Курс: Начало радикальных реформ (1991-1993 гг.)

Курс: Начало радикальных реформ (1991-1993 гг.)

Рассматривается современная политическая история в период 1991-1993 гг. Определяется основное содержание данного исторического периода – начало радикальных реформ, изменения в политической системе, в экономической и социальной политике, во внешнеполитической деятельности Российского государства. Раскрываются причины и характер экономических преобразований в России. Рассматривается содержание, этапы и основные формы становления новой политической системы Российской Федерации. Характеризуются проблемы становления внешней политики России как суверенного государства.



ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Рассматривается современная политическая история России в период 1991-1993 гг. Определяется основное содержание данного исторического периода – начало радикальных реформ: изменения в политической системе, в экономической и социальной политике, во внешнеполитической деятельности Российского государства. Раскрываются причины и характер экономических преобразований в России. Выделяются этапы, цели, формы и методы «гайдаровских реформ» и их последствия: либерализация цен в духе «шоковой терапии»; гиперинфляция, приватизация и др.

Рассматривается содержание, этапы и основные формы становления новой политической системы Российской Федерации: реализации Указа Президента  от 21 сентября 1993 г. № 1400
«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»; ликвидации советов народных депутатов; принятии новой Конституции РФ и выборов в Государственную Думу и Совет Федерации; реформировании местного самоуправления.

Характеризуются проблемы становления внешней политики России как суверенного государства. Освещаются вопросы отношений России с Америкой и странами Западной Европы, бывшими социалистическими странами Центральной и Восточной Европы и с новыми государствами на постсоветском пространстве.



Социально-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ политика

После событий августа 1991 г. и демонтажа СССР Россия оказалась перед необходимостью экономических реформ. Перед постсоветским режимом встала задача исторической важности: вывести страну из кризиса, не допустить дальнейшего распада экономики, перевести страну на рельсы либерально-рыночных отношений и создать тем самым благоприятные условия для экономического роста. Сформированное еще осенью 1991 г. «правительство реформ» во главе с
Б. Ельциным, состоявшее в основном из молодых ученых-экономистов, заявило о готовности решить эти задачи, оно выбрало путь реформ, который, как уже отмечалось, вошел в историю под названием «шоковой терапии». Реально этот курс начал осуществляться с января 1992 г. Шоковая терапия – это резкие, срочные меры по оздоровлению экономики, сопровождаемые нежелательными последствиями, такими, как рост цен, инфляция, снижение уровня занятости.



«Гайдаровские реформы»: стратегия и этапы

Главным идеологом нового правительственного курса и первым вице-премьером, а также министром экономики и финансов был Е. Гайдар, в июне 1992 г. Указом Президента Б. Ельцина на него возложили обязанности Председателя Правительства России. Наряду с Е. Гайдаром в разработке и осуществлении программы радикальных реформ, основанной на западной модели развития, активное участие принимали А. Шохин, назначенный вице-премьером по социальным вопросам, А. Чубайс – председатель Комитета по управлению государственным имуществом,
П. Авен – министр внешнеэкономических связей, В. Лопухин – министр топливной промышленности и энергетики, В. Машиц – председатель Комитета по экономическому сотрудничеству со странами СНГ и др. Особенность этого «правительства реформ» состояла в том, что почти никто из новых министров не имел практического опыта государственного управления и хозяйственного руководства. Новое правительство отдало приоритет задачам перехода экономики к рыночным методам хозяйствования. Его важнейшие мероприятия предусматривали либерализацию цен на основную часть товаров и услуг; либерализацию внешней торговли как одного из важнейших средств наполнения рынка товарами и продвижения к открытой экономике; финансовую стабилизацию – подавление инфляции, ужесточение кредитной, денежной и финансовой политики, укрепление курса национальной валюты; радикальные структурные реформы – приватизацию, форсирование банкротства нерентабельных производств и ряд других.

Либерализация цен – это частичная или полная отмена государственного регулирования цен; переход к формированию цен на свободном рынке. Либерализация внешней торговли – это снятие или ослабление всяких ограничений в экономических отношениях между странами. Приватизация - передача в частную собственность государственного или муниципального имущества (земельных участков, промышленных предприятий, банков и других финансовых учреждений, средств транспорта, связи, массовой информации, зданий, акций и др.) за плату или безвозмездно.

Эти преобразования, осуществляемые в народном хозяйстве правительством Е. Гайдара до декабря 1992 г., в научной и исторической литературе получили название «гайдаровские реформы».

С самого начала реформаторы отказались от разработки и проведения в жизнь т.н. «мягкой» концепции рыночных преобразований, в отличие от бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы и Китая они стали на путь, который предусматривал проведение жесткой кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики без осуществления контроля над ценами и доходами.

Реформы изначально носили конфликтный характер. Они были направлены на выход из социально-экономического кризиса страны, но путем быстрого и радикального изменения всей прежней системы хозяйствования.

Экономические реформы Е. Гайдара проводились при пустой казне, в условиях отсутствия минимального консенсуса в обществе относительно самих реформ и соответствующего «баланса» между законодательной и исполнительной властями. Это приводило к трениям и постоянным конфликтам, что тормозило последовательное осуществление намеченных мероприятий. Консенсус - метод принятия управленческих решений на основе общего согласия и отсутствие принципиальных возражений у большинства заинтересованных лиц.

Кроме того, допускались ошибки в проведении самой реформы, имели место недооценка объективных факторов экономического развития и преувеличение стихийных, рыночных механизмов регулирования экономики. В области экономической политики приоритет отдавался выбору общей стратегии проведения реформ в ущерб разработке тактики и выработке конкретных механизмов осуществления принимаемых решений.

