах, начиная с 1993 г. До сентября 2004 г. действовавшее законодательство не запрещало высшим государственным чиновникам состоять в той или иной партии рядовыми, но не позволяло пользоваться служебным положением в ходе предвыборной кампании. Однако обычно государственные чиновники с получением значительной должности в исполнительной власти немедленно приостанавливали свое членство в партии «Единая Россия». Руководство партии включало всех реальных лидеров в состав Высшего Совета, наделив его лишь консультативными функциями. Поэтому формально такие лица выступали как эксперты и сочувствующие партии, а не как руководители. 24 сентября Комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству одобрил поправки в Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым членам Кабинета министров разрешалось занимать руководящие должности в политических партиях. 13 октября того же года Государственная Дума признала полностью законной партийность министров.

13 сентября 2004 г. Президент внес предложение, положившее начало новой реформе партийной системы. Она предусматривает замену ныне действующей смешанной системы выборов думских депутатов пропорциональной системой: с 2007 г. Государственная Дума будет избираться исключительно по спискам партий и блоков. В. Путин отметил, что введение пропорциональной системы выборов необходимо в интересах укрепления политической системы страны. Это – третий этап реформы.

По мнению некоторых политологов, инициатива Президента является известным выходом за пределы конституционного поля. Однако пропорциональная система выборов в законодательный орган или в одну из его палат не является отходом от принципов демократии как политической системы и как формы власти. Формирование парламентской системы по партийному принципу существует во многих странах, относимых к категории демократических и правовых: в Австрии, Дании, Ирландии, Испании, Норвегии, Швеции, Финляндии и в других[111]. В более чем 40 странах, в том числе в США, Великобритании и Франции, принята мажоритарная система выборов (по большинству голосов в округе) в парламент, в Германии, Испании и некоторых других демократических странах – смешанная система выборов. Иными словами, нет единого типа избирательной системы, соответствие которому определяло бы степень демократичности того или иного государства и его приверженности верховенству права. При замене одной системы выборов другой главное (и это подтверждает опыт Италии и Новой Зеландии) заключается не в самой форме (пропорциональной, мажоритарной или смешанной), а в содержании, в воплощении общего признака демократии, единодушно признанного сторонниками разных концепций, согласно которому сувереном (носителем верховной власти) признается только народ. Поэтому принципиально важно, чтобы между властью и обществом не возникло «непроходимой стены». Осуществление реформы не должно нарушать процесса свободного волеизъявления граждан и вести к умалению их прав и свобод.

13 октября того же года в Госдуму был внесен проект поправок к Закону о политических партиях, предусматривающий увеличение минимальной численности партии с 10 до 50 тыс. членов и минимальной численности регионального отделения партии со 100 до 500 членов (как минимум, в половине субъектов Федерации) и 250 членов (в остальных регионах). Довести свою численность до нового необходимого минимума существующие партии должны до 1 января 2006 г. Если партия не сможет выполнить указанное требование законодателя, то она должна ликвидироваться или преобразоваться в общественное движение, не имеющее права участвовать в выборах. На октябрь 2004 г. Минюстом зарегистрированы 47 партий. Шесть из них – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и составляющие блок «Родина» партия «Народная воля», «Социалистическая единая партия России» (СЕПРО) и партия «Родина» представлены фракциями в Госдуме. Но не все из этих партий могут гарантированно подтвердить наличие необходимой для участия в выборах численности своих членов. Всем этим партиям, за исключением, пожалуй, «Единой России» и КПРФ, необходимо довести свою численность до необходимого минимума.

Партийные руководители давали предстоящей реформе различную оценку. Одни ее поддерживали (секретарь Генсовета «Единой России» Богомолов, председатель ЛДПР В. Жириновский, председатель партии «Родина» Д. Рогозин), других тревожила перспектива искусственного сокращения числа партий, опасность возвращения к однопартийной системе (зампред ЦК КПРФ И. Мельников, руководитель «Яблока» Г. Явлинский). Это особенно отчетливо проявилось во время парламентских слушаний «Практика проведения выборов в России», состоявшихся 19 октября 2004 г. в Госдуме, где Председатель Центральной избирательной комиссии (ЦИК) А. Вешняков изложил в контексте инициатив Президента предложения по реформе избирательного законодательства.

Председатель ЦИК предложил заменить смешанную систему формирования Госдумы на исключительно пропорциональную, изменить структуру формирования партийных списков, сократив их федеральную часть до трех человек, привязав, таким образом, избираемых кандидатов к регионам. Он выступил за предоставление при формировании списков гораздо больших прав региональным отделениям партий, а также за разрешение им создавать собственные избирательные фонды. Депутатов, которые не будут работать в своих регионах, предполагается лишать мандатов решением суда. Мандата лишается также депутат, перешедший в другую фракцию. Все эти нововведения обусловлены, по мнению А. Вешнякова, необходимостью развивать партии и внутрипартийную демократию, а так же укреплять демократию в обществе.

Большинство участников слушаний выразили позитивное отношение к предлагаемой реформе. Часть выразила в той или иной степени сомнения как в отношении самой реформы, так и оптимизма властей по поводу партийного строительства. Развитие парламентской демократии по партийному принципу, очевидно, не сможет исключить некоторые недостатки и «слабости», свойственные пропорциональной системе выборов (приоритетное влияние на политику наиболее сильных групп интересов, сравнительно широкие возможности подкупа партийных и должностных лиц, лишение избирателя возможности иметь представителя-одномандатника на уровне власти и др.). Вместе с тем осуществление новой партийной реформы приведет, очевидно, к тому, что политическая система станет в большей степени управляемой со стороны правящей власти. Она придаст политическим партиям дополнительную ответственность и в то же время приведет к резкому сокращению общей численности политических партий. По некоторым оценкам, в результате этой реформы из 47 зарегистрированных Минюстом партий могут сохраниться не более десяти.



«Общественная палата»

Президент РФ В. Путин неоднократно выступал за интенсивный диалог власти и общества. На расширенном заседании Правительства 13 сентября 2004 г. В. Путин вновь озвучил эту идею, подчеркнув необходимость более активного участия граждан как в выработке законодательства, так и в системе контроля за властью. В этой связи предлагалось ввести гражданский контроль за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы, возложить эту функцию на «Общественную палату» как площадку для широкого диалога и место общественной экспертизы ключевых государственных решений, прежде всего, имеющих общенациональное значение законопроектов.

Со второй половины сентября 2004 г. в средствах массовой информации развернулась широкая дискуссия о том, какой быть Общественной палате по контролю за деятельностью органов исполнительной власти. При этом стали высказываться различные суждения о назначении и характере деятельности такой палаты. Так, член Комиссии при Президенте по правам человека Э. Памфилова предложила использовать в деятельности этой новой структуры опыт, накопленный Комиссией по правам человека (механизмы общественной экспертизы, общественного контроля и др.). Но главное – чтобы эта структура не превратилась в некую пустую формальность и не стала «довеском» к органам власти.



Борьба с терроризмом

Борьба с терроризмом предполагает активное участие в ней всех институтов политической системы, всего российского общества. Для ее усиления необходимо осуществить ряд экономических, политических, «силовых», специальных, информационных, психологических мер:

- создать единую систему безопасности, способную не только пресекать теракты и преодолевать их последствия, но и наносить по террористам превентивные удары, в том числе и за рубежом, ответственную за комплексное обеспечение внутренней безопасности и борьбу с терроризмом, наподобие той, которая уже давно создана и существует в ряде стран, в том числе в США, столкнувшихся с террористической угрозой;

- прикрепить к главам субъектов Федерации как председателям региональных антитеррористических комиссий первых заместителей – офицеров внутренних войск и возложить на эти комиссии координацию действий территориальных подразделений федеральных структур и координацию работы региональных и местных органов по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионных террористических акций;

- воссоздать министерство, ответственное за вопросы регионального и национального развития (на должность главы образуемого министерства был переведен полпред Президента в Южном федеральном округе В. Яковлев);

- образовать особую Федеральную комиссию по Северному Кавказу, важнейшему в стратегическом отношении региону, где есть богатая питательная почва для роста очагов террора, и где идеологи международного терроризма действуют особенно активно, вербуя себе новых сторонников. Предполагалось, что главе данной Комиссии будут предоставлены широкие полномочия по координации ряда федеральных гражданских министерств и некоторые полномочия в сфере безопасности. В состав комиссии включены первые лица ряда федеральных и региональных министерств и ведомств. Одна из главных ее задач – уже в обозримое время добиться заметного улучшения уровня жизни в регионе, в сфере борьбы с терроризмом;

- запретить экстремистские организации, прикрывающиеся религиозной, националистической и любой другой фразеологией. Руководителей и активных членов таких организаций преследовать в соответствии с законом;

- ужесточить наказания за должностные преступления, повлекшие особо тяжкие последствия. При этом санкции должны быть адекватны тем последствиям, которые наступают в связи с совершенными преступлениями.

- организовать в сфере общественного порядка добровольные структуры, помогающие органам в сборе информации и выявлении сигналов от населения в связи с возможной подготовкой преступлений.

Вот наиболее крупные террористические акты, вызвавшие политический резонанс в стране и в мире (осень 1999-2004 гг.)[112] (табл. 4).

 

Таблица 4

Террористические акты, вызвавшие политический резонанс
в стране и в мире (осень 1999-2004 гг.)

Время события

Событие

Число

погибших

Число раненых

сентябрь 1999 г.

Взрывы жилых домов в Москве, Волгодонске, Буйнакске

240

350

15 августа 2000 г.

Взрыв в подземном переходе под Пушкинской площадью в Москве

6

31

9 мая 2002 г.

Теракт в Каспийске

41

 

23-26 октября
2002 г.

Захват Театрального центра на Дубровке в Москве

129

400

1-3 сентября

2004 г.

Захват школы № 1 в г. Беслане в Северной Осетии

335

435

 

После кровавой драмы в Беслане был разработан и вступил в силу Указ Президента РФ
«О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»[113]. Правительство РФ совместно с Министерствами обороны, внутренних дел, юстиции, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой безопасности и Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков разработали соответствующие предложения по созданию новой системы взаимодействия сил и средств, участвующих в урегулировании ситуации на территории Северо-Кавказского региона РФ, а также по предотвращению и ликвидации кризисных ситуаций на территории РФ. Начал осуществляться комплекс мер по предупреждению и пресечению проявлений терроризма на объектах транспорта, энергетики и связи, в местах массового пребывания людей, в образовательных и медицинских учреждениях. Правительством вместе с соответствующими министерствами были разработаны предложения по созданию системы государственного управления в кризисных ситуациях, предусматривающие адекватные меры по предупреждению и предотвращению терроризма в той или иной форме. Утверждены планы действий соответствующих служб в кризисных ситуациях, а также перечни объектов повышенной опасности по субъектам РФ. МИД РФ совместно с МВД, ФСБ и СВР поручено в целях недопущения въезда в РФ лиц для участия в террористической деятельности принять меры по усилению контроля за выдачей виз дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ за рубежом, а также по упорядочению пересечения Государственной границы РФ гражданами тех стран, с которыми РФ имеет соглашения о безвизовом въезде. Ужесточено антитеррористическое законодательство, рабочая группа Государственной Думы подготовила целый пакет предложений антитеррористического характера, которые будут реализовываться в конкретных законодательных нормах. Пересмотрены законы о безопасности, о милиции, об органах Генпрокуратуры, в них внесены поправки.
В частности, в Уголовный Кодекс (УК РФ) предполагается включить новые статьи, предусматривающие ответственность за захват жилых и нежилых помещений, а также за должностные преступления, способствовавшие совершению террористических актов. По ряду статей намечалось ввести срок заключения от 20 лет до пожизненного.

20 сентября 2004 г. главы МВД, ФСБ и Генеральной прокуратуры выступили на закрытом заседании перед думскими депутатами. Они проинформировали последних о ходе расследования обстоятельств трагедии в Беслане и сообщили о тех шагах, которые их ведомства в этой связи планируют предпринять. В тот же день В. Путин подписал распоряжение о создании рабочей группы по подготовке к введению новых паспортов – документов нового поколения, в которых будет заложена биометрическая информация о человеке. До 2006 г. для этого будет создана соответствующая нормативно-правовая база. Массовый обмен документов запланирован на
2006-2008 гг.

20 сентября 2004 г. Совет Федерации создал Парламентскую комиссию по расследованию обстоятельств теракта в Беслане. 29 числа того же месяца он принял постановление о неотложных мерах противодействия терроризму, обеспечению безопасности граждан и укреплению национальной безопасности РФ. Настоящей сенсацией стало предложение о передаче Президенту контроля над судебной властью, наделении его новыми полномочиями при формировании органов судебного сообщества. Глава Совета Федерации предложил также провести тотальную инвентаризацию всех складов оружия в контексте борьбы с терроризмом. Был принят ряд мер по усилению безопасности воздушных судов и крупнейших аэропортов страны.



Дискуссии о политических реформах в России

Инициативы В. Путина породили дискуссии в российских СМИ и за рубежом, вызвали у политиков и политологов различные суждения. В центре внимания оказались вопросы политической системы и авторитарного правления, федеративного устройства, чеченской политики Центра. При этом предложенная Президентом политическая реформа оценивается многими политологами и политиками вне исторического контекста и конкретной ситуации. Некоторые утверждают, что новые инициативы Президента не отвечают общепризнанным в мире критериям и образцам демократии, и на этом основании требуют от Запада пересмотреть отношение к В. Путину, который «систематически подтачивает свободу и независимость прессы, производит сомнительные аресты реальных и мнимых политических противников, лишает независимых кандидатов возможности баллотироваться, запугивает и арестовывает лидеров неправительственных организаций и ослабляет российские политические партии». Такие обвинения содержатся в письме ста пятнадцати западных политиков и политологов, направленном руководителям демократических стран. Однако та критика не отражает реальности, искажает истинное положение вещей. Бездоказательны утверждения об арестах, запугивании лидеров неправительственных организаций, разрыве с основными демократическими традициями.

Другие критики делают упор на то, что дальнейшее укрепление президентской вертикали власти во имя борьбы с терроризмом ослабляет демократическое устройство государства, региональную автономию; в результате страна, которую Президент стремится мобилизовать на борьбу с терроризмом, становится менее стабильной, чем когда-либо раньше. В этом контексте высказываются различные суждения, вплоть до утверждения о «конституционно-правовом развороте на 180 градусов». Так, в статье, опубликованной в «Российской газете» 16 сентября 2004 г., утверждается даже, что радикальная политическая реформа по масштабу последствий для общества и государственного устройства сопоставима с ликвидацией Съезда народных депутатов и введением Конституции 1993 г. Признавая необходимость консолидации власти, часть политологов считает, что в этом стремлении правящие круги зашли слишком далеко. В результате процесс возрождения и консолидации политической власти перетекает в создание новой формы авторитарного правления.

Наконец, еще один объект критики – чеченская политика Кремля и методы ее осуществления.

Часть критических замечаний по адресу президентской реформы, продиктованных не получением каких-то политических дивидендов, а искренней обеспокоенностью некоторыми шагами по дальнейшему укреплению президентской вертикали, очевидно, обоснованна, и власть может и должна признать и принять это. Замечания и предложения, направленные на обеспечение более эффективного функционирования системы, в том числе на региональном уровне, носят прагматический характер, и игнорировать их нельзя. Они требуют, очевидно, соответствующего рассмотрения и учета.

Развернувшаяся по поводу предложенной Президентом политической реформы дискуссия вызвала выступления не в меру ретивых критиков, радетелей за российскую демократию, таких, например, как бывший госсекретарь США М. Олбрайт, бывший президент Чехии В. Гавел, бывший дипломат Р. Холбрук (США), бывшие премьер-министры Швеции и Италии К. Бильдт и Д. Амато. Их критика не является конструктивной, она больше смахивает на огульное охаивание, чем на благожелательный подход к России, где осуществляется системная трансформация, на пути которой неизбежно случаются и подводные камни, и попятные движения, и просчеты. Таким критикам стоит напомнить об их «двойных стандартах» в оценке событий, а также о том, что при их самом деятельном участии, когда они находились у власти, были нарушены основополагающие принципы демократии: НАТО совершила в 1999 г. агрессию против Югославии, а затем, используя экономический и политический шантаж, организовала в этой стране переворот и отстранила от власти законного Президента страны С. Милошевича. Как говориться, в чужом глазу соринку видят, в своем бревна не замечают.

Российские граждане способны сами решить, какой Президент им нужен. В. Путин пользуется поддержкой большинства граждан, а президентские инициативы при всех их возможных недостатках вписываются в политическую систему. В сегодняшней ситуации, когда на передний план выдвигаются задачи борьбы с терроризмом и осуществление совместных с Западом проектов по энергетике, экологии, исследованию Космоса, научных, образовательных и культурных программ и др., игнорирование этого обстоятельства было бы опасной тенденцией.

