Оптимизация государственных функций

В последние 10-15 лет во многих странах мира были проведены административные реформы[66]. При этом в одних случаях делался упор на «основные реформы», имеющие целью укрепление государственной дисциплины, в других - на проведение «абсолютно необходимых реформ». Но независимо от путей, которыми следовали реформаторы, им приходилось решать сходные или аналогичные проблемы. Крупномасштабные реформы включали в себя решение таких, к примеру, проблем: сокращение государственных расходов и управление ими; повышение способностей к развитию и реализации политики; улучшение выполнения государством функций работодателя, совершенствование организационной структуры исполнительной власти; повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти, повышение ответственности в системе государственного управления[67]. С некоторыми из них приходится иметь дело и в России.

Характерная черта административных реформ проявлялась в том, что было трудно определить «точки входа» в программы реформ, их начало и конец[68]. Еще одна черта: первым этапом проведения реформ было достижение и укрепление дисциплины. Второй этап имел целью осуществление различными путями т.н. «передовых реформ». Многое из накопленного опыта приемлемо для России в нынешних условиях.

Не случайно представители Правительства обратились к Всемирному банку с просьбой подготовить материалы по ряду стран, где в последние 10-15 лет были проведены административные реформы, в ходе которых решались сходные проблемы. Для анализа были отобраны 14 стран: Австралия, Бразилия, Венгрия, Великобритания, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили и Южная Корея. Выводы из анализа и наблюдений представляются важными и для России, где идет процесс реализации президентской программы реформы. Здесь рассматривается одно из ее направлений– оптимизация государственных функций.

Реорганизации федеральных органов исполнительной власти в России осуществлялись неоднократно. В «ельцинскую эпоху» они носили нормативный характер, претворялись в жизнь во многом в отрыве от целей экономического и социального развития при недооценке роли государственных правовых институтов, в том числе института государственной службы, необходимости развития творчества профессионально подготовленных государственных служащих, низкой ответственности последних за удовлетворение запросов населения. Инициированная Президентом РФ В. Путиным административная реформа призвана устранить эти и другие недостатки. Вместе с тем она рассматривается властью как важнейшее средство достижения конкретных стратегических целей: помочь увеличить ВВП в два раза, способствовать уменьшению бедности в стране, укрепить государство на всех уровнях.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г. указываются основные приоритеты государственной политики России в современных условиях. В политико-правовой сфере это – административная реформа, судебно-правовая реформа, разграничение сфер властных полномочий между федеральным, региональным и местным управлением, реформа местного самоуправления[69]. Осуществление первого из этих направлений – административной реформы[70], как показывает опыт других стран, предполагало решение целого комплекса задач. Три из них являются первоочередными на данном этапе. Во-первых, предполагалось изменить характер и всю систему исполнительной власти. Это означало, что последней необходимо отказаться от директивно-мобилизационного подхода к решению проблем и перейти к индикативно-рыночному; проведение в жизнь этой меры должно способствовать дальнейшему раскрепощению экономических отношений, созданию условий, необходимых для развития экономических свобод, рыночных отношений в целом. Во-вторых, необходимо обеспечить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений. В-третьих, на основе научного подхода и социальной направленности добиться оптимизации функций государственных органов, выявления и сокращение избыточных функций, лучшего выполнения государством функций работодателя. Административную реформу по этому направлению совершенствования системы исполнительной власти предполагалось осуществить в два этапа: первый – выявление и сокращение избыточных государственных функций, изъятие в течение
2004 г. из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властных полномочий[71]. Подготовка соответствующих решений Правительства должна была завершиться к 1 апреля 2004 г. Второй этап связывался с подготовкой в свете современных требований предложений по новой структуре Правительства.

Летом 2003 г. была создана Правительственная комиссия во главе с вице-премьером Б. Алешиным, которая должна была исследовать тысячи функций министерств и ведомств, выработать предложения по их количественному сокращению и качественному преобразованию и подготовить пакет законодательных актов, подлежавших одобрению Госдумой. В ее рамках было создано семь рабочих групп, инспектировавших государственные функции. Предполагалось проанализировать примерно 5,6 тыс. функций, позднее выяснилось, что их больше. По данным заседания Комиссии, состоявшегося 20 января 2004 г., было проанализировано 4,1 тыс. функций государства в министерствах и ведомствах, 804 из них признаны избыточными, 360 – дублирующими и более 560 – требующими «изменения масштабов исполнения»[72]. Было заявлено, что в течение ближайших двух месяцев Комиссия сможет проанализировать еще примерно тысячу госфункций и подготовить Правительству соответствующие предложения.

Другая сторона данной проблемы заключается в качественных преобразованиях госфункций. По мнению председателя Комиссии, вопрос состоит даже не столько в количественном, сколько в качественном наполнении власти, в тех особенностях, которые и требуют преобразований. Среди них были названы «изнуряющая система лицензирования», противодействие коррупции, действия контрольно-надзорных органов и органов МВД непроцессуального характера и ряд других. При этом Комиссия твердо придерживалась мнения, что «все внепроцессуальные действия требуется прекратить»[73]. Это позволило бы исключить негативные явления, которые порой встречаются в повседневной жизни, в том числе на потребительском рынке. Министерства и ведомства должны четко определить круг субъектов, которые они обслуживают, чтобы в условиях рыночной экономики качественно оказывать им необходимые «услуги».

Что же касается системы лицензирования, которая вводилась, где можно и где нельзя, то она, по оценке председателя Комиссии, в прошлом была сильно искажена. Поэтому предлагалось отказаться от большого количества видов лицензирования, после чего ввести более жесткую имущественную ответственность. На первом этапе преобразований Правительственная комиссия намерена осуществить работу по разграничению полномочий и рассмотреть возможность и целесообразность делегирования их в регионы в отношении проведения «надзорных операций». Предполагается, что в федеральной системе останется апелляционная комиссия, которая будет рассматривать жалобы предприятий и граждан, связанные с надзорными действиями в территориях.

На втором этапе реформы, помимо всего прочего, предполагались преобразования, связанные с деятельностью и структурой самого Правительственного кабинета, в котором будут регламентированы ответственность и права каждого чиновника. Речь идет о чиновнике как специалисте новой формации, способном творчески решать в условиях рыночной экономики различные проблемы, и о создании целостной системы государственной службы[74].

Еще одной важной проблемой является вопрос о гарантиях соблюдения прав человека и повышении трудовой мотивации общества, чему в ходе подготовки и начала осуществления реформы уделялось, на наш взгляд, недостаточное внимание. К серьезным проблемам можно также отнести пресечение различного рода разрушительных тенденций в обществе, откуда бы они ни исходили, повышение организующей роли государственной службы в ходе ее реформирования и ряд других[75].

Главными условиями административной реформы в России являются как политическая воля Президента РФ В. Путина, так и новый состав Госдумы РФ. Есть все основания утверждать, что Госдума будет активно поддерживать административную реформу и создавать необходимую правовую базу для ее дальнейшего проведения в жизнь.