Правительство, приступавшее к реформированию российской экономики, было уверено и в том, что цена реформ не станет слишком высокой, и россиянам «хуже и трудно» будет примерно полгода. «Нам будет трудно, - заявил Б. Ельцин 30 декабря 1991 г., - но этот период не будет длинным. Речь идет о 6-8 месяцах». Он обещал достижение стабилизации экономики и постепенное улучшение жизни людей к осени 1992 г.

В первоначальных мероприятиях правительства Е.Гайдара и выбранного им варианта реформ, имевшего тяжелые последствия для благосостояния населения, выделяют три этапа.

Первый этап, рассчитанный на один-полтора года – либерализационный. Он начинался в январе 1992 г., все решения, принятые в этот период по стабилизации экономики, можно отнести к решениям ортодоксального характера, поскольку государство устранялось от регулирования процесса производства и цен. На этом этапе предполагалось быстро осуществить либерализацию цен и внешнеэкономической деятельности, жесткую бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику, а также приватизацию, способную обеспечить конкурентную среду на рынке и создать многомиллионный слой собственников.

Второй этап, охватывавший период в два года, - стабилизационный. Предполагалось, что на этом этапе прекратится спад производства, снизятся месячные темпы инфляции, стабилизируется курс национальной валюты, повысится социально-экономический уровень жизни населения.

Третий этап, рассчитанный до конца 1995 г., - инвестиционный. Он связывался с переходом к активной инвестиционной политике, достижением финансовой стабилизации.

В целях осуществления «шоковых» реформ правительство разрабатывало на основе соответствующих Указов Президента конкретные программы. Среди них: «Программа углубления реформ» (июль 1992 г.); «Трехлетний план реформ», составленный правительством в конце 1992 г. с таким расчетом, чтобы его можно было реально контролировать и ежегодно обновлять; программа «Развитие реформ и стабилизация российской экономики на 1993-1995 гг.» (август 1993 г.) и другие. Все они включали ряд мер в духе «шоковой терапии», ориентировали на создание рыночных механизмов, развитие конкуренции и предпринимательства.

Однако программы «шоковой терапии», включавшие в себя меры рыночного характера, в том виде, как они изначально намечались правительством Е. Гайдара, осуществлялись до декабря 1992 г. 12 декабря того же года Седьмой съезд Народных депутатов России отправил в отставку и.о. премьер-министра Е. Гайдара. Через два дня на его место был назначен В. Черномырдин, который уже 31 декабря подписал постановление правительства о государственном регулировании цен. Часть членов правительства В. Черномырдина стала демонстративно дистанцироваться от гайдаровского «трехлетнего плана реформ». Наступил временный откат в «гайдаровских реформах», хотя общее направление движения в сторону рынка было сохранено. Политика «шоковой терапии» не привела к ожидаемым результатам, а «цена» реформ для общества оказалась намного выше, чем рассчитывали реформаторы.

Таким образом, из вышеизложенного следует: во-первых, одним из важнейших условий становления новой экономической системы в России была политика «шоковой терапии»; во-вторых, правительство Е. Гайдара пошло на радикальный вариант экономических реформ, жесткую модель рыночных преобразований; в-третьих, основными направлениями «гайдаровских реформ» стали: либерализация цен, либерализация внешнеэкономической деятельности, приватизация, жесткая монетарная и финансовая политика.



Либерализация цен

2 января 1992 г. в России был дан старт рыночным реформам, правительство объявило о либерализации цен, проводившейся в духе «шоковой терапии». Практическое осуществление этой рыночной меры означало освобождение в ограниченные сроки цен на большинство товаров, продуктов питания и услуг, ликвидацию т.н. «денежного навеса», обеспечение частичной конвертируемости валют, отмену субсидий нерентабельным производствам, резкое сокращение бюджетного дефицита, осуществление жесткой кредитно-денежной политики. Бюджетный дефицит – это превышение расходов государственного бюджета над его доходами, характеризующее неустойчивое положение государственных финансов. Предполагалось, что в условиях решительного отказа от государственного регулирования отпуск цен установит рыночную стоимость товаров и, обеспечив «рыночное равновесие», решит проблему тотального дефицита и станет важнейшим фактором стимулирования хозяйственной деятельности, повышения активности и ответственности экономических субъектов за результаты своего предпринимательства. Именно такой логикой реформаторского курса правительства был проникнут Указ Президента РФ «О переходе на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления, работы и услуг».

Первоначально правительство обещало сохранить фиксированные государственные цены на энергоносители, нефть, газ, уголь и некоторые продовольственные товары – хлеб, молоко и др. Однако либерализации цен в условиях демонтажа государственного контроля за ценообразованием, товарного дефицита и общего падения производства привела их к быстрому и резкому росту: хлеб подорожал в 10-15 раз, молоко – в 15-20 раз, масло и сметана – в 30 раз, картошка в 10-20 раз, а на рынке – в 50-100 раз. 6 января 1992 года реформаторы, вопреки обещаниям Президента, отменили государственные цены на хлеб и молоко. Вскоре также стало очевидным, что дальнейшие действия правительства в этой сфере стимулируют хаотический рост цен, «вымывание» дешевых товаров.

В марте 1992 г. правительство направило в Международный валютный фонд (МВФ) Меморандум о предстоявшей либерализации цен на энергоносители, а в сентябре того же года оно объявило о повышении на них цен. В России была спровоцирована гиперинфляция, оказавшая разрушительное воздействие фактически на всю сферу материального производства. Становилось все более очевидным, что принятая правительством технология либерализации цен и ее практическое осуществление не давала ожидаемого результата.