В 2000-2004 гг. Президентом РФ были обнародованы стратегические инициативы:

- укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней;

- создание работающей исполнительной вертикали;

- достижение правовой дисциплины;

- повышение действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан;

- административная реформа как важнейшее средство достижения наряду с другими мерами конкретных стратегических целей.

В рамках этих направлений достигнуты определенные успехи. Они остаются основой дальнейшего совершенствования, модернизации общества. Это были необходимые, прагматичные реформы, продиктованные конкретными условиями ослабления роли государства и его отрыва от целей социально-экономического развития в интересах граждан. Они касались деятельности Центральной, Федеральной государственной власти, а также более низких ее уровней. Накопленный опыт особенно важен для России сейчас, когда продолжается процесс реализации реформы системы государственного управления, новых президентских инициатив, озвученных
В. Путиным 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ.



ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

К началу нового тысячелетия мир находился на пороге глубоких и динамичных перемен: слабели и сходили на нет многие тенденции и процессы, определявшие развитие мирового сообщества в годы «холодной войны», свелась к минимуму угроза глобального ядерного конфликта, теряла смысл гонка вооружений, развивался глобальный демократический процесс, расширялось пространство демократии. Во многих государствах мира совершался переход к новым формам экономической, политической и социальной жизни. В конкретные действия превратились такие общие фундаментальные ценности, как свобода, равенство, солидарность, терпимость, уважение к природе, общая обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием. Они, по мнению глав государств и правительств, подписавших на заре нового тысячелетия «Декларацию тысячелетия Организации Объединенных Наций»[114], будут иметь существенно важное значение в XXI веке[115].

Однако основанный на этих принципах сложный и многообразный мир заключает в себе не только возможности стабильного сотрудничества и сближения. Он полон конфликтности, национальных, религиозных, расовых и других противоречий, таит в себе новые опасности и угрозы. Свидетельство тому – кровавые преступления террористов в Москве и в Беслане 1 сентября 2004 г., террористической организации «Аль-Каида» против США 11 сентября 2001 г. Другие социополитические вызовы обозначены мировым сообществом в международных документах, в том числе в Политической декларации Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию 26 августа – 4 сентября 2002 г.: бедность, нищета, хронический голод, деградация окружающей среды, углубление пропасти в доходах между бедными и богатыми странами, иностранная оккупация, вооруженные конфликты, нелегальное распространение наркотиков, организованная преступность, расовая нетерпимость, распространение болезней, неустойчивые модели производства и потребления.

Необходимость решения всех этих проблем существенно расширяет возможности сотрудничества на мировой арене. Но и на рубеже нового столетия применение силы не утратило своего значения, в том числе без санкции ООН. Набирал обороты процесс формирования нового международного порядка под преобладающим влиянием США, проводивших наступательную внешнюю политику.



Концепция внешней политики Российской Федерации

В таких условиях Россия, не обладавшая необходимыми ресурсами противостояния США и проводившая политику сотрудничества с Западом, должна была в соответствии с международно-правовыми документами, в том числе Декларацией тысячелетия ООН от 8 сентября 2000 г., занять единственно правильную позицию, учитывающую как нормы международного права, так и национальные интересы страны. По этой причине и с учетом указанных выше обстоятельств, новых реалий и вызовов необходимо было внести соответствующие изменения в концепцию внешней политики.

Принятие новой концепции внешней политики объяснялось и тем, что, во-первых, международная обстановка, сложившаяся к началу нового тысячелетия, требовала переосмысления общей ситуации, в том числе вокруг Российской Федерации, а также приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Во-вторых, наряду с определенным укреплением международных позиций России проявились и негативные тенденции. Не оправдались, например, некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений страны с окружающим миром в том виде, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. и в других документах.

28 июня 2000 г. Президент РФ утвердил новую Концепцию внешней политики Российской Федерации[116]. Наряду с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г., Военной доктриной, развивающей положения национальной безопасности, новая Концепция внешней политики представляет собой систему взглядов власти на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России и пути реализации ее долгосрочных национальных интересов на международной арене. Ее правовую базу составляют Конституция РФ, Федеральные законы, другие нормативные правовые акты страны, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, Концепция национальной безопасности, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.

Высшим приоритетом внешнеполитического курса страны провозглашается защита интересов личности, общества и государства[117]. Поэтому главные усилия, согласно Концепции, должны быть направлены на достижение следующих основных целей:

- обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы, как одного из влиятельных центров современного мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;

- создание благоприятных внешних условий для поступательного развития России, подъема ее экономики, повышения уровня жизни населения, успешного проведения демократических преобразований, укрепления основ конституционного строя, соблюдения прав и свобод человека;

- формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие устранению имеющихся и предотвращение возникновения потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах;

- поиск согласия и совпадающих интересов с зарубежными странами и межгосударственными объединениями, строительство на этой основе системы партнерских и союзнических отношений, улучшающих условия и параметры международного взаимодействия;

- всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом;

- содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.

В Концепции отмечается, что на рубеже веков в международной сфере зарождаются новые вызовы и угрозы национальным интересам России, усиливается тенденция к созданию и сохранению однополярной структуры мира при экономическом и силовом доминировании США. При решении принципиальных вопросов международной безопасности ставка делается на западные институты и форумы ограниченного состава, на ослабление роли Совета Безопасности (орган ООН) и ООН в целом. Имеет место применение силовых методов в обход действующих международно-правовых механизмов, что не способствует устранению глубинных социально-экономических, межэтнических и других противоречий, лежащих в основе конфликтов, а лишь подрывает основы правопорядка. Поэтому Россия будет добиваться формирования многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира с разнообразием его интересов.

Гарантия эффективности и надежности такого мироустройства – взаимный учет интересов. «Миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете права и широкой демократизации международных отношений»[118].

Вместе с тем российская внешняя политика должна строиться сугубо прагматично, исходя из возможностей и интересов военно-стратегических, экономических, политических, а также с учетом интересов партнеров России, прежде всего, по СНГ[119].

Внешнеполитическая концепция РФ определяет систему приоритетов в деятельности России на международной арене. Важнейшими из таких приоритетов являются отношения с бывшими союзными республиками, государствами Содружества независимых государств.



Россия в СНГ

Одним из приоритетных направлений внешней политики России являются отношения с бывшими республиками СССР, обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества задачам национальной безопасности страны. При этом упор делается, в первую очередь, на развитие добрососедских отношений и стратегического партнерства с государствами-участниками СНГ. Восстановление и развитие традиционных исторических связей необходимо для комплексного развития экономики, техники и науки как России, так и других стран СНГ. Важное значение имеет урегулирование проблемы русскоязычного населения, обеспечение прав российских граждан.

Пункт пятый Концепции национальной безопасности Российской Федерации ориентирован на развитие отношений с государствами-участниками Содружества согласно принципам международного права, на развитие таких интеграционных процессов в рамках СНГ, которые отвечали бы интересам России. Россия решительно отвергает провокационные заявления и действия, которые ведут к обострению отношений с ее ближайшими соседями.

Во взаимоотношениях со странами СНГ Россия исходит из того, что с учетом возможностей и взаимных интересов государства Содружества будет для России естественным и доступным рынком сбыта и источником поступления недостающих ресурсов. Государства-участники СНГ, несмотря на разноуровневую интеграцию в рамках Содружества, остаются естественными геополитическими союзниками России. Многосторонние действия по поддержанию и восстановлению мира в постсоветском пространстве Кавказа и Средней Азии гарантируют России важную роль в силу ее объективного положения и реальных интересов в данной зоне. Одновременно они могут избавить Россию от односторонних издержек, промахов в отношении окружающих ее государств. Поэтому совместные усилия по урегулированию конфликтов в государствах-участниках СНГ, а также по развитию сотрудничества в военно-политической области и в сфере безопасности, особенно в борьбе с международным терроризмом, имеют приоритетное значение для внешней политики России.

Одной из первостепенных задач во взаимоотношениях с государствами СНГ является развитие экономического сотрудничества. Здесь акцент делается на выработку и подписание соглашений, регулирующих единый рынок, включая развитие международной кооперации, движение капиталов и ценных бумаг, урегулирование прав собственности, создание зоны свободной торговли, реализацию программ совместного рационального использования природных ресурсов, выработку статуса Каспийского моря, который позволил бы прибрежным государствам наладить взаимовыгодное сотрудничество по эксплуатации ресурсов региона на справедливой основе, с учетом интересов друг друга и др.

26 февраля 1999 г. был принят Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, 2 апреля того же года – «Декларация глав государств-участников СНГ об основных направлениях развития Содружества независимых государств». На основе Декларации от 2 апреля 1999 г. в июне 2000 г. была принята «Программа действий по развитию Содружества Независимых государств на период до 2005 г.»[120]. В Программе закреплялись основные направления взаимодействия государств в экономической области и в области информационного сотрудничества, в решении актуальных проблем трансграничного характера. Вслед за тем
10 октября 2000 г. в Астане Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан подписали «Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества»[121]. Участники Договора учредили международную организацию «Евразийское экономическое сообщества» (ЕврАзЭС) в целях эффективного продвижения процесса формирования договаривающимися сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в заключенных соглашениях. Для достижения этих целей учреждались Межгосударственный совет (Межгоссовет), Интеграционный комитет, Межпарламентская ассамблея (МПА), Суд сообщества. Председательство в Межгосударственном совете и Интеграционном комитете осуществляется поочередно каждым государством-членом Сообщества в течение одного года. Договор заключен на неопределенный срок. 30 мая 2001 г. он вступил в силу.

Россия также стала членом еще двух международных организаций. 15 июня 2001 г. в Шанхае состоялась встреча глав государств Казахстана, КНР, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана. По ее итогам была подписана «Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества»[122]. Она провозглашала преобразование «форума» в организацию – «Шанхайскую организацию сотрудничества» (ШОС). Эта Декларация переводила на более высокий уровень механизм «шанхайской пятерки», заложенный в 1996 и 1997 гг. соглашениями об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы, а затем развитый в документах встреч руководителей на высшем уровне в Алма-Ате (1998 г.), Бишкеке (1999 г.) и Душанбе (2000 г.). Цели организации: укрепление взаимного доверия, дружбы и добрососедства между государствами-участниками; поощрение эффективного сотрудничества между ними в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях; совместные усилия по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе, построению нового демократического справедливого и рационального политического и экономического международного порядка. 18 октября 2004 г. Россия официально присоединилась к Организации Центрально-Азиатского сотрудничества (ЦАС), ведущей свою историю с 28 февраля 2002 г. и действовавшей в составе четырех стран – Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана. Цель участия России в этой организации – реализация экономических проектов, совместная борьба с терроризмом, экстремизмом и наркоугрозой.

Произошли важные изменения и в сфере военно-политического сотрудничества государств-участников. В 2003 г. на пространстве СНГ возникла военно-политическая структура – (ОДКБ) Организация договора коллективной безопасности (обеспечиваемой коллективными усилиями). В 1999 г. был продлен Ташкентский договор о коллективной безопасности, подписанный еще в мае 1992 г. Однако Азербайджан, Грузия и Узбекистан из него вышли, после чего он стал официально называться «Договор коллективной безопасности» (ДКБ). Состоявшийся в октябре 2002 г. в Кишиневе саммит шести государств-участников ДКБ принял решение о создании на его основе Организации договора коллективной безопасности (ОДКБ). Участники ОДКБ – Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан подписали проект Устава Организации, ратифицированный 15 мая 2003 г. Госдумой РФ. С этого времени он вступил в силу, поскольку другие государства-участники договора ратифицировали его к этому времени. С созданием ОДКБ военно-политическое сотрудничество вышло на новый уровень. 29 апреля 2003 г. на заседании Совета коллективной безопасности СНГ в Душанбе было принято решение о создании постоянно действующего секретариата ОДКБ. Решения Совета также предусматривали создание Объединенного штаба и Коллективных сил быстрого реагирования. Основную базу последних предполагалось разместить в Киргизии (аэродром Кант). Одной из главных своих задач организация провозгласила борьбу с международным терроризмом.

Однако положение дел в регионе в целом продолжает оставаться сложным. США наращивают активность на территории СНГ. Некоторые государства готовы разыграть антироссийскую карту в отношениях с Вашингтоном. Существует угроза утраты влияния России на этом пространстве.
И не случайно Совет Безопасности РФ на заседании 19 июля 2004 г. впервые за последние годы откровенно заявил об этом и подчеркнул необходимость усилий по укреплению СНГ со стороны всех государств-участников Содружества, чтобы исключить размывание союза.



Двусторонние отношения с государствами-участниками СНГ

Россия осуществляла свой внешнеполитический курс на пространстве СНГ и на двусторонней основе. Акцент был сделан на продвижение двусторонних отношений с государствами-участниками СНГ в зависимости от их встречной готовности учитывать российские интересы. Двустороннее сотрудничество со странами СНГ Россия рассматривает как важный и необходимый этап многостороннего интеграционного взаимодействия, углубления интеграции в рамках СНГ. Вот как складывались в конце 1999-2004 гг. двусторонние отношения России на пространстве СНГ с некоторыми из его государств-участников.



Союз Белоруссии и России

Приоритетным направлением внешней политики России и ее первостепенной задачей является укрепление Союза Белоруссии и России как важной формы интеграции двух суверенных государств.

8 декабря 1999 г. Президентом РФ Б. Ельциным и Президентом Республики Беларусь А. Лукашенко подписаны Договор о создании Союзного государства и Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства. Согласно Договору, государства-участники будут проводить тесно согласованную политику в международных делах, в сфере обороны, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях. Предполагалось создание необходимых союзных или координирующих органов, передача зафиксированных в Договоре предметов ведения Союзному государству.

После подписания Договора главное внимание в союзном строительстве было сосредоточено на трех очень важных для интеграции стран проблемах: подготовке Конституционного Акта, определяющего государственное устройство и правовую систему Союзного государства; разработке в сфере экономики совместных программ, включая производственные, а также на развитии экономических аспектов двустороннего сотрудничества; согласовании и подписании пакета документов по введению единого платежного средства Союзного государства. Эти проблемы стали предметом диалога, порой острых дискуссий между Москвой и Минском в течение 2000-2004 гг.

Первое в 2000 г. заседание Высшего Государственного Совета Союзного государства состоялось 26 января. На нем обсуждались вопросы подготовки проектов документов и предложений по созданию Союзного государства и его органов. Государственным секретарем, руководителем Постоянного комитета Союзного государства был назначен П. Бородин. На втором заседании, состоявшемся 27 июня 2000 г. в Москве, с аналитическим докладом «О ходе выполнения Договора о создании Союзного государства и Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации ее положений» выступил Председатель высшего Совета Союзного государства, Президент Республики Беларусь А. Лукашенко. В докладе был сделан акцент на основных проблемах и препятствиях на пути строительства Союзного государства. В. Путин своим выступлением дополнил доклад А. Лукашенко. На очередном заседании Высшего Государственного совета 30 ноября того же года обсуждались вопросы таможенного пространства, налогового законодательства, создания единой денежной единицы. Были подписаны межгосударственное Соглашение «О введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства» и межправительственное Соглашение «О мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы». Первое намечает этапы введения на территории Союзного государства единой денежной единицы: к 2005 г. – сохранение на территории Союзного государства российского рубля; к 2008 г. – создание новой единой валюты Союзного государства. Во втором предусматриваются конкретные меры по созданию условий для введения единой денежной единицы, и предполагаются соответствующие кредиты Республике Беларусь для выравнивания ее экономики с экономикой Российской Федерации.

2001-2004 гг. для Белоруссии и России прошли под знаком дальнейшего наполнения инфраструктуры Союзного государства конкретным содержанием. Важную роль в этом отношении, помимо Высшего Государственного Совета, играли Парламентское собрание Союза Белоруссии и России и Совет министров Союзного государства. В 2001 г. было проведено три сессии Парламентского собрания (16 февраля, 2 марта и 5 июня) и пять заседаний Совета министров (29 января, 27 февраля, 8 марта, 29 августа и 25 декабря). На совместных коллегиях российских и белорусских министров к началу 2004 г. инициировано и согласовано свыше 30 межгосударственных соглашений[123]. Особую активность проявили коллегии министерств обороны и внутренних дел, культуры и образования, таможенных и пограничных комитетов.

На каждом заседании Совета министров кроме традиционных вопросов о ходе выполнения решений Союзного государства и исполнения бюджета рассматривались важные вопросы союзного строительства. Так, в 2001 г. на его первом заседании обсуждались проекты соглашения о завершении унификации и создании единой системы тарифного и нетарифного регулирования в Союзном государстве и соглашения о регулировании собственности Союзного государства; на втором – согласованные действия в области внешней политики, концепция и структура Налогового кодекса Союзного государства; на третьем – образование совместной группы по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства, а также концептуальные основы и прогнозные оценки социального развития Союзного государства до 2005 г., проекты Союзной программы «Борьба с преступностью на территории государств-участников Союзного государства на период 2001-2003 гг.»; на четвертом – проект Военной доктрины Союзного государства и проект Концепции налогового кодекса; на пятом – Программа первоочередного развития таможенной инфраструктуры пограничных пунктов таможенного оформления на территории Белоруссии на период 2002-2004 гг. 26 декабря 2001 г. на заседании Высшего Государственного Совета Союзного государства обсуждался План совместных действий по введению единой денежной единицы Союзного государства в 2001-2005 гг. Все эти обсуждения и принятые решения дали новый импульс интеграции.