С середины 1992 г. хаотический рост цен принял форму незатухающих гиперинфляционных волн, что продолжало дезорганизовывать материальное производство, парализуя инвестиционный процесс и делая невозможным поддержание его достаточной активности. В таких условиях происходила бартеризация хозяйства, развивался процесс вытеснения национальной валюты из оборота и замены ее твердой иностранной валютой.  Бартеризация хозяйства – это переход хозяйствующих субъектов на прямой безденежный обмен товарами или услугами.

Многие государственные предприятия в условиях отсутствия добросовестной конкуренции и иных сдерживающих механизмов по защите прав потребителей, кризиса неплатежей, охватившего к лету почти всю экономику России, при новых ценах, в том числе на энергоносители, не смогли сохраниться, они обанкротились и впоследствии, после объявления широкомасштабной приватизации, были проданы с аукциона. Повседневным явлением на таких предприятиях стали задержки выплаты заработной платы, а также пенсий и пособий, что стало апофеозом наступления властей на денежные доходы населения.

К концу 1992 г. сбережения населения по сравнению с 1991 г. обесценились в 2 раза, а доля расходов на питание в совокупном доходе семьи увеличилась до 40% против 28% в 1990 г.  
И, несмотря на то, что правительству Е. Гайдара в осуществлении политики «шоковой» либерализации примерно к середине 1992 г. удалось достигнуть кое-каких результатов – провести девальвацию рубля, к концу первого квартала почти ликвидировать бюджетный дефицит, снизить инфляцию и т. д. – в целом Россия оказалась во власти последней. Высокая инфляция, переходившая в ценовую форму, резко ухудшила социально-экономическое положение масс, вызывала тревогу и недовольство в обществе. В 1992 г. она составляла от 10 до 38% в месяц, в 1993 г. – от 19 до 26%, в 1994 г. – от 4 до 21% . Ни в одной стране бывшего социалистического содружества ее рост не достигал такого высокого уровня, как в России.

Причины вползания российской экономики в гиперинфляцию и природа последней были и продолжают оставаться предметом многочисленных дискуссий экономистов и политиков , что может быть предметом специального рассмотрения. Мы же отметим, что они, с одной стороны, заключаются, прежде всего, в действиях самого правительства в сфере кредитно-денежной и бюджетной политики, в выбранной технологии либерализации цен и ее практическом осуществлении, а с другой – инфляционные процессы были обусловлены и некоторыми объективными факторами, в том числе общим кризисом экономической системы, отсутствием контроля за денежной массой и расстройством денежного обращения в 1990-1991 гг., распадом хозяйственных связей, расширением спроса и рядом других.

Вот некоторые из важнейших, на наш взгляд, источников инфляции на изначальном этапе «гайдаровских реформ». Во-первых, инфляция в России в условиях общего товарного дефицита и отсутствия конкуренции товаропроизводителей была непосредственно связана с высоким уровнем монополизации экономики, взвинчиванием цен предприятиями-монополистами и криминальными структурами. При отсутствии всякого контроля со стороны государства освобождение цен, их децентрализация создали благоприятные условия для десятков тысяч производителей, торговцев и посредников, которые получили право «назначать» цены. Последние менялись не под влиянием спроса и предложения, а диктовались монополизированными участниками рынка. Но так как монопольное положение на рынке было характерно для большей части предприятий обрабатывающей и других отраслей промышленности, то либерализация цен немедленно обернулась взрывом во многих отраслях, перекладыванием хозяйствующими субъектами роста цен на потребителей. Поскольку не существовало альтернативных поставщиков для большинства предприятий, то последние фактически вынуждены были принимать любое повышение цен на потребляемые ими товары. В свою очередь предприятия на ограничение спроса реагировали, в отличие от восточноевропейских стан, своеобразно: они не снижали занятость и не ограничивали рост заработной платы, а продолжали залезать в долги и не платить по обязательствам. Но, как показал опыт бывших социалистических стран, и при высокой монополизации экономики можно было иметь более низкую инфляцию и избегать ее негативные последствия.

Во-вторых, многие источники инфляции в России были связаны с неумеренным выпуском денег, контроль за которым осуществляли правительство и Центробанк. Под давлением Верховного Совета правительство с весны 1992 г. стало прибегать к увеличению денежной эмиссии и предоставлять государственным предприятиям льготные кредиты, «прокручивание» которых обогатило многих финансовых посредников, вставших между властью и обществом. Так, если в январе 1992 г. общий объем денежной массы в России составлял 1046 млрд руб., то ровно через год в январе 1993 г. он увеличился почти на 800% и составил 9491 млрд руб. Затем правительству удалось притормозить денежную эмиссию, хотя ежемесячное увеличение объема денег продолжало оставаться достаточно высоким .

В-третьих, одной из мощных сил, которая раскрутила спираль высокой инфляции, был бюджетный дефицит, что вызывало расстройство денежного обращения. Правительство, не имея большинства в парламенте для устранения кризиса неплатежей, который был особенно острым по сравнению с другими странами с переходной экономикой, сглаживания противоречий между отраслевыми лобби и различными «группами давления», шло на расширение финансирования за счет бюджета. Так, только в 1992 г. оно дважды осуществляло дополнительное кредитование просроченной задолженности промышленных предприятий, руководители которых, не сумев приспособиться к новой ситуации, перестали выплачивать деньги за сырье. В результате денежная масса возрастала, а инфляция увеличивалась. В обобщенном виде динамика темпов инфляции и дефицита бюджета в период «гайдаровских реформ» видна из данных таблицы 1.

Таблица 1

Динамика темпов инфляции и дефицита бюджета (1991-1992 гг.)

Показатель

Годы

1991

1992

Инфляция (потребит. цены на конец года, %)

144

2520

Инфляция (промышл. опт. цены на конец года, %)

236

3275

Дефицит бюджета (в % от ВВП)

30

19,7

Курс обмена (конец года, руб. за долл.)

170

415

 

Как видно из таблицы, дефицит бюджета в 1992 г. составлял почти 20% ВВП, что соответст-вовало оценкам МВФ.

В-четвертых, в 1992-1994 гг. правительство осуществляло перераспределение собственности и доходов, что способствовало дальнейшему разбалансированию экономической системы и росту цен. В результате большинство населения оказалось за чертой бедности. И совсем не случайно, что в 1992-1994 гг. состоялись многочисленные митинги и демонстрации, осуждавшие экономический курс правительства. Начались забастовки железнодорожников, шахтеров, учителей, врачей. Порой звучали призывы возврата к старому. К концу 1992 г. практически все политические партии отказали в поддержке правительству. Оппозиция вынудила Е. Гайдара заявить об отставке. Однако Президент ее не принял. Таким образом, первая радикальная
реформа – либерализация цен, призванная стать орудием структурных изменений в экономике и одномоментно сбить ажиотажный спрос, снизить давление на потребительский рынок, определить рыночную стоимость товаров и развить механизм конкуренции между отраслями и предприятиями, привела к неожиданным для реформаторов и глубоко противоречивым результатам.

С одной стороны, ее отрицательными итогами стали обвал цен и глубокий спад производства, многократное повышение уровня инфляции и разрушение денежной системы, рост дефицита федерального бюджета и резкий кризис неплатежей, а также товарных бирж, число которых стремительно сокращалось. Высокая инфляция сделала невозможной финансовую стабилизацию. Обострение кризиса взаимных платежей предприятий разрушило финансовую систему в целом. В таких условиях стабилизационная макроэкономическая политика потеряла свою эффективность, и ни о какой экономической стабилизации, являющейся основой экономического роста, а, тем более, об устойчивом экономическом развитии, не могло быть и речи. В этом отношении проведенная реформа оказалась тяжелой и разрушительной для отечественной промышленности. С другой стороны, в той чрезвычайно сложной ситуации правительству удалось, и это необходимо отметить, провести ряд мер, которые заложили определенную основу рыночной экономики. В некотором отношении удалось преодолеть товарный дефицит и очереди, либерализовать торговлю и нормализовать потребительский рынок. Стал развиваться процесс становления такой рыночной инфраструктуры, как появление новых коммерческих банков, товарных бирж, страховых компаний и других.

Рыночная экономика – это форма экономической организации, при которой координация действий осуществляется на основе взаимодействия на рынках свободных частных производителей и свободных индивидуальных потребителей. Рыночная инфраструктура - система учреждений и организаций, обеспечивающих свободное движение товаров и услуг на рынке.

Был достигнут один из результатов экономических реформ – ликвидирована централизованная плановая экономика советского периода. В середине 1992 г. власти упразднили централизованную систему распределения ресурсов, стали осуществлять банкротство части слабых, устаревших в технологическом отношении предприятий и неэффективных производств и принимать меры по ограничению государственного дотирования убыточных отраслей и регионов и переводу предприятий на полное самообеспечение.

В ходе реформы все отчетливее стала проявляться тенденция к наращиванию потребитель-ской продукции, созданию предпосылок для экономической стабилизации и обеспечения управляемости народным хозяйством и др. Однако уже к середине 1992 г. первые признаки появившейся экономической стабилизации сменились кризисом, принявшим обвальный характер. К декабрю бюджет был подорван, среднемесячные темпы роста денежной массы повысились до 28%, а уровень инфляции превысил 25%. Подавление инфляции, сопровождавшейся ростом объема внутреннего государственного долга и долларизацией экономики, и достижение экономической стабилизации стали центральной проблемой макроэкономической политики нового правительства. Долларизация – это полное или частичное замещение долларами США национальной валюты во внутреннем денежном обращении. Одновременно встал вопрос о корректировке проводимого курса «гайдаровских реформ».



Либерализация внешнеэкономической деятельности

В понятие «шоковой терапии» включают также меры по радикальной либерализации внешней торговли и созданию внутренней конвертируемости валюты. Поэтому второй крупной мерой в плане осуществления радикальной экономической реформы стала либерализация внешнеэкономической деятельности. Она предполагала отмену или ослабление государственного контроля над внешнеэкономической деятельностью и такими экономическими параметрами, как цена, зарплата, ставка процента, обменный курс, а во внешнеторговой сфере – постепенную отмену количественных ограничений, установленных соответствующими государственными органами страны. Ее целью были стабилизация внутреннего рынка и насыщение его товарами народного потребления и современными технологиями, ускорение товарооборота и создание соответствующей структуры ввоза и вывоза, налаживание в условиях разрыва экономических связей взаимной торговли между Россией и бывшими республиками СССР, привлечение иностранных инвестиций и обеспечение валютного контроля по основным экспортным операциям. Эти цели нашли отражение в действиях правительства по выполнению Указов Президента о внешнеэкономической деятельности. Важнейшим среди них был Указ
«О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», подписанный Президентом еще 15 ноября 1991 г. Этот Указ явился началом формирования нового адекватного рыночным условиям механизма формирования внешнеэкономических связей. Он содержал правовые нормы прямого действия, предназначенные для регулирования внешнеэкономической деятельности и деятельности таможенных органов без специальной регистрации. В целях реализации Указа Правительство приняло два Постановления: «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации в 1992 году» и «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации».