К первостепенным достижениям 2002-2003 гг. следует отнести одобрение балансов топливно-энергетических ресурсов Союзного государства на 2002 г. и параметры прогноза до 2004 г.
(12 марта 2002 г.), Программы согласованных действий в области внешней политики на 2002-2003 гг. (12 апреля 2002 г.), Программы «Создание и организация серийного производства оборудования для выпуска специальных химических волокон на 2002-2006 гг.» (4 июня 2002 г.), проект Концепции социального развития Союзного государства до 2005 г. (10 декабря 2002 г.) и ряд других.

В сфере экономики Союзное государство делает акцент на развитие наукоемких технологий (использующих новейшие достижения науки). Совместными усилиями создан мощный суперкомпьютер «СКИФ К-500», который включен в мировой рейтинг самых высоких высокопроизводительных компьютерных систем. Одобрена союзная программа «Космос Союзного государства», рассчитанная на 2004-2007 гг. и направленная на создание конкурентоспособных космических средств и технологий на основе эффективной интеграции ракетно-космических отраслей России и Белоруссии. Создается элементная база электроники в высокотехнологических отраслях, разрабатывается оборудование для производства сверхбольших интегральных систем, закладывается фундамент современного дизельного автомобилестроения, обработки и отображения космической информации, защиты информационных ресурсов, развивается лазерная технология в медицине[124]. Действуют и разрабатываются по состоянию на январь 2004 г. около 50 совместных российско-белорусских программ.

Кроме того, утверждены программы «Борьба с преступностью на территории государств-участников Союзного государства на период 2003-2005 гг.» и «Создание Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства» на 2003-2005 гг.

20 января 2003 г. в Минске состоялось заседание Высшего Государственного Совета Союзного государства. Совет принял постановление «О российско-белорусской комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства». Конституционный Акт Союзного государства имеет основополагающее значение как для интенсивного развития экономической интеграции, так и для государственного устройства, полноценного правового формирования необходимых структур Союзного государства. Согласно пункту 1 постановления, утверждался состав российско-белорусской комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства. Сопредседателями этой комиссии стали Председатель Парламентского собрания Союза Белоруссии и России Г. Селезнев и первый заместитель Председателя Парламентского собрания Союза Белоруссии и России В. Попов. Пункт 3 постановления возлагал на сопредседателей обязанность представить в Высший Государственный Совет Союзного государства проект Конституционного Акта. Главная задача Конституционного Акта – определение государственного устройства и правовой системы Союзного государства.

Процесс ускоренного сближения двух суверенных государств развивался в целом успешно. Но на этом пути возникали трудности и сложные проблемы, прежде всего, в экономической сфере, в частности, по вопросам союзной собственности, транспортных тарифов, цен и т.д. Это объясняется стремлением Белоруссии сохранить полный административный контроль над экономикой. Не соглашается она и с моделью Союзного государства России и Белоруссии, предложенной российской стороной: вхождением Республики в состав Российской Федерации на федеративных основаниях, с конфедеративным устройством Союзного государства на принципах Евросоюза, с продолжением интеграции на основе Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии, с внесением в эту модель необходимых изменений, продиктованных реальной жизнью.

Определенные трения вызвала и т.н. «газовая проблема», возникшая в январе 2004 г., когда белорусская сторона выдвинула требование «сохранить для них внутрироссийские цены на газ»[125]. Потребовалось вмешательство Президента РФ, чтобы решить эту проблему. Он поручил Правительству рассмотреть возможность выделения Белоруссии государственного межправительственного кредита на закупку газа у независимых поставщиков.

Стоит также отметить сложные отношения белорусских властей с Западом. Последний считает А. Лукашенко «диктатором», затрудняющим выполнение миссии ОБСЕ в Республике.

Процесс сближения двух государств постепенно набирает обороты. Так, белорусская сторона согласилась на расширение участия российского бизнеса в приватизационных процессах в Республике, активизировала процесс создания правовых условий акционирования государственного концерна «Белтрансгаз». Предполагалось создание совместных предприятий с участием ОАО Газпром.

Вот показатели уровня интеграции в отдельных отраслях. По состоянию на январь 2004 г. топливно-энергетический комплекс России и Белоруссии интегрирован на 95%, машиностроительный – на 85%, сельскохозяйственный – на 65%, строительная индустрия – на 80%. Взаимный товарооборот – самый большой на всем постсоветском пространстве. О степени интеграции двух государств свидетельствует и союзный бюджет. На 2004 г. он составлял 3 млрд 300 млн руб.[126]. Средства союзного бюджета идут на выполнение производственных программ и техническое перевооружение предприятий, а также на развитие инфраструктуры Союзного государства, в том числе таможенной и пограничной, обеспечение социальных и культурных мероприятий и проектов. Для сравнения скажем, что годовой бюджет всех стран СНГ составляет 285 млн руб., бюджет ЕврАзЭС, куда входят пять стран, в том числе Белоруссия и Россия, – 83 млн руб.

Изложенное позволяет сделать вывод: несмотря на трудности и возникающие проблемы, объединительные процессы между двумя суверенными государствами развиваются по восходящей.



Российско-украинские отношения

В 2000-2004 гг. развитие российско-украинских отношений соответствовало взятому Москвой курсу на взаимодействие в рамках СНГ и на двустороннее взаимодействие. При этом их руководители стремились положить конец противостоянию стран. Этому во многом способствовал подписанный в марте 1997 г. российско-украинский договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, ратифицированный сторонами в конце 1998 г. После этого отношения между Украиной и Россией стали развиваться более успешно.

Однако примирение на основе данного договора и 18 соглашений, конкретизировавших условия пребывания и статус российских войск на территории Крыма, не означало разрешения всех российско-украинских противоречий. Одной из главных проблем, на которой было сосредоточено главное внимание российской власти и дипломатии, оставался вопрос о государственной границе на протяжении от Азовского моря до границ с Белоруссией.

24 декабря 2003 г. по инициативе российской стороны состоялась встреча Президента РФ
В. Путина и Президента Украины Л. Кучмы. В ходе встречи обсуждался широкий круг вопросов двустороннего и многостороннего сотрудничества, в том числе совместное использование природных ресурсов Азовского моря, взаимодействие при обеспечении судоходства в Керченском проливе, взаимодействие России и Украины с ЕС, проблемы вступления в ВТО и ряд других. Были определены конкретные направления предстоявшей совместной работы[127]. Среди них – таможенно-тарифная политика, естественные монополии, налогообложение и услуги. Президенты также обсудили ряд вопросов экономической интеграции России с Украиной, Белоруссией и Казахстаном, утвердили комплекс основных мер по формированию Единого экономического пространства России и Украины. Они дали правительствам двух стран совместное поручение относительно принятия мер по вступлению в силу соглашения по формированию Единого экономического пространства.

24 декабря 2003 г. В. Путин и Л. Кучма подписали «Договор между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива»[128].
В преамбуле (вводная часть) Договора говорилось о необходимости сохранения Азово-Керченской акватории как целостного хозяйственного и природного комплекса, используемого в интересах России и Украины»[129]. Ст. 1 указывала, что Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины, ст. 2 содержала нормы, в соответствии с которыми торговые суда и военные корабли, а также другие государственные суда под флагом Российской Федерации или Украины, эксплуатируемые в некоммерческих целях, пользуются в Азовском море и Керченском проливе свободой судоходства. В Договоре также подчеркивалась необходимость разрешения споров путем консультаций, переговоров и мирными средствами по выбору сторон. Подписание Договора обеспечило решение следующих  важных задач:

- зафиксировать положения, по которым у обеих стран расхождений нет;

- закрепить и еще раз подчеркнуть внутренний характер Азовского моря;

- обеспечить свободный проход российских и украинских торговых судов через Керченский пролив;

- создать нормальные условия для сотрудничества и жизни проживающих в регионе граждан, в частности, в интересах последних было обсуждено предложение о восстановлении и развитии паромного сообщения через Керченский пролив, возобновлении пассажирских и грузовых перевозок.

Россия и Украина договорились, что дальнейшее урегулирование вопросов по Азовскому морю будет решаться путем отдельных соглашений. В целях дальнейшего развития сотрудничества в Азовско-Керченской акватории правительства двух стран должны были принять меры по созданию российско-украинских корпораций. Стороны также договорились о необходимости быстрейшей ратификации достигнутых соглашений.

28 января 2003 г В. Путин и Л. Кучма подписали «Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской границе», который определял в основном линию сухопутной границы между двумя странами от Азовского моря до границ с Белоруссией, 20 апреля 2004 г. Госдума в экстренном порядке внесла на ратификацию три договора. Первый – Договор о создании Единого экономического пространства, соглашение о формировании которого с участием России, Украины, Белоруссии и Казахстана было подписано в Ялте еще в сентябре 2003 г. За его ратификацию проголосовали 408 депутатов.

Голосование по двум российско-украинским договорам от 28 января и 24 декабря 2003 г. – о российско-украинской границе и о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива – сопровождалось острой дискуссией, завершившейся скандалом. Причин для сомнений депутатов, как поддерживавших ратификацию, так и отвергавших ее, было три.
Во-первых, неурегулированность многочисленных спорных вопросов по Азовскому морю и Керченскому проливу. Во-вторых, движение Украины в сторону НАТО: соглашение о быстром допуске войск альянса на территорию страны, заявление некоторых  украинских руководителей о возможном «при благоприятных условиях» вступлении страны в НАТО. Из этого депутаты делали вывод о том, что ратификация российско-украинских договоров ускорит процесс ухода Украины на Запад, создаст для украинского руководства возможность поворота в сторону стратегического партнерства с альянсом. В-третьих, целенаправленное подавление русского языка, о чем, по мнению части депутатов, свидетельствовало решение Национального совета Украины по телевидению и радиовещанию о переходе на вещание исключительно на украинском языке. Депутаты фракций КПРФ и «Родины» усмотрели во всем этом проявление недружественного отношения «нынешнего руководства Украины» к России и потребовали отложить ратификацию до того времени, когда будут урегулированы спорные вопросы. В ходе прений депутаты от КПРФ обвинили «Единую Россию» в предательстве интересов страны и соотечественников, живущих на Украине. Перед голосованием они заявили, что российско-украинские договоры противоречат интересам России, и они не могут быть участниками действий, наносящих вред стране. Поэтому фракция КПРФ отказывается от участия в ратификации. После сделанного заявления депутаты от КПРФ покинули зал. Фракция «Родина» сделала фактически такое же заявление и тоже покинула зал заседаний.

Демарш «левых» депутатов не сказался на ратификации. Парламентское большинство без колебаний и сомнений проголосовало за оба российско-украинских договора. Вот итоговые результаты голосования по депутатских объединениям: «Единая Россия» - за - 299 депутатов, против – 1, не голосовали – 5; ЛДПР – за – 5, против – 1, не голосовали – 30; депутаты, не входящие в зарегистрированные депутатские объединения – за – 6, воздержался – 1, не голосовали – 37; фракции КПРФ (52 депутата) и «Родина» (37 депутатов) в голосовании не участвовали.

Россия стремится снять все преграды на пути двустороннего сотрудничества, чтобы оно развивалось по восходящей. Это относится и к долгосрочному сотрудничеству в сфере становления Единого экономического пространства. Ход формирования последнего обсуждался 26 июля 2004 г. во время встречи в Ливадийском дворце в Ялте Президента РФ В. Путина и Президента Украины А. Кучмы. В центре внимания была подготовки пакета из 60 документов по Единому экономическому пространству. Кроме того, рассматривались вопросы российско-украинского сотрудничества в области ТЭК, включая вопросы транспортировки нефти, деятельности Международного консорциума по развитию и управлению газотранспортной системы Украины. Обсудили также взаимодействие в авиационно-космической сфере и налаживание сотрудничества в Азовско-Керченской акватории.

В 2004 г. наблюдался бурный рост торгово-экономического взаимодействия между двумя странами. Внешнеторговый оборот за первые пять месяцев 2004 г. составил почти 6 млрд долл., увеличившись примерно на 40%. 62% всего экспорта России на Украину дает топливно-энергетическая отрасль (свыше 35% - сырая нефть, 18,3% - природный газ).

Активно развивался и политический диалог лидеров двух стран. 26 июля 2004 г. изменена часть формулировки военной доктрины Украины, которая содержала положение о вступлении страны в НАТО как конечной цели евроатлантического сотрудничества. В новой формулировке говорится лишь о проведении политики евроатлантической интеграции.



Российско-грузинские отношения

Отношения с Грузией также имеют для России большое значение, особенно в контексте т.н. «чеченского вопроса». Прорыва в них пока добиться не удалось, и главная причина – отсутствие у сторон политической воли к компромиссу. Негативно сказывались также попытки руководства Грузии ревизовать сложившиеся переговорные форматы, интернационализировать процессы урегулирования.

Российско-грузинский договор был подписан еще в 1994 г., но он не был ратифицирован Государственной Думой. В 2000 г. Россия и Грузия приступили к подготовке нового договора, но и эта работа из-за возникших противоречий не была завершена. Урегулированию отношений мешали три проблемы. Первая – требование вывода российских баз с территории Грузии в течение трех лет; вторая – недовольство грузинской стороны поддержкой, которую Россия оказывала Абхазии и Южной Осетии; третья – требование российской стороны ликвидировать базы чеченских террористов в Панкисском ущелье, откуда наносились удары по российской территории. Все предложения российской стороны, включая налаживание совместной охраны российско-грузинской границы на пограничных участках с горными районами Чеченской Республики, были отклонены.

В результате с середины 2001 г., когда чеченские боевики, находившиеся на территории Грузии, активизировали деятельность против РФ, российско-грузинские отношения обострились. Москва продолжала настойчиво требовать от Тбилиси принятия мер по уничтожению баз террористов в Панкисском ущелье. Однако действия, а также бездействие грузинский властей, во многом способствовали тому, что боевики смогли рассредоточиться в некоторых горных районах Грузии, часть сумела перейти на российскую территорию, подконтрольную тогда чеченским сепаратистам, некоторые скрылись за рубежом. Одновременно Тбилиси в твердой, порой резкой форме стал настаивать на эвакуации российских баз с грузинской территории.

Грузия стала активно добиваться сближения с США, приглашать американских советников и инструкторов для обучения солдат и подготовки офицеров некоторых подразделений грузинской армии. В ноябре 1999 г. в Стамбуле состоялся саммит стран-участниц договора об обычных вооружениях в Европе (ДОВСЕ), участники которого подписали соглашение об адаптации договора с учетом новых реалий, возникших после распада СССР и расширения НАТО. Россия подтвердила обязательства вывести базы из Грузии, как того добивалось грузинское правительство. До 2001 г. Россия должна была завершить эвакуацию баз из Гудауты и Вазиани. В июне 2001 г. база в Вазиани была передана Минобороны Грузии. Российские военные покинули ее. В июне 2002 г. состоялась торжественная церемония открытия реконструированной военной базы в Вазиани, на которой присутствовали министр обороны Грузии, а также главнокомандующий Объединенными силами НАТО в Европе генерал Ролстон, военный атташе посольства РФ в Грузии и другие официальные лица. На церемонию были приглашены инструкторы вооруженных сил США, которые должны были тренировать два подразделения грузинской армии. Так обстояло дело с базой в Вазиани. В Гудауте, Батуми и Ахалкалаки российские базы сохранялись.

В ноябре 2003 г. российская сторона участвовала в примирении Э. Шеварднадзе с оппозицией, лишившей его поста президента неконституционным путем во время первой т.н. «революции роз». США также не остались безучастными к грузинским событиям, принеся в жертву Э. Шеварднадзе. Теперь в Грузии завершилась вторая «революция роз». Конституционно избранный грузинский президент М. Саакашвили 6 мая объявил, что немалая заслуга в разрешении конфликта принадлежит России и ее Президенту В. Путину. Интересы России и США совпали в том, чтобы переход власти к новому руководству Грузии обошелся без кровопролития.

Большое внимание Россия уделяла урегулированию конфликтов вокруг Аджарской автономии. Она неоднократно выступала посредником в переговорном процессе между Грузией и автономией. В апреле-мае 2004 г. отношения между Батуми и Тбилиси резко обострились. Отсутствие доверия между сторонами было главным фактором торможения полноценного переговорного процесса. Президент Грузии М. Саакашвили, опираясь на поддержку послушного парламента, а также на общественное мнение, решил действовать с позиции силы. Он заявил, что назначит в автономной республике досрочные выборы и призвал ближайшее окружение покинуть аджарского руководителя. В свою очередь последний приказал взорвать мосты через реку Чолоки, по которой проходит административная граница, объяснив это тем, что грузинские вооруженные силы, проводившие учения в непосредственной близости от аджарской столицы, намеревались вторгнуться в автономию.