В соответствии с Указом Президента и этими Постановлениями все хозяйствующие субъекты любых форм собственности в принципе получали право и им разрешалась свободная экономическая деятельность. Отменялись ограничения на процветавшие в то время натуральный обмен и бартерные операции, всем юридическим лицам разрешалось открывать валютные счета. Так, фактически впервые после провозглашения монополии внешней торговли в апреле 1918 г. всем юридическим лицам, а не только государству разрешались сделки по покупке и продаже всякого рода продукции с иностранными государствами и отдельными торговыми предприятиями за границей. Коммерческие и государственные структуры, а также физические лица в отношении порядка контроля со стороны таможенных органов ставились в одинаковое положение. Вместе с тем Указ Президента запрещал расчеты и платежи в иностранной валюте между юридическими лицами, а также между юридическими лицами и гражданами на территории России. С некоторой условностью в реформе по либерализации внешнеэкономической деятельности можно выделить три этапа: первый этап (конец 1991 - первое полугодие 1992 г.) включал такие меры по либерализации, как снятие ограничений на экспорт готовой продукции при сохранении жестких количественных и тарифных ограничений на вывоз топливно-сырьевых товаров; частичную либерализацию валютного курса при установлении особого курса для расчетов с бюджетом и сохранении дотаций по критическому импорту; отмену ограничений на импорт. Второй этап либерализации внешнеэкономической деятельности (второе полугодие 1992 г.) связывался с установлением особого порядка экспорта стратегически важных сырьевых товаров, контроль за вывозом которых охватывал до 70% российского экспорта. Третий этап (1993-1994 гг.) означал переход на тарифные методы регулирования, постепенное снижение роли количественных ограничений. Главная роль во внешнеэкономической деятельности отводилась предприятиям всех форм собственности. На этом этапе вступили в силу новые важнейшие законодательные акты, регулировавшие внешнеторговую деятельность в России, в том числе Таможенный кодекс и Закон «О таможенном тарифе» и другие.

С осуществлением либерализации внешней торговли стал наблюдаться активный ввоз товаров народного потребления и продовольствия. В короткие сроки внутренний рынок заполнили иностранные товары пусть и не совсем высокого качества. Обратной стороной данного процесса стало падение спроса на отечественную продукцию, реализация которой оказалась сильно затруднена. В результате перенасыщение рынка импортными товарами привело в последующие годы к массовому закрытию предприятий легкой, электронной и других отраслей промышленности. Что же касается объема ввозимых новых технологий, оборудования и особенно наукоемкой продукции, то он был незначительным. Меры реформаторов по стимулированию внешнеэкономической деятельности и стабилизации внутреннего рынка неизбежно привели к конвертируемости национальной валюты, на что влияли такие факторы, как темпы инфляции, состояние платежного баланса, степень доверия к рублю как внутри России, так и за ее пределами и ряд других. Мировой опыт показывает, что, чем выше темп инфляции в той или иной стране, тем ниже курс ее национальной валюты. В России эта связь между валютным курсом и темпом инфляции особенно четко прослеживалась, ибо, если принять, что идеальным для внешней конвертируемости рубля считается годовой уровень инфляции в 3-8%, то можно сделать вывод о том, что в условиях высокой инфляции для подобной конвертируемости рубля не были созданы необходимые условия. Негативно влиял на валютный курс рубля и бюджетный дефицит, при котором российский рубль обесценивался и мог дальше обесцениваться, что, по мнению специалистов, является «прямым следствием введения неподготовленной свободной купли-продажи инвалюты по существующему курсу за рубли в условиях товарной неконвертируемости». Рост цен привел к тому, что доверие населения к рублю уменьшилось, в этой связи процесс «долларизации» стал нарастать. При неуклонном росте внутренних цен на протяжении первого года реформы всякие попытки фиксации курса рубля к доллару объективно вели к снижению эффективности экспортных операций, что негативно отражалось на платежном балансе страны. Также следует обратить внимание, что на либерализацию цен и внешней торговли пошли в то время лишь Россия и государства Прибалтики. Поэтому взаимную торговлю со странами СНГ приходилось осуществлять с большими трудностями, в том числе связанными с таможенными и тарифными квотами, с отсутствием единых обменных курсов и эффективного платежного механизма. Изначально предполагалось, например, взимать экспортные налоги с бывших республик СССР, вошедших в СНГ. Но потом было решено отказаться от этого принципа, т.к. распространение такого порядка на эти государства СНГ, по мнению руководства страны, означало бы возведение таможенных барьеров между его участниками и тормозило бы принятие разрабатываемых в то время принципов совместной таможенной политики. И тем не менее сохранение государственной монополии на внешнюю торговлю в странах СНГ и отсутствие, как отмечалось, единых обменных курсов, «размытость» отношений и границ между Россией и новыми независимыми государствами создавали серьезные трудности для взаимной торговли, в особенности, если учесть, что Россия является сырьевой страной, имеет большие запасы полезных ископаемых, прежде всего, газа, нефти, угля и др., в которых нуждались и нуждаются многие бывшие республики СССР. Негативное воздействие на взаимную торговлю, как впрочем и на всю экономику России, оказывало отсутствие контроля за экономической деятельностью бывших советских республик при сохранении единого рублевого пространства, а также наращивание поставок неоплаченных сырья и энергоресурсов в СНГ, что обостряло проблему внешней задолженности многих новых независимых государств. Фактически Россия осуществляла субсидирование экономик последних.

В духе либерализации внешней торговли на территории России вводился единый порядок лицензирования и квотирования экспорта и импорта товаров, распространяемого на торговлю со всеми государствами-субъектами и на все субъекты хозяйственной деятельности. Тем самым казалось, что в правовом отношении были созданы предпосылки для того, чтобы положить конец торговле льготами, привилегиями и другим исключениям из правил и норм принятых Законов. Однако по усмотрению властей отдельным юридическим лицам предоставлялись определенные таможенные льготы. Кроме того, сохранялся институт «спецэкспортеров», имевших право на вывоз, согласно утвержденному правительством списку, стратегически важных сырьевых товаров. До марта 1995 г. в общей сложности было принято около 60 решений Президента о предоставлении различных таможенных льгот, например, Национальному фонду спорта, Фонду ветеранов войны в Афганистане, Фонду инвалидов, некоторым регионам и предприятиям, Главному управлению охраны и органов внутренних дел, Газпрому, Автовазу и ряду других. Президентские решения затрагивали глобальные интересы значительного количества субъектов внешнеэкономической деятельности, получивших право открыто пользоваться государственными льготами. За счет этих льгот государство рассчитывало дополнительно получить до 2 триллионов рублей доходов. В России началась долгая борьба узкого круга лиц за получение льгот, перераспределение в свою пользу государственного дохода. Так, освобожденный от импортных пошлин Национальный фонд спорта стал практически монопольным поставщиком импортных алкогольных напитков на российский рынок. По оценкам некоторых экспертов, только примерно 30% средств, полученных «фондами» в результате выделенных им государственных льгот, тратились на официально декларируемые цели. Это относилось и к Фонду ветеранов войны в Афганистане, и к Фонду инвалидов, и к ряду других.

Только на четвертом году реформ власти объявили о ликвидации всех ранее предоставленных льгот и отмене института спецэкспортерства, но и после этого они делали соответствующие исключения для тех или иных «хозяйствующих субъектов». Существовавшие институты спецэкспортерства и возможности нетарифного ограничения экспорта и импорта и приоритетности поставок для «государственных нужд» и др. выступали одним из способов захвата внешних и внутренних рынков с помощью власти и различных бюрократических процедур. Либерализация порой использовалась для активизации различной преступной деятельности, связанной с нелегальным вывозом ресурсов за пределы страны и, как следствие, вывозом капитала за рубеж.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что с либерализацией внешнеэкономической деятельности в России начал формироваться новый механизм, адекватный рыночным условиям. Важнейшим условием его эффективности должна была выступать экономическая и политическая стабильность государства, устойчивая макроэкономическая ситуация, незначительные темпы инфляции. Однако таких благоприятных условий правительству обеспечить не удалось. Тем не менее, осуществленная либерализация внешней торговли в духе «шокотерапии» вызвала такие позитивные процессы, как насыщение рынка товарами народного потребления; активизацию деятельности коммерческих и государственных структур во внешнеэкономической сфере; внедрение конвертации национальной валюты при неуклонном росте цен на протяжении всего периода «гайдаровской реформы». В то же время радикальная либерализация не смогла закрепить позитивные рыночные процессы в реформируемой экономике, не компенсировала отсутствие активной промышленной и инвестиционной деятельности, не увеличила сколько-нибудь существенно объемов зарубежных инвестиций. Предстояло решать проблемы обеспечения действенного контроля за такими действующими механизмами торговли, как регистрация контрактов и введение паспортных сделок, обложение налогом не контрактной, а мировой цены экспортируемого товара, сокращение импортных квот. Валютное регулирование носило нестабильный, хаотичный характер и изначально не было подкреплено соответствующей правовой базой. Не удалось обойтись без валютных спекуляций и иных нарушений законности. Либерализация привела к оседанию «валютных накоплений» в банках Западной Европы. По данным печати, они составляли от 17 до 40 млрд долл. Одновременно сокращались золотовалютные резервы, что имело негативное влияние на экономику. Иными словами, Россия, начиная с политики фиксации национальной валюты и оседания «валютных накоплений» в банках Западной Европы и кончая сокращением золотовалютных резервов, шла фактически к будущему дефолту по уже проторенной дорожке некоторых других стран, в свое время переживших аналогичные трудности рыночных реформ.



Проведение приватизации

Одной из главных задач либерального курса «гайдаровских реформ», проводимого правительством, являлась массовая приватизация государственных предприятий. С этой точки зрения 1992 год вошел в историю России как год старта крупномасштабной реформы в сфере отношений собственности.

Приватизация предприятий государственной собственности являлась важнейшим элементом рыночных реформ. Она решала следующие задачи: институциональную - разрушение монополии государства на хозяйственную деятельность, трансформация централизованной плановой системы в рыночную экономику, разгосударствление экономики, создание института частной собственности и превращение массы населения в собственников, участвующих в рынке; экономическую – вывод экономики страны из кризиса, создание предпосылок для рационального изменения структуры производства, повышение эффективности предприятий, прежде всего экономическими методами, т.е. посредством налогов, кредитов, льгот и т.д., а также создание конкурентной среды; фискальную – пополнение доходов бюджета за счет продаж части государственных предприятий и иных объектов. Достижение этих целей было возможно лишь в комплексе мер по реформированию, включая либерализацию цен и внешней торговли.

В России предстояло приватизировать сотни тысяч предприятий, в том числе около 20 тыс. крупных и крупнейших. В этом состояла немаловажная особенность российской приватизации. По своим масштабам нигде задачи приватизации предприятий государственной собственности не были такими сложными, как в России. К другим наиболее существенным особенным принципам приватизации следует отнести: проведение ее не единым органом, как в других странах с переходной экономикой, а соответствующими комитетами и фондами имущества (органами, осуществляющими приватизацию в России, являлись Госкомимущество и Комитет по управлению имуществом); заявительный характер приватизации; использование платного и бесплатного механизма ее проведения; согласование планов приватизации как с трудовыми коллективами, так и местными представительными органами власти, что отражало специфику экономической и политической жизни тогдашней России, и некоторые другие.