Ситуация грозила самыми непредсказуемыми последствиями. В случае попытки силового решения аджарской проблемы возникла бы новая угроза на границе с Россией. В Грузию опять могли хлынуть чеченские боевики и иностранные наемники. Серьезно осложнялось положение 12-й российской военной базы в Аджарии, в опасности могли оказаться жизни российских граждан, проживающих в автономии.

Россия стремилась не допустить кровопролития. Чтобы побудить Грузию и Аджарию начать переговоры, в Тбилиси был направлен секретарь Совета Безопасности И. Иванов. Благодаря активной позиции России, «аджарский кризис» удалось разрешить. В ночь с 5 на 6 мая глава автономии А. Абашидзе ушел в отставку и вылетел в Москву. 6 мая 2004 г. власти Грузии взяли Аджарию под полный контроль. М. Саакашвили назвал отставку А. Абашидзе важным шагом на пути объединения Грузии и пообещал, что в Аджарии уже никогда не будет установлена диктатура. Спецназ МВД и МГБ Грузии взял под охрану важнейшие объекты на территории автономии, включая Сарпскую таможню и Батумский порт, из-за контроля над которыми в свое время разразился конфликт между властями Тбилиси и Батуми. Досрочные выборы в автономии намечалось провести в июне 2004 г., пост главы автономии предполагалось упразднить. В связи с преодолением «аджарского кризиса» Госдепартамент США 6 мая 2004 г. сделал заявление: США «принимают к сведению уход А. Абашидзе и приветствуют мирное восстановление власти Тбилиси над Автономной Республикой Аджария»[130].

В свою очередь Россия после завершения противостояния между Тбилиси и Батуми могла рассчитывать теперь на более энергичные и решительные меры грузинских властей в отношении полной очистки Панкисского ущелья от боевиков, задержания и экстрадиции организатора, по мнению российской стороны, взрывов в Москве и Волгодонске А. Гочияева, закрытия чеченских «информационных центров» и представительства Ичкерии в Грузии. В некоторых заявлениях новых грузинских руководителей проявилось стремление вести дело к добрососедским отношениям с Россией, отказаться от грубых форм конфронтации, которые имели место в прошлом. Со своей стороны Россия, в зависимости от реального прогресса по этим вопросам, обещала максимально учесть пожелания Тбилиси, в том числе в вопросе облегчения визового режима с Грузией.

Российские интересы заключаются очевидно и в том, чтобы, сохраняя позицию по признанию территориальной целостности Грузии, помочь ей нормализовать отношения с Аджарией, Южной Осетией и Абхазией. Между тем, в последней были встревожены развязкой аджарского кризиса и заявлением М. Саакашвили экспортировать «революцию роз» в Абхазию. М. Саакашвили, едва ступив на батумскую землю, в ночь на 6 мая из окна кабинета А. Абашидзе сказал: «Я уверен, что очень скоро мы с вами пойдем в Сухуми и полностью объединимся». В ответ министр обороны Абхазии В. Эшба назвал заявление М. Саакашвили «провокационным» и заявил, что попытка грузинского руководства экспортировать «революцию роз» в Абхазию, как это было сделано в Аджарии, заведомо обречена на провал, поскольку Абхазия не является частью Грузии, а представляет собой самостоятельное государство[131]». Тбилисские же лидеры неоднократно заявляли о том, что уже в ближайшем будущем Абхазия и Южная Осетия будут возвращены в состав грузинского государства, и что ради достижения этой цели они готовы на любые акции, включая силовые.



Другие страны СНГ

Интенсивными были двусторонние отношения со многими другими странами, входящими в СНГ, хотя уровень взаимодействия с ними был разным. Динамично развивались отношения с Казахстаном, менее интенсивно – с Узбекистаном. Достаточно большой спектр интересов (совместные экономические проекты, поддержка российской диаспоры, безопасность) связывает Россию со всеми государствами СНГ.

Это подтвердило состоявшееся в начале апреля 2004 г. заседание Совета глав правительств Содружества, в котором впервые участвовал российский премьер М. Фрадков. Он договорился о скорой встрече с конкретной повесткой дня с казахским премьером, в том числе по вопросу о сотрудничестве с Россией в нефтегазовом секторе, по предоставлению инвестиций в освоение шельфа Каспия; белорусский премьер пообещал приехать в Москву и договориться по проблемам газа; во время двусторонней встречи с армянским премьером, среди прочего, обсудили обстановку в Ереване, где армянская оппозиция проводила масштабные акции протеста. Для более детальных переговоров российский премьер был приглашен в Грузию, Молдавию и Таджикистан. Важное значение своего первого участия в заседании глав правительств Содружества М. Фрадков видел в том, чтобы познакомиться со своими партнерами и определиться на ближайшее время с двусторонними переговорами, в ходе которых уточнялись старые и определялись новые направления и приоритеты двустороннего сотрудничества.

В основе подхода к развитию сотрудничества в многосторонних форматах на пространстве СНГ лежали прагматические принципы. Внешнеполитическая линия была задана Концепцией внешней политики Российской Федерации (июнь 2000 г.) и документами, утвержденными главами государств Содружества: Декларацией глав государств-участников СНГ об основных направлениях развития Содружества Независимых Государств (апрель 1999 г.), Программой действий по развитию Содружества Независимых Государств на период до 2005 г. (июнь 2000 г.), Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества (октябрь 2000 г.), Декларацией о создании «Шанхайской организации сотрудничества» (июнь 2001 г.), Договором о создании Единого экономического пространства (апрель 2004 г.)[132].

На основе этих договоров и соглашений в 2000-2004 гг. углублялось многостороннее и двустороннее сотрудничество. Продолжалось создание предпосылок для введения в действие зоны свободной торговли (ЗСТ) в формате «двенадцати». По инициативе России были подписаны Договор о проведении согласованной антимонопольной политики, Соглашение о порядке таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых между государствами-участниками СНГ, Протокол о правилах процедуры проведения консультаций о поэтапной отмене изъятий из режима свободной торговли, Соглашение по техническим барьерам в зоне свободной торговли и ряд других.

Несомненным успехом дипломатии следует признать ускорение интеграционных процессов участников таможенной пятерки, создавших Евразийское экономическое сообщество как международной организации, обладающей правосубъектностью (состоянием субъекта права), механизмами ответственности за невыполнение обязательств. Фактически был зафиксирован апробированный мировой практикой принцип учета экономического веса участников соглашения: «взвешенное» голосование в руководящих органах, пропорциональное исчисление финансовых взносов и др. Были сделаны большие шаги по адаптации Договора о коллективной безопасности (ДКБ) к новым геополитическим условиям и созданию механизмов реализации его положений, прежде всего, в военной области. В этой связи большое значение имеет Заявление глав шести государств-участников ДКБ от 24 мая 2004 г., закрепляющее приоритет военно-политических отношений между государствами-участниками Договора по сравнению с их военными связями с третьими странами.

Постоянное внимание Россия уделяла вопросам миротворчества и урегулирования конфликтов на пространстве СНГ. Более десяти лет поддерживается мир в зонах грузино-осетинского и грузино-абхазского конфликтов.

Характер и судьбу Содружества во многом, очевидно, определит целостная долгосрочная стратегия, которую необходимо формировать в отношении СНГ, как это было предложено в программном выступлении В. Путина по вопросам внешней политики в МИД РФ 12 июля 2004 г.



Отношения со странами дальнего зарубежья

Большое внимание российское руководство уделяло налаживанию и укреплению отношений со странами дальнего зарубежья. С наступлением нового тысячелетия в отношениях с ними многое изменилось в лучшую сторону, существенно укрепились международные позиции страны. Вместе с тем появились новые проблемы, противоречия и вызовы, настоятельно требовавшие новых подходов.

Внешняя политика была подчинена решению задач создания максимально благоприятных внешних условия развития страны, включая обеспечение ее надежной безопасности, содействие усилению международной безопасности и равноправного сотрудничества с другими странами. Осуществление такой политики представлялось возможным при соблюдении двух принципиально важных положений. Первое заключается в том, что реализовать свои национальные интересы, в том числе долгосрочные, в современном мире можно только в том случае, если будет проводиться внешнеполитический курс предсказуемый и адекватный своему реальному весу. Иными словами, Россия вынуждена соизмерять свои цели и обязательства в соответствии с имеющимися возможностями и возникшими новыми геополитическими реальностями. Второе состоит в том, что прагматический, экономически эффективный, подчиненный интересам национальной безопасности внешнеполитический курс можно будет проводить только тогда, когда будут учтены широкие интересы мирового сообщества, в том числе через активное и устойчивое сотрудничество как на двусторонней, так и многосторонней основе. Отсюда – активное включение России в решение важнейших международных вопросов, в формирование международного порядка, максимально благоприятного для национальных интересов, и ее усилия по интеграции страны в систему мирохозяйственных связей.

Среди основных направлений российской внешней политики со странами дальнего зарубежья, учитывающих в той или иной мере указанные обстоятельства и свидетельствующих об отказе России от сверхдержавного поведения на мировой арене, наибольшую значимость для страны приобрели следующие: отношения с США; борьба с терроризмом; иракский вопрос; проблема международной ядерной безопасности; европейское направление внешней политики; отношения Россия-НАТО; азиатско-тихоокеанское направление; китайский вектор внешней политики; сотрудничество с Японией и Южной Кореей. Рассмотрим эти направления в контексте практических шагов, предпринятых российским руководством в 2000-2004 гг.



Отношения с США

Для успеха начатых в России преобразований, улучшения международной обстановки и обеспечения глобальной стратегической стабильности большое значение имеют отношения с США – крупнейшей державой мира, стремящейся сформировать международный порядок, который в наибольшей степени отвечал бы ее национальным интересам. Россия и США заинтересованы в нахождении ответов на новые вызовы и риски, такие, как международный терроризм, контроль над вооружениями, проблемы нераспространения оружия массового уничтожения, предотвращение и урегулирование наиболее опасных региональных конфликтов. На этом пути встречаются трудности и разногласия, порой серьезные и принципиальные. Так, международный порядок, который выстраивает Вашингтон, представляет собой воплощение лидерства США, что сохраняет, а порой даже усиливает, геополитические разногласия и различие подходов к урегулированию узловых международных проблем, провоцирует в международной системе дополнительные противоречия и расхождения, в том числе, по таким важным вопросам, как отношение к ООН, разоружение, региональная безопасность и ряд других. Вот почему российско-американские отношения представляет собой сложное переплетение не только сотрудничества и взаимодействия, но и противоборства, разногласия и непонимания. При этом камнем преткновения во взаимоотношениях между США и Россией являются не только американские претензии на гегемонию в мире, но и происходившие в России процессы, прежде всего, неадекватность, по мнению Запада, действий российских войск в Чечне задачам борьбы с терроризмом, нарушение здесь прав человека и др.

Администрация Дж. Буша с момента его прихода к власти в январе 2001 г. изначально ужесточила подход к России. Западные СМИ в то время прозрачно намекали на «авторитарные замашки» Президента РФ, на якобы пренебрежение В. Путина к своим политическим соперникам, антидемократичность избирательных кампаний в России и т.п. В свою очередь Россия считала, что реализация имперской политики США не соответствует национальным интересам нашей страны. Она критически отнеслась к политике США и НАТО на Балканах, где разгорелся этнический конфликт между албанцами и сербами. События в Косово и разный подход к разрешению конфликта, а также подписание российско-китайского договора ухудшили и без того прохладные отношения между странами. В противовес Вашингтону, Москва выступила за строительство многополярного мира, о чем свидетельствует и принятая в 2000 г. внешнеполитическая доктрина, где подчеркивалось, что Россия будет добиваться формирования многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира.

Осложнению отношений способствовали и т.н. «шпионские скандалы» как в США, так и в России. В обеих странах были задержаны граждане, которые подозревались в работе на иностранные разведки. В начале 2001 г. по просьбе швейцарского правосудия в США задержали секретаря Союзного государства России и Белоруссии П. Бородина, которому предъявили обвинения, неадекватные с точки зрения российского правосудия. Секретарю Союзного государства пришлось некоторое время провести в тюрьме.

13 февраля 2001 г. был опубликован доклад ЦРУ, где утверждалось, что от России исходит ядерная угроза безопасности США. В результате в США начался новый виток антироссийской кампании, заговорили о выходе страны из Договора 1972 г. о противоракетной обороне. Однако этот опасный поворот к новой «холодной войне» общими усилиями удалось преодолеть, в результате чего развитие российско-американских отношений пошло по иному, более благоприятному для России руслу. Во многом этому способствовали два обстоятельства: личная встреча В. Путина с новым президентом США Дж. Бушем и сентябрьские события 2001 г. в США.

Первая личная встреча В. Путина и Дж. Буша состоялась 16 июня 2001 г. в Сараево. Ее итогом стало лучшее понимание США международных позиций России, в том числе по чеченской проблеме. США дали понять, что они не рассматривают Россию в качестве страны, откуда исходит главная угроза миру и безопасности США. Выяснилось, что можно договориться и по проблеме выхода США из договора ПРО, несмотря на различный подход. Вместе с тем, встреча показала, что в отношениях между странами остаются открытыми немало вопросов. Отчетливо прослеживались различия в подходах к актуальным проблемам мировой политики.

Активный диалог с США по широкому кругу проблем стал определяющим для изменения отношений к России со стороны как этой страны, так и многих других государств, ориентировавшихся на крупнейшую державу мира. Совместные практические действия американской и российской дипломатии способствовали выводу России из некоторой международной изоляции. Более активно стал развиваться переговорный процесс по основным политическим, военным и экономическим вопросам. Продвигались и стали приобретать более конкретный характер переговоры о вступлении России в ВТО. Россия стала полноправным членом «восьмерки» ведущих государств мира. 26-27 июня 2002 г. она приняла участие в саммите ведущих государств мира, проходившем в формате «большой восьмерки», а не по формуле «семь плюс один». Было принято решение о проведении заседания «большой восьмерки» 2006 г. в России, которая будет председательствовать на этом саммите, и к этому она уже готовится.

В июне 2002 г. США признали Россию страной с рыночной экономикой, в ноябре того же года и страны Евросоюза признали российскую экономику рыночной. 11 ноября 2002 г. международная группа по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в Париже (FATF) исключила Россию из «черного списка» стран, которые не сотрудничают активно в деле противодействия отмыванию «грязных денег». Все это и другие новые аспекты в отношении к России способствовали укреплению ее престижа на мировой арене, изменению отношений мирового бизнеса к стране.

Одна из важнейших предпосылок в целом успешного развития отношений со странами Запада заключалась в том, что США в своей внешнеполитической доктрине декларировали отказ от конфронтации с Россией. Одновременно президент США обратился к конгрессу с просьбой отменить ограничения на продажу современных технологий введенные против СССР еще в 70-80-е годы. Однако ограничения продолжали действовать. США стремились закрепить за собой роль мирового лидера. Вместе с тем важнейшее условие в продвижении к этой цели они видели в том, чтобы Россия, сохраняющая достаточный для обеспечения безопасности внутриполитический и военный потенциал, не выступала их оппонентом. В России они хотели видеть долгосрочного партнера. Россия, в свою очередь, была заинтересована в сохранении неконфронтационных отношений с США.

В этом отношении прорывным оказался российско-американский саммит в мае 2002 г.
В. Путиным и Дж. Бушем по итогам встречи была подписана Декларация о стратегическом партнерстве РФ и США. В Декларации была подчеркнута необходимость сохранения неконфронтационных, партнерских отношений между обеими странами. Предусматривалось проведение заседания Консультативной группы на уровне министров иностранных дел и обороны по актуальным международным проблемам.

20 сентября 2002 г. в США состоялось первое такое заседание. Возникновение транснациональной угрозы терроризма, нашедшей наиболее отчетливое выражение в трагических событиях 11 сентября в Вашингтоне и Нью-Йорке, способствовало сближению России с США в рамках антитеррористической коалиции.



Антитеррористическая коалиция

Россия и США заинтересованы в активной борьбе с терроризмом, искоренении и подавлении террора. Во многих странах обострилась проблема терроризма, угрожающего стабильности в мире. Борьба с ним требует объединения усилий в мировом масштабе, обобщения накопленного опыта.

Осенью 2001 г. террористические экстремистские группы, действовавшие под лозунгами радикального исламизма, предприняли невиданную атаку против США. 11 сентября два захваченных террористами гражданских самолета врезались в 400-метровые башни Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, а третий авиалайнер протаранил здание Министерства обороны США (Пентагон) в Вашингтоне. Жертвами этих террористических актов стали более пяти тысяч человек. Правительство США обвинило в этом преступлении террористическую организацию У. Бен Ладена «Аль-Каида», укрепившуюся на территории Афганистана под покровительством движения «Талибан». Оно расценило преступление террористов как военную агрессию, а ответные меры – как действия в состоянии необходимой и самообороны.

Страны НАТО квалифицировали событие 11 сентября как нападение на США и выразили готовность оказать им необходимую помощь. После того, как режим талибов, не признанный мировым сообществом, отказался удовлетворить просьбу Вашингтона выдать им У. Бен Ладена, США, заручившись поддержкой партнеров по блоку НАТО, решили начать войну против этого режима. Законное афганское правительство Раббани поддержало международную коалицию.
7 октября 2001 г. США начали военную кампанию в Афганистане, в результате которой уже
21 декабря того же года в Кабул вошли войска Северного альянса, а также американские и английские контингенты.

В этих условиях Россия, давно столкнувшаяся с терроризмом, сделала все возможное, чтобы поддержать международную коалицию. Президент РФ В. Путин оказался одним из первых руководителей иностранных государств, который выразил Президенту США Дж. Бушу сочувствие, солидарность и готовность оказать практическую помощь. Россия решительно выступила в поддержку формирования США международной коалиции и организации военной акции в Афганистане с целью свержения режима талибов, выступив, наряду с Великобританией, главным союзником США. В ходе подготовки и проведения антитеррористической операции в Афганистане Россия оказала конкретную помощь США и Великобритании: она предоставила имевшуюся у нее разведывательную информацию, согласилась на время подготовки и проведения операции предоставить американским самолетам воздушный коридор над территорией России, оказала содействие в получении согласия Киргизии и Узбекистана на использование военно-воздушными силами США аэродромов на территории этих стран, предоставила военную помощь афганскому «Северному альянсу», сражавшемуся против режима талибов, и способствовала его активному взаимодействию с международными силами. Этот курс был продиктован задачами обеспечения всеобщей безопасности на южном пространстве СНГ и южных границах России. Россия исходила из своих реальных возможностей, международного веса и национальных интересов. Участие в коалиции открывало России новые перспективы дальнейшего сближения с США и другими западными странами,

Осознание новой угрозы – международного терроризма, наряду с примыкающей к ней задачей борьбы против нераспространения ядерного оружия, ракетных технологий и других средств массового уничтожения, либо нового качества угроз, о которых, как сказал Президент РФ В. Путин «мы знали, но не придавали такого значения, как сегодня», привели к мысли о необходимости «изменения конфигурации в сфере мировой безопасности»[133].

Внешнеполитический курс, направленный на формирование прочной антитеррористической коалиции и сближение с США, был подвергнут острой критике со стороны оппозиции, прежде всего, коммунистической. Главные ее доводы заключаются в том, что внешняя политика носит «усеченный характер», Россия выступает сателлитом США, и в таком качестве лишь примкнула к антитеррористической коалиции; в результате действий властей произошло не укрепление, а скорее ослабление безопасности южных границ, о чем же свидетельствует расположение американских военных сил на базах в Узбекистане, Таджикистане и в Киргизии, а также вооружение Грузии американским оружием, предоставление США военной помощи Азербайджану и Таджикистану и др.

Не вдаваясь в полемику, отметим, что в новых условиях международной обстановки Россия продемонстрировала, что является влиятельным членом мирового сообщества, обеспечила безопасность уязвимых южных рубежей. Визит В. Путина в США 15 ноября 2001 г. закрепил союзнические отношения между Россией и США в антитеррористической деятельности.

В последнее время главной мишенью для атак террористов стала Россия. Против страны совершено больше терактов, чем против всей Европы. По данным правоохранительных органов, в Беслане террористы-наемники являлись выходцами из стран, где «Аль-Каида» вербует пополнение в свои ряды традиционно. Стало известно, что захват школы в Беслане, а также ряд последних терактов в российской столице и на Северном Кавказе профинансировал один из идеологов ваххабизма Абу Омар Ас-Сейф, который является представителем «Аль-Каиды» в Чечне и распределяет финансовые потоки, поступающие туда из-за рубежа. Террористы стремятся дестабилизировать ситуацию на Северном Кавказе, устранить политические силы, которые твердо и последовательно выступают против международного терроризма и исламского экстремизма. Они хотят расшатать российскую власть, вызвать протесты против ее политики в целом и в отношении Кавказа, в частности, посеять семена розни между народами, раздуть пламя национальных конфликтов.

Последние теракты в Москве, трагические события в Беслане следует рассматривать как звенья единой цепи международного терроризма и исламского экстремизма. Мировым сообществом, международными организациями они были восприняты с практически единодушным состраданием жертвам теракта и гневным осуждением террористов. Первыми со словами поддержки России выступили президент США Дж. Буш, вице-президент Д. Чейни, более 50 законодателей, мэр Нью-Йорка М. Блумберг. США пообещали оказать посильную помощь пострадавшим. За ними с официальным осуждением последних терактов в Москве и Северной Осетии выступили Совет Безопасности ООН, крупнейшие международные организации, НАТО, ЕС и Совет Европы и др. С требованием немедленно освободить детей, их родителей и учителей, захваченных в заложники в школе в Северной Осетии, выступил 1 сентября 2004 г. Генеральный секретарь ООН К. Аннан. Он подчеркнул, что потрясен произошедшим, и решительно осудил «преступный акт, направленный против самых уязвимых членов общества».

На этом фоне диссонансом прозвучало заявление госдепартамента США о возможности новых встреч с теми из чеченских сепаратистов, которых Вашингтон склонен считать умеренными деятелями. Последовала немедленная ответная реакция МИД РФ, твердо выступающего против каких-либо контактов Вашингтона с представителями чеченских сепаратистов. Позиция МИД РФ побудила госдепартамент США несколько дезавуировать свои прежние заявления. Так, в интервью телекомпании Эн-би-си госсекретарь Колин Пауэлл отметил: «Россия ведет серьезную войну с террористами из Чечни, и США считают, что она должна вестись с использованием всех сил и средств. То, что произошло в Северной Осетии, ничем нельзя оправдать». Выразив уверенность в том, что Россия до конца «станет преследовать» виновников чудовищного злодеяния, К. Пауэлл особо подчеркнул: «Нельзя вести переговоры с террористами, совершающими подобные расправы над детьми».

Становится все более очевидным, что для борьбы с угрозой международного терроризма, все больше приобретающего интернациональный характер, необходимо тесное сотрудничество всего мирового сообщества, в том числе России и США.



Война в Ираке и позиция России

После сентябрьских событий 2001 г. в США накануне военной кампании в Афганистане администрация Дж. Буша опубликовала список «недружественных» государств, которые, по ее мнению, осуществляли разработку оружия массового уничтожения и средства его доставки, в которых к тому же установлены диктаторские режимы, имеют место нарушения прав и свобод человека. А все это вместе взятое представляет угрозу безопасности. В послании конгрессу 29 января 2002 г. и выступлении 1 июня того же года Дж. Буш объявил, что существует «ось зла». Государства этой «оси» – Ирак, Иран и Северная Корея – являются источником угроз глобальной безопасности, имеют или могут производить химическое и биологическое оружие, а также поддерживать терроризм, связанный с организацией «Аль-Каида». Американский президент дал понять, что США не будут стоять в стороне, пока опасность подбирается все ближе. В интересах защиты национальных интересов и обеспечения своей безопасности могут самостоятельно, без предварительного уведомления использовать силу против «оси зла», а также против угрожающих безопасности объектов, расположенных в любых, даже отдаленных районах мира. Допускалось применение внезапных воздушных налетов и даже ядерного оружия. Тогда же США взяли на вооружение и стратегию, предусматривающую возможность смены в той или иной стране режима, если его политика угрожает международной безопасности или чем-то не устраивает Америку.

На основе такой стратегии США стали требовать применения силы против Ирака, диктаторский режим которого, по мнению Дж. Буша, был связан с террористическими организациями, включая «Аль-Каиду», хранил запасы химического и биологического оружия, продолжал работать над ядерной программой. Особо было подчеркнуто, что «Ирак при режиме Хусейна имеет все необходимое, чтобы однажды оказать помощь террористам в убийстве тысяч и сотен тысяч невинных людей»[134] как в США, так и в любой другой стране. США пытались убедить своих союзников, прежде всего, Германию и Францию, а также непостоянных членов Совета Безопасности ООН в том, что международные инспекции в Ираке оказались неэффективными и что единственным способом разоружить Ирак является применение силы.

ООН еще осенью 2002 г. направил в Ирак международных наблюдателей с целью проведения соответствующих инспекций. Но ООН не дала санкций на применение силы. Против этого выступили Франция, Германия, Бельгия. Таким образом, в НАТО для США возникли определенные трудности. В этих условиях США и Великобритания не стали выносить на голосование в Совет Безопасности ООН свою резолюцию по Ираку, так как она неизбежно была бы блокирована противниками силового решения иракского конфликта. Предпринятые США интенсивные дипломатические усилия не позволили им выйти на взаимоприемлемый компромисс с союзниками и придать своей односторонней военной акции международный характер. Но США и Великобритания решили воевать и без санкции ООН.

18 марта Дж. Буш в обращении к нации, которое транслировалось по радио на Ирак, предъявил официальному Ираку ультиматум. Он потребовал от С. Хусейна в течение 48 часов покинуть Ирак вместе с сыновьями, включая Кусея, назначенного им своим преемником. В противном случае США начнут против него войну. Как и ожидалось, Ирак в тот же день отверг ультиматум США решением Совета революционного командования и руководства правящей партии Баас. 20 марта в 5.30 по Ираку были нанесены первые ракетные и бомбовые удары. После бомбардировки по государственному иракскому телевидению выступил С. Хусейн. В обращении к народу он сказал: «Сегодня, 20 марта, во время утренней молитвы… Дж. Буш и его помощники совершили преступление, которое он грозился осуществить против Ирака и человечества. Он совершил преступный акт вместе со своими союзниками. Таким образом, он и его сторонники увеличили число позорных преступлений, совершенных против Ирака и человечества»[135]. Далее говорилось о том, что США будут повержены, как этого желают правоверные и сторонники мира, и Ирак одержит победу.

В свою очередь, Дж. Буш заверил своих сограждан в том, что опасность, перед которой оказалась страна, будет преодолена, США отстоят свою свободу и принесут свободу другим.
В обращении указывалось, что более 35 государств предоставляют США значительную поддержку – от военно-морских и военно-воздушных баз до разведывательных данных, от технической помощи до военных сил.

По данным Пентагона, американский контингент у границ Ирака составлял 255 тысяч солдат, в том числе – 150 тысяч в Кувейте, около 30 тыс. в Саудовской Аравии, Катаре, Бахрейне, Турции и Иордании, 48 тысяч базировалось на кораблях в Персидском заливе и Красном море.
В европейской зоне Средиземноморья еще 20 тысяч человек[136]. Все эти силы предполагалось использовать при сухопутном наступлении на Ирак.

И тем не менее «маленькой победоносной войны» не получилось. С началом вторжения в Ирак целый регион оказался под угрозой крупномасштабной гуманитарной и экологической катастрофы. Вашингтон не предъявил мировому сообществу никаких доказательств наличия у Ирака оружия массового уничтожения.

Односторонними действиями США были нарушены нормы применения военной силы, предусмотренные международным правом в двух случаях: 1) по решению Совета Безопасности, исходя из непосредственной угрозы миру и безопасности со стороны какого-либо государства, 2) исходя из концепции необходимой или коллективной самообороны в случае вооруженного нападения на то или иное государство или его союзников. Аргументы, выдвигаемые администрацией Дж. Буша в оправдание вооруженных действий против Ирака (избавление от диктаторского режима, привнесение свободы, оказание помощи в создании «единого, стабильного и свободного государства», применение превентивных мер и т.д.) не предусмотрены международным правом. С точки зрения международного права, нападение на Ирак является актом агрессии против суверенного государства[137]. Таким образом, действия США нанесли серьезный удар по международным институтам, таким как Совет Безопасности и ООН в целом, по международному праву и сложившимся принципам суверенитета государств, по системе международной безопасности.

В этих условиях российская внешняя политика, исходившая из возможностей и интересов, строилась следующим образом. Россия заняла отрицательную позицию в отношении выдвинутой США идеи «оси зла». Вместе с тем руководство страны не раз высказывало озабоченность по поводу существования в мире «дуги нестабильности». Что же касается желания сменить в какой-то стране политический режим, то это, по мнению российского руководства, прямо противоречит международному праву и должно определяться только гражданами этого государства.

Когда разногласия США с мировым сообществом и некоторыми их союзниками по НАТО достигли наибольшей остроты (февраль 2003 г.), Россия, наряду с Францией, Бельгией и Германией, выступила против применения военной акции в Ираке. Вместе с тем она соглашалась, что необходимо разоружить иракский режим под наблюдением ООН. В этих целях признавалось целесообразным, опираясь на единогласно принятые резолюции Совета Безопасности ООН, возобновить при конструктивном сотрудничестве с иракским правительством деятельность международных инспекторов, вернуть их в Ирак, осуществить комплекс других мер воздействия на иракское руководство. Что же касается силового пути решения проблемы, то такая акция, по мнению российского руководства, ничем не может быть оправдана: ни обвинениями иракского режима в поддержке террористических организаций, ни желанием сменить политический режим, ни ответом на главный вопрос, поставленный международным сообществом, а именно: есть или нет в Ираке оружие массового уничтожения.

С предъявлением США ультиматума С. Хусейну и началом войны Россия выразила сожаление в связи с принятыми Вашингтоном «ультимативными решениями» по Ираку.
С началом самой войны Россия настаивала на скорейшем прекращении военных действий. Уже
20 марта на совещании с силовиками в Кремле Президент РФ сделал Заявление, в котором вновь было подчеркнуто, что центральная роль в разрешении кризисных ситуаций в мире – в том числе вокруг Ирака – должна принадлежать Совету Безопасности ООН. Россия намерена проводить линию на возвращение ситуации в мирное русло и достижение подлинного решения иракского вопроса на основе резолюций Совета Безопасности ООН, с учетом законных интересов иракского народа, уважения суверенитета и территориальной целостности Ирака. Военную акцию США в Ираке руководство России оценило как большую политическую ошибку. «Если мы допустим, – подчеркнуто в Заявлении, - чтобы на смену международному праву пришло кулачное право, под вопрос будет поставлен один из базовых принципов международного права – принцип незыблемости суверенитета государства. И тогда никто, ни одна страна мира не будет чувствовать себя в безопасности, а возникший сегодня обширный очаг нестабильности будет расти и вызывать негативные последствия в других регионах мира» [138].

Несмотря на наличие этих и других расхождений и противоречий, имеет место продвижение к более высокому уровню взаимодействия по иракской проблеме, в том числе в рамках регулярного российско-американского диалога. Здесь иракская тема была и остается одной из главных. В связи с подготовкой нового проекта резолюции Совета Безопасности ООН по Ираку в мае 2004 г. в Москве побывала помощник президента США по национальной безопасности К. Райс. Цель визита – выяснение позиции России по поводу резолюции Совета Безопасности по Ираку, а также обсуждение ключевых проблем международного сотрудничества, в том числе ситуации вокруг Ирака и Ближнего Востока, других вопросов российско-американского сотрудничества. На российско-американском саммитах активизировался политический диалог, включая тему возможного участия России в коалиции по нормализации обстановки в Ираке.



Россия и проблема международной ядерной безопасности

В июле 1999 г. президент США Б. Клинтон подписал закон о создании стратегических систем противоракетной обороны, запрещенных Договором по ПРО 1972 г.[139]. Договор по ПРО предусматривал запрет на развертывание систем противоракетной обороны территории страны и создание основы для такой обороны, а также продолжение переговоров об ограничении стратегических наступательных вооружений[140]. Выход из Договора одной из сторон мог поставить под вопрос весь процесс ядерного разоружения. Предполагалось, что работа в этом направлении будет начата примерно через год после президентских выборов. Поэтому данная проблема не стояла тогда так остро в международной повестке дня. Но вскоре стало ясно, что США рано или поздно выйдут из Договора по ПРО, сыгравшего важную роль в деле обеспечения стратегической стабильности в мире. Администрация Дж. Буша решила создать стратегическую систему противоракетной обороны, переименовав ее в глобальную противоракетную оборону (ГПРО). Россия заняла твердую позицию в отношении американских планов создания глобальной системы противоракетной обороны. Она выступила за сохранение и укрепление Договора по ПРО, подчеркивала, что одностороннее развертывание ГПРО таит в себе серьезную опасность дестабилизации всей системы международной безопасности и стимулирования гонки вооружений. Россия исходит из необходимости выхода обоих государств на такие решения, которые обеспечили бы их собственную безопасность, а также в целом международную стратегическую безопасность, даже если сохраняются при этом разногласия и противоречия. В этом направлении она готова идти на любые формы сотрудничества и совместных действий, которые приемлемы для обеих стран.