В приватизационном процессе в России с точки зрения целей и методов проведения этой важной рыночной реформы можно выделить три этапа.

1. Ваучерная (чековая) приватизация (1992 г. - 30 июня 1994 г.). Ваучер – это привати-зационный чек; в РФ - государственная ценная бумага, имеющая номинальную стоимость в рублях и используемая как платежное средство для приобретения объектов приватизации. Этот этап начинался на основе подписанного Б. Ельциным Указа 14 августа 1992 г. о выдаче приватизационных чеков на часть приватизируемого государственного имущества и должен был обеспечить трудовым коллективам бесплатную льготную приватизацию. Приватизационный процесс, рассчитанный на короткий срок, на этом этапе должен был выполнить важную институциональную задачу. Предполагалось, что будет осуществлена собственно чековая приватизация – безвозмездная передача гражданам части государственной собственности путем выдачи за нее приватизационного чека (ваучера).

2. Денежная залоговая приватизация (с 1 июля 1994 г. по 1998 г.). Денежный этап приватизации начинался с завершением массовой чековой приватизации и должен был обеспечить консолидацию и дальнейшее перераспределение собственности между немногими «эффективными собственниками», крупнейшими финансовыми альянсами и компаниями, а также стать основой инвестиционного роста за счет продажи акций с целью получения необходимых средств «собственниками», крупнейшими финансовыми альянсами и компаниями. Новая инвестиционная эра, в условиях которой и станут эффективно функционировать приватизированные предприятия, по замыслам реформаторов, должна была наступить после
1994 г.

3. Приватизация по отдельным схемам и индивидуальным проектам (1998 г. по н. вр.). На этом этапе, наряду с активной инвестиционной и бюджетной политикой осуществляется выбор направлений экономического роста и поэтапное повышение эффективности управления государственным имуществом. Будет приватизирована значительная часть государственных унитарных предприятий и превращение их в акционерные общества, а также долей в уставном капитале хозяйствующих субъектов, находящихся пока в федеральной собственности. Одновременно власти внесут соответствующие необходимые изменения и дополнения в ранее принятые федеральные законы и программы приватизации.

Между указанными этапами нет четкой границы. Так, уже на стадии первичной приватизации отчетливо проявилась тенденция к концентрации контрольных пакетов акций со стороны определенных групп инвесторов. На втором этапе проводилась т.н. «остаточная» приватизация. Регионализация приватизационного процесса, в том числе по политическим и экономическим причинам, была свойственна фактически всем этапам.

Правовую базу приватизационного процесса составляли свыше 100 законов, указов и постановлений, принятых в основном в 1991-1993 гг. Однако первая государственная программа приватизации была утверждена Верховным Советом РФ только 11 июня 1992 г. В ней содержались наиболее важные вопросы и общие направления развития российского приватизационного процесса. К основным правовым документам следовало бы также отнести Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», а также Указ Президента «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», Указ № 66 от 29 января 1992 г., утвердивший нормативные документы, регламентировавшие процедуру, принципы и технологию приватизации. Нормативные документы, разработанные Госкомимуществом во главе с его председателем и главным идеологом приватизационной программы А. Чубайсом, действовали на протяжении первого и частично второго этапов приватизации, фактически до 1996 г. В последующем в них были внесены определенные коррективы, учитывавшие те или иные аспекты развернувшегося в России приватизационного процесса (региональный аспект, развитие фондового рынка, более гибкое использование отраслевой приватизации и др.).

Тем временем в России развивался стихийный процесс приватизации, который по сути дела пока не регламентировался нормативными документами. Это создавало благоприятные условия для разворовывания государственной собственности: директора нередко за спиной трудовых коллективов передавали имущество предприятий на балансы созданных ими же кооперативов и акционерных обществ, представители отраслевых министерств и региональных властей заявляли о претензиях на «свою долю» имущества, подлежавшего приватизации, и т. д. Как и в случае с либерализацией цен реформаторы выбрали и реализовали вариант реформ, имевший наиболее тяжелые последствия для народа.

В соответствии с Государственной программой, конкретизировавшей Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», приватизация в России проводилась, в отличие от стран Центральной и Восточной Европы до реструктурирования и привлечения нового капитала, по максимально простой схеме, в основном двумя путями. Первый путь – это раздача (или продажа) акций, второй – проведение аукционов и конкурсов, организуемых властями. Раздача (продажа) акций использовалась на средних и крупных предприятиях. Для последних, в зависимости от степени льгот трудового коллектива, государственная программа предусматривала три варианта приватизации. Предприятия меньшего размера продавались с аукциона или конкурса.

Стремясь придать своим действиям социально-справедливый характер, реформаторы исходили из того, что все граждане страны должны были получить льготный (бесплатный) доступ к собственности. В этом заключалась главная идея массовой приватизации. В соответствии с программой приватизации, каждый гражданин РФ наделялся приватизационным чеком (ваучером) стоимостью 10 тыс. руб. (стоимость двух «Волг»), на который якобы можно было приобрести часть приватизируемого государственного имущества на чековых аукционах. Ваучеры, призванные разделить собственность поровну между всеми гражданами, разрешено было продавать и покупать, либо вкладывать в конкретное предприятие, либо передавать в различные фонды с целью получения процентной прибыли. На чековых аукционах их можно было обменять на акции приватизируемых предприятий. Номинальная стоимость ваучера носила условный характер, т. к. рыночная стоимость предприятий на момент реформ не существовала.
10 тыс. рублей – это доля каждого гражданина России на приватизируемое имущество, определенная путем деления балансовой остаточной стоимости предприятий на численность населения (148,7 млн чел.). В действительности же цена ваучера зависела во многом от того, кто был их владельцем, сколько их было скуплено и сконцентрировано в одних руках. Следовательно, реальная, но скрытая цель ваучерной приватизации заключалась не в льготном (бесплатном) доступе всех граждан к собственности, а в быстрой передаче ее «скупщикам» чеков, т.е. в руки немногих, пусть даже пока и недостаточно эффективных собственников, и закреплении за ними формальных прав собственности при последующем ее перераспределении в пользу формировавшихся, но уже «эффективных собственников». «Многие коммерческие структуры, - утверждали сами реформаторы, - занимались чековой приватизацией именно таким образом: скупали чеки, подавали большие заявки и покупали целые предприятия уже на чековых аукционах. Нельзя, конечно, говорить, что таким образом сразу же формировался эффективный собственник. Но это был серьезный шаг в этом направлении».