Осенью 2000 г. Россия, Белоруссия и Китай внесли на Генеральную Ассамблею ООН резолюцию в поддержку Договора по ПРО, за которую высказались более 80 государств. В том же году российский парламент ратифицировал Договор СНВ-2, Договор о всеобщем запрещении ядерных испытаний, пакет нью-йоркских договоренностей 1997 г., устанавливающих четкие критерии разграничения между стратегической и нестратегической ПРО. 13 ноября 2000 г.
В. Путин сделал заявление, в котором подтвердил российское предложение о понижении к 2008 г. уровней ядерных боезапасов у России и США до 1500 единиц. В развитие достигнутых договоренностей относительно критериев разграничения стратегической и нестратегической ПРО Президент РФ в июне 2000 г. выдвинул предложение о создании общеевропейской системы нестратегической ПРО (ЕВРО ПРО). В этой связи предлагалось осуществить следующие конкретные шаги:

- совместную оценку характера и масштабов ракетного распространения и возможных ракетных угроз;

- совместную разработку концепции общеевропейской стратегии нестратегической ПРО, порядка ее работы и развертывания;

- совместное создание общеевропейского центра предупреждения о пусках ракет;

- проведение совместных исследований и экспериментов;

- совместную разработку нестратегической ПРО;

- создание формирований нестратегической ПРО для совместных или скоординированных действий по защите миротворческих сил и мирного населения[141].

На Ассамблее и саммите тысячелетия ООН в сентябре 2000 г. Россия выдвинула концепцию стратегической стабильности, предусматривающую конкретные пути ее поддержания, решения некоторых наиболее острых актуальных проблем современности. Россия выступила за то, чтобы стратегическая стабильность стала основой для объединения усилий мирового сообщества по разрешению глобальных проблем и созданию нового демократического порядка в XXI в. В ходе саммита тысячелетия Президент РФ В. Путин выступил с инициативой относительно разработки и реализации международного проекта под эгидой МАГАТЭ. Проект предусматривал постепенное исключение использования в мирной ядерной энергетике обогащенного урана и чистого плутония.

Однако в сфере международной ядерной безопасности в отношениях России и США сохраняются серьезные противоречия. Так, во время визита В. Путина в США в ноябре 2001 г. не удалось достигнуть компромисса по вопросу о ПРО. США уведомили Россию, что они намерены выйти из Договора по ПРО. Одновременно США согласились заключить с Россией Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (ДСНП). 24 мая 2002 г. во время официального визита президента США в Россию этот Договор был подписан[142]. 13 июня того же года США вышли из Договора по ПРО. Заключенный между Россией и США Договор о СНП (Стратегических Наступательных потенциалов) 31 декабря 2012 г. суммарного количества стратегических ядерных боеголовок, находящихся на боевом дежурстве с 6000 до 1700-2200 единиц; право каждой стороны, исходя из этого лимита, устанавливать структуру и состав своих стратегических наступательных вооружений. США получили возможность добиться превосходства по числу ядерных боеголовок. Во многом это произошло за счет того, что «сокращаемые» боезаряды в США не уничтожались, а складировались, переводились в т.н. «возвратный потенциал». Что же касается России, то она не могла пойти на аналогичные меры по крайней мере по двум причинам: из-за допустимого срока хранения боезарядов, истекавшего в период до 2012 г., вследствие чего, «устаревшие» боезаряды подлежали уничтожению, хотя это и не было оговорено Договором; из-за финансовых затруднений, поскольку обслуживание ракет становилось тяжелым грузом для российского бюджета. Тем не менее, по мнению российских и зарубежных экспертов, ядерный паритет России и США, существовавший в период «холодной войны», в целом все же сохранился, хотя и приобрел усеченный характер. А это означает, что абсолютного военного доминирования США в преобладании в области ядерного оружия в мире нет. предусматривал общее сокращение до В апреле 2000 г. Федеральное собрание ратифицировало Договор СНВ-2. В мае 2003 г. Государственная Дума ратифицировала Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП).

Достижение стратегической стабильности было и продолжает оставаться важнейшей проблематикой российско-американского диалога.



Европейское направление внешней политики

Россия по своему географическому положению, по истории и культуре – европейская страна. Крупнейшим политическим и деловым партнером России в Европе является Европейский Союз (ЕС). На долю ЕС приходится 37% внешнеторгового оборота России и более трети иностранных капиталовложений в ее экономику. До 80% российских товаров ввозилось на рынки ЕС беспошлинно. Предполагается, что после расширения ЕС оборот внешней торговли России с Сообществом увеличится до 52%[144]. Россия заинтересована в развитии сотрудничества с Европейским Союзом. В 2001 г. Россия и ЕС достигли договоренности о создании в будущем общего Европейского экономического пространства.

За последние годы Европа существенно продвинулась по пути интеграции. Этот процесс развивался в двух основных направлениях: расширения Евросоюза и формирования единого пространства, обеспечения устойчивой стабильности, безопасности и демократии.

В июне 1999 г. на саммите в Кельне участники ЕС продемонстрировали заинтересованность в проведении общей политики в области безопасности и обороны. В этих целях бывшему генеральному секретарю НАТО Х. Солане были поручены выработка и проведение согласованной политики в этой сфере, а также соответствующее представительство ЕС во взаимодействиях с другими государствами. Он пытался активизировать взаимодействие ЕС с Россией. На стамбульской встрече на высшем уровне в ноябре 1999 г., ставшей новой вехой в истории ОБСЕ – единственной структуры, объединяющей все государства континента - ее участники подтвердили свою приверженность основополагающим принципам Устава ООН и Хельсинкского Заключительного акта. Это означало, что европейская безопасность и стабильность должны и впредь строиться на принципах уважения суверенного равенства государств, их территориальной целостности, неприкосновенности границ, неприменения силы или угрозы силой, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела, соблюдения прав человека.

В январе 2002 г. в соответствии с решением Европейского Совета в наличный оборот была введена единая европейская валюта – евро, которая с 1 марта того же года заменила национальные валюты 12  государств-членов, вошедших в Экономический и валютный союз[145]. В июне 2003 г. на саммите в Салониках начато обсуждение проекта европейской Конституции. России в 2000-2004 гг. удалось активизировать экономические и военно-политические факторы, направленные на расширение на основе сохранения и укрепления действующих и заключения новых договоров тенденции к российско-европейскому сближению. Ее партнерство с ЕС носило в эти годы стратегический характер, опиралось на вступившее в силу 1 декабря 1997 г. масштабное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве[146], было направлено на развитие активного политического диалога и торгово-экономического сотрудничества, борьбы с организованной преступностью и терроризмом. В его основе – принцип прагматизма, что во многом определяет как сходство, так и различие позиций России и ЕС.

14 декабря 2002 г. в Ницце руководство ЕС приняло решение о принятии в Евросоюз десяти новых членов – Венгрии, Польши, Литвы, Латвии, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии, Кипра и Мальты. 1 февраля 2003 г. Ниццкий договор вступил в силу, и с указанными государствами были начаты переговоры о подготовке договоров о вступлении в ЕС. Уже в апреле того же года на саммите Евросоюза в Афинах эти государства официально подписали такие договоры.
1 мая 2004 г. Евросоюз вслед за НАТО, расширившей свои ряды, приняв семь новых членов, раздвинул свои границы на восток и на юг, включив в себя десять новых «европейцев». Калининградская область России оказалась со всех сторон окруженной территорией Евросоюза, что осложняет условия ее социально-экономического развития. «Калининградская проблема» во многом связана с экономическими разногласиями РФ и Евросоюза.

Расширение Евросоюза затронуло многие экономические, торговые и иные интересы России. В этих условиях Россия занимает активную позицию, добиваясь расширения процессов российско-европейского сближения, наполнения их новым качественным содержанием.
30 октября 2000 г. в Париже началась проходящая два раза в год встреча Европейского Союза и России на высшем уровне. Среди обсуждавшихся тем в ходе встречи были вопросы кооперации в области энергетики и долгосрочной кооперации в сфере обеспечения безопасности, а также ситуация на Северном Кавказе. В том же месяце Россия возобновила переговоры о вступлении в ВТО с представителями ЕС, США и Канады [147]. Переговоры проходили в Женеве. На майском и ноябрьском саммитах Россия-ЕС в 2002 г. участники выразили заинтересованность в установлении единого экономического пространства РФ и ЕС. В частности, на ноябрьском саммите (2002 г.) Россия-ЕС были достигнуты пакетные договоренности по Калининграду, прежде всего, в части обеспечения благоприятных условий внутреннего транзита российских грузов между Калининградской областью и остальной территорией России. Однако эта проблема полностью не решена. В связи с введением летом 2003 г. шенгенских норм в режиме пересечения российско-литовской и российско-польской границ Евросоюз получил возможность в полном объеме контролировать пассажиро-и товаропотоки из России в Европу.

В связи с расширением Евросоюза Россия заблаговременно передала в ЕС список «озабоченностей», вызывающих у нее беспокойство в экономической и гуманитарной сферах.
В начале 2004 г. работа над этим списком была начата, в результате в конце апреля того же года были приняты совместные документы, в том числе – протокол к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, который распространил действия этого соглашения на десять стран, вступивших в ЕС[148].

31 мая 2003 г. в Санкт-Петербурге состоялся саммит Россия-ЕС, который принял важнейшие решения о формировании Россией и Евросоюзом совместных пространств в области экономики и торговли, внутренней и внешней безопасности, свободы и правосудия, науки, культуры и образования. В рамках каждого из этих четырех направлений вырабатывается т.н. «дорожная карта», т.е. конкретный план действий. На саммитах с Евросоюзом Россию представлял Президент, а общая координационная работа возложена на премьера, возглавляющего правительственную комиссию по вопросам участия России в интеграционных объединениях.
К ноябрю 2003 г. состоялось 12 встреч в верхах Россия-ЕС. Россия определяет свои взаимоотношения с Евросоюзом как стратегическое партнерство. В обозримой перспективе это партнерство претворяться в жизнь в совместных решениях и практических шагах по созданию четырех пространств Россия-ЕС.

Одновременно будет вестись работа по проблеме вступления России в ВТО. Вот как выразил Президент РФ потребность и заинтересованность России в интеграции Российской экономики в мировое хозяйство в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г.: «Мы заинтересованы в дальнейшей интеграции российской экономики в мировое хозяйство, включая присоединение на выгодных для нас условиях к ВТО. Усиление конкуренции на мировых рынках побуждает развитые страны наращивать поддержку своим производителям и экспортерам. МИДу России и Правительству в целом нужно изыскивать более эффективные способы для увеличения российского экспорта, для надежной защиты интересов российских компаний за рубежом. Такой подход особенно важен сейчас – когда Россия и ЕС уже непосредственно граничат друг с другом. Нужно, чтобы расширение Евросоюза сближало нас не только географически, но и экономически, и духовно. Убежден, в этом – залог успеха не только российского, но и всего европейского бизнеса. В этом – и новые рынки, и новые инвестиции.
В целом - новые возможности для будущего Большой Европы»[149].

Однако при всей заинтересованности в сотрудничестве с Россией государства ЕС осторожно относятся к расширению с ней сотрудничества по всему спектру отношений. Причиной тому - экономические противоречия, опасность чрезмерного увеличения российского влияния в Европе, стремление руководства ЕС в связи с возросшей ролью Евросоюза на мировой арене к установлению полного контроля над регионом, неудовлетворенность российской позицией по урегулированию «чеченского кризиса», используемая порой в качестве инструмента воздействия на РФ, и ряд других. Вот почему стремление к российско-европейскому сближению, заявленное на саммитах Россия – ЕС, остается порой на уровне деклараций[150].

Большое внимание Россия уделяла развитию двусторонних связей с западноевропейскими странами, прежде всего, с Францией, Германией, Италией. В ходе визитов на высшем уровне сверялись позиции государств по важнейшим международным вопросам, обсуждались проблемы, связанные с расширением и углублением двустороннего сотрудничества. Важное место во внешней политике России занимали ее отношения с бывшими социалистическими странами Центральной и Юго-Восточной Европы. В ответ на появление новых реалий фактически шел процесс создания новой базы политических и экономических отношений с этими странами.
В шкале внешнеполитических приоритетов России значение стран Центральной и Юго-Восточной Европы будет неуклонно повышаться. И это объективный процесс. Он неразрывно связан, прежде всего, с возрастающей ролью объединенной Европы в глобальном экономическом и политическом развитии.



Отношения Россия – НАТО

Еще в мае 1997 г. руководство страны подписало с Североатлантическим альянсом Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности[151]. На его основе в мае 2002 г. на саммите стран НАТО в Риме с участием России была подписана Декларация об учреждении особого органа – постоянного «Совета Россия – НАТО» (СРН) для рассмотрения основных вопросов безопасности, касающихся интересов России и стран альянса и вызывающих у них озабоченность. Вскоре такой орган был сформирован. Он был призван сблизить позиции России и НАТО по ключевым вопросам европейской безопасности, в том числе по проблемам нераспространения ядерного оружия, урегулирования региональных конфликтов и ряд других.

Формально заседания «Совета Россия-НАТО» проходило в формате «двадцатки» (19 стран Организации Североатлантического договора и Россия). На них проводились полезные дискуссии по широкому спектру вопросов безопасности. Однако совместный постоянный Совет не смог занять влиятельного места в организационной структуре альянса, более того, улучшение отношений и сближение России с НАТО в 2002 г. объективно способствовало облегчению расширения альянса на Восток, хотя российское Правительство неоднократно официально выражало негативное отношение к расширению НАТО. Однако жестко противодействовать этому процессу Россия не стремилась, да и, очевидно, не могла, предпочитая формировать «особые отношения» с НАТО и взаимодействовать с ней в области ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и т.д. Брюссельское заседание СРН в декабре 2003 г. отметило прогресс, в частности, в следующих областях практического сотрудничества между Россией и НАТО:

- в осуществлении работ по практическим аспектам совместной борьбы с терроризмом и развитии согласованных оценок угроз;

- в расширении и углублении сотрудничества в рамках СРН по военным реформам;

- в активизации сотрудничества между военными в рамках СРН и усилий по развитию оперативной совместимости вооруженных сил России и НАТО;

- в осуществлении продолжающегося процедурного учения Россия-НАТО, направленного на отработку возможных совместных миротворческих операций Россия-НАТО, а также иную деятельность, нацеленную на развитие сотрудничества в области миротворчества;

- интенсивное сотрудничество в области реагирования на чрезвычайные ситуации;

- продолжающийся диалог и сотрудничество по ряду вопросов в ядерной сфере;

- развитие экспериментальной концепции операций ПРО ТВД, проведение совместных командно-штабных учений, утверждение плана-проекта «Инициативы по сотрудничеству в воздушном пространстве» [152].

Таким образом, Россия выстраивает отношения с НАТО на прагматичной основе, с упором на совместные усилия и взаимодействие в вопросах, представляющих взаимный интерес. Это – нераспространение оружия массового уничтожения, борьба с терроризмом, спасение на море, миротворческие и гуманитарные операции[153].

В обозримой перспективе Россия намерена развивать отношения с НАТО на следующих основаниях.

Первое. Нормализация и формирование нового качества отношений России с альянсом должно основываться на принципах и нормах международного права, Устава ООН, решений Совета Безопасности, Хельсинкского Заключительного акта и Хартии европейской безопасности.

Второе. С присоединением к альянсу ряда стран Восточной Европы и Прибалтики, решение о котором было принято на ноябрьском (2002 г.) саммите НАТО в Праге, возникает вопрос о недопущении нарушений Основополагающего акта Россия-НАТО, соблюдении альянсом своих обязательств по военной сдержанности в соответствии с этим актом, а также о присоединении к адаптированному договору о военном сотрудничестве тех приглашенных в альянс стран, которые не являются участниками этого Договора[154].

Третье. Включение в НАТО восточноевропейских и прибалтийских стран в 2004 г. не укрепляет европейскую безопасность, но расширяет зону ответственности альянса. Это означает, что трансформация НАТО, его адаптация к задачам противодействия новым угрозам и вызовам развивается в основном экстенсивным путем. Имеет место тяготение альянса к прошлому, к устаревшим концепциям войн, не ограниченных каким-либо одним регионом мира. Одних заявлений, что Россия не является больше источником угрозы для Европы, о чем говорится в доктрине НАТО, пока что недостаточно. Напротив, приближение альянса к западным границам России увеличивает потенциальные угрозы для ее безопасности. Так что, несмотря на все уверения, что расширение НАТО на Восток не несет никакой реальной угрозы, с этим трудно согласиться, особенно после того, что произошло в Косово. Тем не менее, Россия по-прежнему стремится к развитию диалога и взаимодействия. В Заявлении по итогам заседания Совета Россия-НАТО на уровне министров иностранных дел от 4 декабря 2003 г. было сказано о решимости СРН вносить существенный позитивный вклад в безопасность всех народов в Евроатлантическом регионе.



Азиатско-Тихоокеанское направление

2000-2004 гг. прошли под знаком развития сотрудничества России со странами АТР, что обусловлено растущим значением этого региона в мировой экономике и политике, в котором Россия имеет весьма многообразные и жизненно важные интересы. Политика в отношении АТР(Азиатско-Тихоокеанский регион) призвана решать следующие задачи:

- обеспечить безопасность рубежей Российского государства и способствовать созданию здесь благоприятных условий для экономического и социального развития;

- расширять вовлечение России в стремительно прогрессирующие процессы интеграции. Исходя из уникальной геополитической особенности Российского государства, оно не может остаться в стороне от этих процессов и стремится укрепить свои позиции в АТР, обладать существенным влиянием в региональных делах;

- предпринять конкретные шаги, направленные на превращение России в «своеобразный интеграционный узел»[155], связывающий два динамично развивающихся мировых центра деловой активности – Европу и Азию, определить ее роль и место на мировой арене как весомого посредника во взаимоотношениях между континентами. Геополитическое положение России предопределяет ее особую роль в обеспечении евразийских связей. Россия занимает более 30% территории Евразийского континента. Она располагает высокоразвитой транспортной системой и объективно является естественным мостом, обеспечивающим транзитные связи на этом направлении. В этой связи отметим, что объемы торговли между Европой и Азией достигают
600 млрд долл. США в год, а общий ежегодный объем перевозок грузов в контейнерах между Западной Европой и Восточной Азией в 2002 г. составил более 6 млн контейнеров в двадцатифутовом эквиваленте при суммарной стоимости товарной массы 250 млрд. долл. США[156]. Но из этого объема к российским транспортным коммуникациям тяготело всего 10-15%[157];

- наращивать сотрудничество в таких областях, как научные и технологические исследования и использование накопленного опыта в этой сфере, промышленная кооперация и инвестиции, разработки масштабных планов, вроде создания энергетического моста из России в Японию через Сахалин, газопроводов из Томской области в Западный Китай и из Иркутской – в Восточный Китай и далее в Северную и Южную Корею и т.д.[158].

При этом российской дипломатии приходилось учитывать такие особенности экономического и политического состояния региона, как развитие мощных интеграционных процессов в экономической сфере, политическая, экономическая, культурная и историческая неоднородность региона; крайне слабая в отличие от Запада институциональная инфраструктура межгосударственных отношений; наибольшая острота проблемы распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки и др. Кроме того, на развитие региона существенно влияет обострение глобальных проблем, прежде всего, истощение природных ресурсов, борьба за источники сырья и энергоносители. Все эти и другие факторы во многом объясняют, почему Россия ориентируется, прежде всего, на отдельные ведущие страны, а не на региональные инфраструктуры. К тому же Россия в этом регионе имеет равноправного и доверительного партнера и союзника, как подчеркнуто в Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве от 16 июня 2001 г., в лице Китая, который, как и она, стремится увеличить свой вес на мировой арене.



Сотрудничество с Китайской Народной Республикой

В последние годы новое качество приобрели отношения России с динамично развивающейся Китайской Народной Республикой. Основными правовыми актами, определяющими взаимодействие сторон, до сих пор остается Российско-Китайская совместная декларация о многополярном мире и формировании нового международного порядка от 23 апреля 1997 г., ориентирующая на установление равноправного доверительного партнерства, направленного на стратегическое взаимодействие в XXI в.[159], и Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, подписанный 16 июля 2001 г. Этот Договор имеет историческое и важное практическое значение. Во-первых, он определяет фундаментальные принципы межгосударственных отношений на длительную перспективу; во-вторых, является прочным фундаментом стабильного развития традиционной дружбы и добрососедства, взаимного доверия и разностороннего сотрудничества между двумя государствами, в-третьих, закрепляет принципиально важное положение о том, что Китай является союзником России в АТР; в-четвертых, предполагает объединение усилий России и Китая как самостоятельных полюсов современного мира по противодействию попыткам иных стран диктовать миру свою волю. Был создан механизм регулярных встреч глав правительств России и Китая, в ходе которых обсуждаются практические шаги по реализации достигнутых договоренностей. Всего к ноябрю 2000 г. состоялось 5 таких встреч. Так, в ходе пятой встречи, состоявшейся в Китае 3-4 ноября того же года, было подписано 13 протоколов, соглашений и меморандумов по дальнейшему развитию сотрудничества между странами[160].

Регулярными стали российско-китайские встречи на высшем уровне. Уже прошло более 10 российско-китайских саммитов глав государств, осуществляются постоянные контакты министров иностранных дел.

По результатам визита В. Путина в Пекин летом 2000 г. и визита Председателя КНР Цзян Цзэмина в Москву летом 2001 г. был подписан Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, а также Совместное заявление по вопросам противоракетной обороны.
1-3 декабря 2002 г. Президент России В. Путин находился с официальным визитом в Китае. В ходе этого визита была подписана Совместная декларация[161], подводящая итоги первого года реализации Договора от 16 июля и подтверждающая линию на углубление сотрудничества между сторонами. В 2001 г. достигнут высокий уровень товарооборота – 10,67 млрд долл. В конце 2004 г. он приблизился к 20 млрд долл. К 2010 г. торговля между двумя странами должна достичь рекордного уровня – 60 млрд долл. В 2001 г. в Китае работало 1100 предприятий с российским капиталом с общей суммой их контрактных инвестиций в 250 млн долл. В России было зарегистрировано 400 предприятий с китайским капиталом с объемом их инвестиций примерно того же порядка. Но, несмотря на указанный рост товарооборота по этому показателю, Россия далеко отставала от ведущих торговых партнеров Китая.

Россия и Китай в 2000 г. согласились с тем, что дальнейшее развитие экономического сотрудничества должно осуществляться по следующим основным направлениям. Это:

- проведение в жизнь российско-китайского плана действий на 2005-2008 гг., в котором разработаны блоки практических задач для конкретных министерств и ведомств;

- совершенствование взаимодействия в таможенной, финансовой, банковской и страховой, информационно-рекламной, судебно-арбитражной и транспортной областях;

- активная поддержка проработки и реализации крупнейших совместных проектов в ядерной, нефтяной, газовой, космической и других сферах;

- развитие стратегического партнерства по поставкам газа и нефти, а также сотрудничества в атомной энергетике, на рынок которой активно рвется Франция, уже получившая от Пекина контракты на 4 млрд. долл.;

- дальнейшая активизация прямых торгово-экономических и научно-технических связей на региональном уровне;

- содействие установлению прямых долгосрочных отношений и взаимодействия между крупнейшими и наиболее авторитетными предприятиями и компаниями России и Китая[162].

Кроме того, обе стороны неоднократно заявляли о стремлении своих стран к развитию комплексного сотрудничества. Так, в Пекинской декларации Российской Федерации и Китайской Народной Республики, принятой во время официального визита Президента РФ В. Путина в Китай 17-19 июля 2000 г., было прямо указано на то, что дальнейшее развитие всестороннего комплексного сотрудничества между Россией и Китаем в торгово-экономической, научно-технической и военно-технической областях является одним из главных направлений углубления и расширения российско-китайских отношений равноправного доверительного партнерства и стратегического взаимодействия[163].

Курс на равноправное стратегическое партнерство был взят еще в 1966 г. и в последующие годы наполнялся новым весомым содержанием. Так, в декабрьском 1999 г. Совместном заявлении России и Китая[164] были сформулированы подходы сторон к фундаментальным проблемам обеспечения глобальной стратегической стабильности, и подчеркнуто намерение согласованными усилиями противодействовать попыткам ее подрыва. Стороны исходят из того, что все выводы и оценки, содержащиеся в подписанных ранее декларациях и соглашениях, сохраняют свою силу и имеют актуальное значение политического диалога. В 2000-2004 гг. политический диалог был сконцентрирован на углублении стратегического партнерства, которое является «единственно правильным историческим выбором, вытекающим из долгосрочных интересов двух стран и их народов, и соответствующим вызовам развитию мировой ситуации и международных отношений»[165]. Особо подчеркивалось, что как бы ни менялась международная обстановка и какие бы изменения ни происходили в России и Китае, обе стороны преисполнены решимости придерживаться курса и принципов, определенных Договором от 16 июля 2001 г.

Сходство базовых позиций России и Китая проявляется и в стремлении обеспечить региональную безопасность и создать условия для равноправного политического сотрудничества. Таких же позиций обе стороны придерживаются и в отношении перспектив развития Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), которая, по их мнению, уже «стала важным фактором поддержания мира, безопасности, стабильности в регионе, одним из опорных элементов будущей конструкции многополярного мира»[166]. Долгосрочная стратегия ШОС, по мнению руководителей России и Китая, включает скорейшую практическую институализацию этой организации, создание секретариата ШОС и региональной антитеррористической структуры; усиление борьбы с терроризмом, угрожающим всем странам-участникам Договора, сепаратизмом и экстремизмом; углубление сотрудничества сторон в экономической и гуманитарной областях. Многое из этих направлений уже достигнуто. В Бишкеке, например, были подписаны документы о создании Единого антитеррористического центра (ЕАЦ ШОС), а также о безъядерной зоне в Центральной Азии.

Стороны координируют свои позиции и действия по целому ряду международных проблем, они активно взаимодействуют в рамках ООН и других организаций. Так, Россия вместе с Белоруссией и Китаем внесли на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН резолюцию по сохранению и соблюдению Договора по ПРО. 88 стран проголосовали за эту резолюцию, 5 стран, в том числе США, выступили против.

Но, несмотря на обоюдную стратегическую заинтересованность в сотрудничестве и координации действий на мировой арене, сохраняется различие в подходах двух сторон к ряду проблем, связанных, в основном, с расширением международных позиций своих стран.

Первая проблема – нестыковка экономических интересов. При всей близости российской и китайской позиций по ряду актуальных проблем для Китая более выгодным представляется экономическое сотрудничество с развитыми странами. Товарооборот Китая с Японией в 2002 г. составлял 101, 91 млрд долл., с США – 97, 18, с Евросоюзом – 86,76 млрд долл.[167]. Хотя и с Россией у Китая имеется огромный потенциал взаимодействия, вряд ли российско-китайский товарооборот в обозримом будущем достигнет такого уровня. К этому следует добавить, что Китай уже вступил в ВТО, вышел на мировые рынки развитых и развивающихся стран, занял первое место по привлечению иностранных инвестиций (за 20 лет реформ привлек почти 500 млрд долл., из которых около 400 млрд реализовал). По мнению некоторых экспертов, сотрудничество Китая с Россией в этом контексте рассматривается китайской стороной как дополнительная возможность для углубления модернизации народного хозяйства. В этом заключается особенность китайского подхода к проблемам мировой политики, предполагающая четкое разделение экономических и политических факторов.

Другая проблема заключается в том, что существуют угрозы реализации стратегических отношений России и Китая. Стремительно расширяя международный вес благодаря наращиванию своего экономического потенциала, Китай стремится поддерживать максимально близкие отношения с США и индустриально развитыми странами АТР. Из США поступают современные технологии и инвестиции, растет товарооборот. Поэтому по экономическим вопросам Китай все чаще склоняется к позиции США. Что же касается политических проблем (иракская, северокорейское урегулирование и др.), то Китай, как правило, избегает конфронтации с США на международном уровне, особенно там, где сильно американское влияние, хотя он и занимает существенно отличную от США позицию по многим вопросам.

Определенные проблемы возникли и в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС), новой региональной системы безопасности, блока государств, объединенных задачей борьбы против терроризма и национального сепаратизма. Имеется в виду укрепление военно-политического влияния США в Таджикистане, Узбекистане и Киргизии и обеспокоенность этим Китая, хотя активное проникновение США в этот регион он воспринял сдержанно; реальное влияние Китая на реализацию нефтяных, газовых и транспортных проектов в Казахстане и других странах, уже связанных с ним кредитами, экономической помощью, инвестиционными энергетическими проектами.

Китай стремится создать на северо-западных границах пояс дружественно настроенных к нему стран, в большей или меньшей степени зависимых от него, и замкнуть на себя Среднюю Азию. В этих целях используются кредиты, экономическая помощь, трансевразийская железная дорога и шоссе Узбекистан – Киргизия – Синьцзян и т.д.

Все это свидетельствует о том, что интересы и сферы влияния России и Китая в этом регионе полностью не разведены. Вопрос распределения контроля над Средней Азией также не решен, в особенности, если учесть нахождение военных контингентов США в Средней Азии без реальных перспектив их вывода из региона.

Тем не менее, на фоне этих и других проблем, действуют факторы, влияющие на сближение позиций России и Китая. Вот некоторые из них:

- стремление обоих государств решить задачи развития и модернизации экономики, культуры, образования, науки и техники и занять достойное место в международном сообществе;

- заинтересованность в совместном скоординированном противодействии международному терроризму и сепаратизму;

- обеспокоенность американской активностью в Средней Азии. В НАТО уже рассматриваются перспективы реализации «новой волны» расширения альянса на страны этого региона и Закавказья. На Западе не заинтересованы в определении конечных сроков нахождения контингента НАТО в среднеазиатских республиках;

- заинтересованность в формировании в ХХI в. многополярного полицентричного мира на основе Устава ООН, действующих норм международного права, в укреплении ООН, других институтов международного сотрудничества, в формировании нового справедливого демократического международного порядка, исключающего гегемонизм и диктат в международных отношениях;

- заинтересованность в развитии комплексного сотрудничества в торгово-экономической, научно-технической и военно-технической областях.

Несмотря на все трудности и проблемы, общими усилиями закладываются необходимые предпосылки создания прочной базы партнерства в этих сферах. Официальный визит Президента России В. Путина в Китай 14-16 октября 2004 г. укрепил отношения между обеими странами, сделал их еще более добрососедскими и предсказуемыми. Свидетельство тому – подписанный политический пакет документов, который урегулировал все спорные вопросы, касающиеся российско-китайской границы и совместного использования ее водной части. Теперь все 4300 км российско-китайской границы оформлены юридически.



Отношения с Японией

Одним из важнейших партнеров России является Япония. В двусторонних отношениях с ней в последние годы России удалось добиться существенного прогресса.

11-13 ноября 1998 г. состоялся первый за последнюю четверть века визит в Россию Премьер-министра Японии К. Обути, в ходе которого была подписана «Московская декларация об установление созидательного партнерства между Российской Федерацией и Японией»[168]. С этого времени российско-японские встречи на высшем уровне стали регулярными. В ходе встреч сторонам удалось значительно продвинуть двусторонние отношения в духе созидательного партнерства. В ходе встречи Президента РФ В.В. Путина и Премьер-министра Японии Е. Мори
29 апреля 2000 г. в Санкт-Петербурге было зафиксировано общее понимание о стратегической важности российско-японских отношений в современном мире. Были сформулированы основные направления их дальнейшего развития: стратегическое взаимодействие в мировых делах; торгово-экономическое сотрудничество; заключение мирного договора. 3-5 сентября 2000 г. состоялся официальный визит Президента РФ В.В. Путина в Японию, в результате которого был сделан новый шаг в развитии реального партнерства. Стороны приняли 15 документов по всему комплексу двусторонних связей. Впервые в истории двусторонних отношений, исходя из стремления повысить эффективность переговорного процесса, по итогам переговоров было подписано Заявление Президента Российской Федерации и премьер-министра Японии по проблемам мирного договора. Со времени официального визита Президента РФ В.В. Путина в Японию в сентябре 2000 г. до визита Премьер-министра Японии Дз. Коиндзуми в Россию в январе 2003 г. состоялось пять таких встреч.

Проводились также двусторонние консультации на разных уровнях государственной власти, стороны обменивались информацией по международным проблемам, согласовывали свои позиции. Страны вышли также на серьезные договоренности в сфере экономического строительства, включая глобальные проекты в области транспорта и энергетики. Состоялись шесть заседаний Межправительственной комиссии по торгово-экономическим вопросом под сопредседательством заместителя Председателя Правительства РФ и министра иностранных дел Японии. Утвердилась практика обмена визитами руководителей оборонных ведомств. Активно осуществлялись контакты руководителей министерств и ведомств.

Все это способствовало решению многих практических вопросов двусторонних отношений. Вот какие результаты, оцененные сторонами как позитивные, были достигнуты в обеспечении реального партнерства:

- образована совместная комиссия по вопросам заключения мирного договора на уровне министров иностранных дел;

- сформирована подкомиссия по пограничному размежеванию, в рамках которой продолжались активные переговоры;

- созданы и активно работали Межправительственная комиссия по торгово-экономическим вопросам, комитеты и подкомиссии по совместной хозяйственной деятельности. 4 сентября
2000 г. в Токио подписана Программа российско-японского сотрудничества по развитию совместной хозяйственной деятельности на островах Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи[169]. В том же году принята Программа углубления сотрудничества в торгово-экономической области, в которой определены основные ориентиры взаимодействия России и Японии в этой сфере;

- подписано и успешно реализуется Соглашение о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов;

- выполняется достигнутая 2 сентября 1999 г. договоренность о свободных посещениях вышеуказанных островов японскими гражданами – бывшими жителями этих островов - по максимально упрощенной процедуре;

- регулярно осуществляются двусторонние контакты представителей деловых кругов, расширился круг участников поездок постоянных жителей островов - с одной стороны, Японии – с другой;

- в сферу гуманитарного содействия, осуществляемого с 1994 г., стали включаться случаи, требующие оказания экстренной помощи[170].

В сфере стратегического взаимодействия в мировых делах Россия поддержала кандидатуру Японии в постоянные члены Совета Безопасности. В свою очередь, Япония заявила о значимости присоединения России к ВТО. Россия и Япония также договорились о взаимодействии в международных делах, в том числе в рамках ООН, «восьмерки», механизмов АТР. В ноябре 2002 г. состоялись первые российско-японские консультации по противодействию международному терроризму. В сфере торгово-экономической деятельности Япония согласилась активизировать экономическое сотрудничество с Россией. Это подтвердили «Программа углубления сотрудничества в торгово-экономической области» и «Российско-японский План действий», одобренный сторонами в январе 2003 г.[171]. Согласно Плану, предполагается расширять торгово-экономические связи России и Японии: в сфере продвижения торгово-инвестиционного взаимодействия; в вопросах интеграции России в международную экономическую систему, включая вступление ее в ВТО; в сфере технического и интеллектуального сотрудничества; в области экологии; в сфере сохранения и использования биоресурсов; в сфере науки и техники; в области Космоса; в сфере транспорта и туризма; в вопросах межрегионального сотрудничества.
В этой сфере, в частности, предполагалось активизировать деятельность подкомиссии по вопросам экономических отношений с дальневосточными регионами РФ в целях укрепления экономических связей между Дальним Востоком России, Сибирью и Японией, оказывать возможное содействие развитию экономических связей между субъектами РФ и префектурами Японии и т.д. «План действий» предполагает широкое экономическое взаимодействие между Россией и Японией, включающее ряд самостоятельных направлений и аспектов.

Япония приняла меры, направленные на смягчение условий внешнеторгового страхования сделок с Россией. С марта 2002 г. японский Банк международного сотрудничества стал применять в отношении Внешторгбанка России новые формы банковского кредита, которые, в отличие от прежних, не требовали гарантий со стороны Правительства РФ. Кроме того, японские специалисты создали на территории РФ 7 учебных центров-семинаров, в которых, по состоянию на январь 2003 г., приняли участие около 18 тыс. россиян, а около 2200 человек прошли стажировку в Японии[172].

15-17 декабря 2003 г. состоялся официальный визит тогдашнего главы Российского Правительства М. Касьянова в Японию[173]. На переговорах были обсуждены первые итоги выполнения «Российско-Японского плана действий» за прошедший год, а также другие актуальные вопросы двусторонних отношений и международного сотрудничества. Главы правительств обменялись мнениями по многим вопросам торгово-экономических отношений, включая проблему расширения объемов инвестиций Японии в российскую экономику. Учитывая готовность России стать основным поставщиком энергоресурсов для японской и южнокорейской экономик, японская сторона проявила интерес к сотрудничеству и реализации проекта строительства тихоокеанского нефтепровода на Дальнем Востоке России. По итогам официального визита российского главы Правительства был принят Меморандум о создании совместной организации по содействию торговле и инвестициям, которая, как предполагалось, начнет свою деятельность в 2004 г. Российский глава Правительства встретился с представителями бизнес-сообщества, в том числе с председателем японской федерации экономических организаций (Нихон Кэйдайрэн) Х. Окудой и представителями крупнейших энергетических компаний. В ходе встречи японским бизнесменам разъяснялось, как выгодно для них расширение объемов инвестиций в российскую экономику.

Вместе с тем в отношениях с Японией имеются неурегулированные вопросы и проблемы. Главная из них – оформление линии государственной границы в районе Южных Курил в духе Совместной декларации СССР и Японии 1956 г., Токийской декларации о российско-японских отношениях 1993 г., Московской декларации об установлении созидательного партнерства между Российской Федерацией и Японией 1998 г., Заявления Президента Российской Федерации и премьер-министра Японии о дальнейшем продолжении переговоров по проблемам мирного договора 2001 г., Совместного заявления Президента Российской Федерации и Премьер-министра Японии о принятии российско-японского плана действий 2003 г. При урегулировании этой проблемы российская сторона исходит из следующих четырех основных предпосылок: 1) решение этой сложной проблемы должно быть взаимоприемлемым и базироваться на существующих реалиях; 2) оно должно отвечать национальным интересам, не наносить ущерба территориальной целостности и суверенитету; 3) такое решение должно быть оформлено соответствующим образом в конституционном отношении, т.е. принято высшими законодательными органами обеих стран; 4) оно должно также найти соответствующую поддержку и одобрение общественности, необходимость усиления работы с которой в этом направлении неоднократно подчеркивалась в ходе двусторонних российско-японских встреч.

Повышения эффективности требует сам переговорный процесс. Необходима разработка новых мер по ускорению работы совместной российско-японской комиссии по вопросам заключения мирного договора и подкомиссии по пограничному размежеванию, подготовка нового издания совместного сборника документов по истории территориального размежевания между Россией и Японией, активизация усилий по разъяснению общественности важности заключения мирного договора.

Важное значение для поддержания сбалансированных добрососедских отношений и установления реального созидательного партнерства между Россией и Японией имеют активизация взаимодействия в экономической сфере, расширение торгово-экономического сотрудничества.

Однако, хотя Япония и является одним из ведущих торгово-экономических партнеров России среди стран АТР, но по общему размеру товарооборота она занимала в 2000 г. лишь 13-е место среди российских торговых партнеров, а среди крупнейших инвесторов в российскую экономику – лишь 10-е место. С 1998 по 2000 г. товарооборот между странами возрос всего на 300 млн долл. (с 2994,1 до 3332,7 млн долл.), а общий объем японских инвестиций в Россию составляет лишь 350 млн. На долю России приходится всего около 0,2% японского экспорта и 1,2% импорта Японии. Эти показатели уступают соответствующим показателям США в 150 и 20 раз[174]. Учитывая потенциальные возможности обеих стран, вряд ли их можно считать достаточными.

Между тем, существуют широкие перспективы для российско-японского сотрудничества. Такие перспективы открывают энергетические и газовые проекты, в частности, разработка грандиозных планов вроде создания энергетического моста из России в Японию через Сахалин[175], газопроводов из Иркутской области в Восточный Китай, в Северную и Южную Корею и далее, в последующем в Японию[176], освоения угольных месторождений и лесных ресурсов Дальнего Востока. Существуют и ряд других направлений взаимовыгодного сотрудничества в разных отраслях.



Отношения с другими странами Азии

Россия поддерживает добрососедские партнерские отношения с двумя корейскими государствами. В 2000 г. подписан полномасштабный межгосударственный договор с КНДР. Договор преодолел определенную неустойчивость в двусторонних отношениях предыдущего периода и подвел черту под почти десятилетним периодом охлаждения отношений между обеими странами. В том же году состоялся первый в истории визит Президента России в Южную Корею. В 2001 г. состоялся второй визит на высшем уровне, сыгравший важную роль в развитии двустороннего сотрудничества. Российская дипломатия активно содействовала процессу национального примирения между корейскими государствами и укреплению безопасности на Корейском полуострове[177]. В этих целях активно использовались двусторонние отношения России с США, Китаем и Японией.

Большое внимание Россия уделяла углублению взаимоотношений с Индией. В целом успешно развивались торговые и военно-экономические отношения. В октябре 2000 г. была подписана Декларация о стратегическом партнерстве с Индией. На Индию приходится около трети суммарного обмена российского экспорта военной продукции.



Россия и АТЭС

В последние годы активно развивалось взаимодействие России в рамках механизмов АТР, таких, как Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС), Асеановский региональный форум (АРФ), сложившийся вокруг АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) как институт политического диалога стран АТР и др. 25 ноября 1997 г. Россию, Вьетнам и Перу на саммите в Ванкувере приняли в главную интеграционную структуру АТР – Форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество». В 1998 г. это решение вступило в силу. Таким образом, в АТЭС стала участвовать 21 страна, включая Россию. На долю государств, объединенных в этой крупнейшей интеграционной структуре, приходится около 60% мирового ВВП и около половины международной торговли. Наиболее перспективными сферами российского участия в АТЭС являются энергетика, транспорт, наука, технологии, туризм и др.

России есть, что предложить, чтобы вписаться в рамки форума АТЭС. По оценке Президента РФ В. Путина, уже сегодня Россия является в регионе поставщиком не только сырья, но и современных технологий[178]. В феврале 2000 г. с помощью российского ракетоносителя на орбиту был выведен индонезийский искусственный спутник «Гаруда-1». Российские нефтяники совместно с компанией «Катпекс Пасифик Индонезия» реализовали пилотный проект, позволивший существенно повысить нефтеотдачу на нефтяных месторождениях Суматры[179]. Имеются и другие примеры эффективного использования странами АТЭС технического опыта, накопленного Россией. Этот процесс вписывается в «спросовые рамки» региона АТЭС.

В свою очередь, членство России в АТЭС создает дополнительные возможности для оптимизации интеграции, включая снятие существующих ограничений на экспорт, повышение эффективности импорта, облагораживание структуры торговли на различных уровнях и др.
В ноябре 2000 г. была одобрена концепция участия России в АТЭС. 15-16 ноября 2000 г. в Брунее состоялась 8-я встреча глав государств и правительств стран и территорий членов Форума. На ней с докладом на тему «Бизнес и глобализация» выступил В. Путин. Президент РФ еще раз подчеркнул высокий потенциал и перспективы сотрудничества региона с Россией. В части экспорта – это, в первую очередь, природные ресурсы, в том числе энергетические. Это также и российская наука, которая является важнейшей частью мировой науки, машиностроение, транспортные магистрали, рыболовство, а также туризм. Российские предприятия, по его утверждению, могут предлагать взаимовыгодные контракты по поставкам машиностроительной продукции и сырья, например, для цветной металлургии. К этому следует также добавить возможность сотрудничества в сфере мирного использования космического пространства, а также в военно-технической сфере[180].

Вместе с тем членство в АТЭС, перспективы сотрудничества со странами этого региона ставят Россию перед лицом ряда проблем, включая негативное влияние открытия своего рынка для конкурентоспособных товаров, услуг и капитала из регионов АТЭС, что может отрицательно сказаться на отечественном производстве. Потребует современного обустройства и приграничная инфраструктура Дальнего Востока. Кроме того, на Россию приходится лишь 2,7% ВВП региона, такой же показатель характерен и для объема внешней торговли[181]. Все это свидетельствует о том, что экономическое присутствие России в регионе остается пока малозаметным. Регион проявляет большой интерес к освоению ресурсов российского Дальнего Востока, развитию нефтепроводных и энергетических сетей, инвестиций в перерабатывающие отрасли. Достижение реального результата во всем этом будет во многом зависеть от успеха внутренних преобразований, укрепления российской экономики и безопасности страны.

Формировавшийся в начале 90-х годов стратегический внешнеполитический курс прошел сложную эволюцию. К началу нового тысячелетия, в отличие от первой половины 90-х годов, он уже носил многовекторный, в целом сбалансированный характер. Главной его целью была реализация на международной арене национально-государственных интересов, включая создание наилучших условий для экономических и политических преобразований, для более динамичного и эффективного развития страны в изменяющемся мире, защита территориальной целостности РФ, обеспечение полноправного участия России в создании новой системы международных отношений, защита интересов граждан России за рубежом, борьба с терроризмом. Достижение этих целей на основе идеи многополярности в международных отношениях требовало активизации внешних связей, сбалансированного подхода к различным блокам и странам, взаимного учета интересов.

Внешнеполитический курс России исходил из того, что миропорядок в XXI веке должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете прав и широкой демократизации международных отношений, защите интересов личности, общества и государства. Концепция внешней политики, утвержденная Президентом страны В.В. Путиным 28 июня 2000 г., правовую основу которой составляют Конституция страны и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г., основанная на идее сильной армии, на переосмыслении ситуации в мире и вокруг России, военная доктрина, подписанная Президентом РФ в апреле того же года, определили систему приоритетов деятельности России на международной арене. Важнейшими из них являются отношения России с государствами Содружества Независимых Государств, которые примерно с 2000 г. становятся все более определенными и прагматичными, с бывшими социалистическими странами Центральной и Юго-Восточной Европы, а также развитие двусторонних связей с западноевропейскими странами, прежде всего, с Францией, Германией, Италией, Финляндией. Особое значение придавалось отношениям с США, с которыми Россия стремилась наладить равноправное взаимодействие, хотя прослеживались порой различия в позициях сторон в подходе к некоторым актуальным проблемам мирового развития и двусторонних отношений. Руководство страны отказалось от ошибочного подхода, характерного для первой половины 90-х годов, основанного на недооценке восточного направления российской внешней политики. Состоялись переговоры на уровне глав государств и правительств со многими руководителями государств Востока. Россия совершила поворот в сторону Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Членство России в этой влиятельной организации усилило ее политические позиции и дало стране определенные преимущества в торговле. Особенно позитивные изменения произошли в отношениях России с Китаем, Японией, Индией.

Помимо этого Россия прилагала усилия к решению иракской проблемы, стремилась проводить активную политику в отношениях со странами Среднего Востока и Латинской Америки.

Россия принимала активное участие в деятельности международных организаций. Она поддерживает идею расширения Совета Безопасности ООН, включение в качестве постоянных членов Совета Безопасности ООН Германии и Японии, обновление ООН через расширение возможностей по поддержанию безопасности на глобальном и региональном уровнях. В качестве ценного механизма неформального обсуждения глобальных проблем с ведущими экономическими и политическими державами выступала «большая восьмерка» наиболее развитых мировых держав, куда вошла Россия.

В российской внешней политике все возрастающее значение приобретала экономическая дипломатия, направленная на вхождение России в мировое хозяйство равноправным и ответственным партнером. Главными направлениями такой дипломатии являются, во-первых, содействие инвестиционному сотрудничеству с зарубежными странами, во-вторых, борьба за благоприятные условия членства в международных экономических и финансовых организациях, в-третьих, оказание помощи цивилизованному, отвечающему национальным интересам продвижению российского капитала за рубеж, в-четвертых, снятие сохранившихся дискриминационных ограничений в отношении России на внешних рынках.

В условиях кардинальных перемен, которые претерпевают современные международные отношения, дипломатия приобретает и иные, качественно новые черты. В сферу ее деятельности включаются все новые направления международного сотрудничества, связанные с необходимостью, прежде всего, дать ответ на возникающие глобальные угрозы и вызовы.

Индекс материала
Курс: Россия в начале нового тысячелетия (2000-2004 гг.)
Дидактический план
Экономическая ситуация и стратегия развития
Налоговая реформа
Приватизация
Развитие малого предпринимательства
Создание рынка земли
Банковская реформа
Реформы корпоративного управления
Социальная сфера
Состояние экономики в конце 1999 - начале 2004 гг.
Энергетика
Промышленность
Сельское хозяйство
Финансово-промышленные группы
Экономическое положение в регионах
Проблемы экономического роста
Политический процесс
Политическое состояние (конец 1999 - начало 2000 гг.)
Президентские выборы 2000 года
Основные направления реформы государства
Новые государственные символы
Формирование нового кабинета министров
Учреждение федеральных округов
Реформа Федерального Собрания
Реформа местного самоуправления
Создание Государственного Совета РФ
Судебная реформа
Оптимизация государственных функций
Укрепление конституционной законности в сфере разграничении властных полномочийм между федеральным Центром и субъектами Федерации
Развитие гражданского общества
Партийная система
Чеченская проблема
Власть и «олигархический капитал»
Выборы в Государственную Думу 2003 г.
Четвертые выборы Президента России
Политическая жизнь после выборов: тенденции развития
Новые инициативы Президента
Изменение порядка избрания руководителей регионов
Новая реформа партийной системы
«Общественная палата»
Борьба с терроризмом
Дискуссии о политических реформах в России
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
Концепция внешней политики Российской Федерации
Россия в СНГ
Двусторонние отношения с государствами-участниками СНГ
Союз Белоруссии и России
Российско-украинские отношения
Российско-грузинские отношения
Другие страны СНГ
Отношения со странами дальнего зарубежья
Отношения с США
Антитеррористическая коалиция
Война в Ираке и позиция России
Россия и проблема международной ядерной безопасности
Европейское направление внешней политики
Отношения Россия – НАТО
Азиатско-Тихоокеанское направление
Сотрудничество с Китайской Народной Республикой
Отношения с Японией
Отношения с другими странами Азии
Россия и АТЭС
Все страницы