Ваучерная приватизация, по замыслу правительства, не должна была идти медленно, а осуществляться быстро, т.к. чеками владеть будет все население, а сроки их реализации ограничены. Оно рассчитывало также на то, что эта мера привлечет на свою сторону основную массу населения, в том числе рабочих и директоров. Последние могли использовать чеки для покупки акций своих предприятий в ходе т. н. «закрытой подписки». Согласно приватизационной программе, для крупных предприятий с числом занятых свыше 1 тыс. человек и основным фондом свыше 500 млн рублей предусматривались три способа приватизации.

По первому варианту 31% акций временно сохранялся в государственной собственности с последующей возможной их реализацией на денежных аукционах и инвестиционных конкурсах и т. д. 29% обыкновенных (голосующих) акций продавалось на ваучерных аукционах, 25% привилегированных акций (без права голоса) безвозмездно получал коллектив предприятия, кроме того, на льготных условиях (с предоставлением 30%-ной скидки от их номинальной стоимости) он мог приобрести еще 10% обыкновенных акций, 5% обыкновенных акций безвозмездно получала администрация, но без скидок, т.е. по номинальной стоимости.

По второму варианту, принятому под давлением Верховного Совета РФ, коллективу предприятия вместе с администрацией разрешалось выкупить по цене, превышающей номинальную стоимость в 1,7 раза, 51% обыкновенных акций и стать таким образом обладателем контрольного пакета. В отличие от первого варианта, акции передавались не коллективу как таковому, а в собственность отдельного работника, который мог распоряжаться ими по своему усмотрению. В соответствии с этим вариантом, 29% акций продавались на ваучерных аукционах, а 20% – сохранялось в государственной собственности с последующей реализацией на денежных аукционах, инвестиционных конкурсах и т.д. Этот вариант представлял, таким образом, наибольшие льготы трудовому коллективу. Эти льготы – результат компромисса властей с рабочими, директорами, региональными элитами и законодателями. С помощью этих двух способов за 1992-1993 гг. было приватизировано около 8 тысяч крупных предприятий .

Третий вариант приватизации предусматривал временное сохранение в государственной собственности 31% акций, продажу на ваучерных аукционах 29% акций, продажу на льготных условиях по номиналу всему трудовому коллективу 20% акций и продажу еще 20% обыкновенных акций группе работников предприятия, взявших на себя ответственность за реорганизацию предприятия. Таким образом, руководство вместе с коллективом (или за его спиной) могло получить право на выкуп 40% акций по низкой цене. На осуществлении такого способа приватизации настаивал, как правило, директорский корпус и высшие менеджеры, однако он не получил широкого распространения. По этому варианту под давлением директората было приватизирована всего два процента предприятий.

Система приватизационных чеков (ваучеров) вводилась, как отмечалось, Указом Президента в августе 1992 г. С 1 октября того же года во всех отделениях Сбербанка началась их выдача, которая продолжалась по февраль 1993 г. Эти чеки получили 144 миллиона граждан, т.е. 
97% всего населения. Приступая к приватизации, правительство стремилось к тому, чтобы создать равенство условий и возможностей для протекания процессов первоначального накопления. Ваучер, призванный, как отмечалось, обеспечить более или менее равномерный доступ граждан к собственности, в конкретной социально-экономической и политической ситуации, сложившейся тогда в России, привел к противоположным результатам. Вот некоторые тому свидетельства.

Во-первых, в условиях высокой инфляции огромная масса народа не имела реальных финансовых возможностей участвовать в создании новой экономики через приватизацию, а также рыночных механизмов в форме предпринимательской деятельности. Средства людей, доверивших свои накопления государству – Сбербанку, Росгосстраху, были обесценены. Фактическая ликвидация вкладов населения привела к тому, что людям не на что было покупать акции. Основная масса населения, получившая ваучеры, не верила в их будущее, проявив нетерпение и не дождавшись обещанных двух «Волг»», стремилось поскорее избавиться от них, что было на руку тем, кто сумел быстро «сделать» деньги в торговле ими или на иных операциях и сконцентрировать ваучеры в своих руках в большом количестве. Эта часть формировавшихся «эффективных собственников» после объявления широкомасштабной приватизации располагала значительно большими возможностями на втором этапе приватизации – скупить по дешевке общественное богатство в форме несостоятельного предприятия, производства и т. д.

Во-вторых, более благоприятные возможности для бизнеса и конкурентной среды открывались у перестроившейся номенклатуры, директоров предприятий, чиновников отраслевых министерств, представителей региональной власти, а также теневой структуры, выведенной на легальный рынок. С лета 1987 г., когда в результате демократизации, самостоятельности и регионального хозрасчета был дан старт утверждению полноты хозяйственной власти в руках руководителей предприятий и до начала «гайдаровских реформ» перестроившаяся номенклатура уже приобрела определенный опыт и в условиях ослабления контроля над государственной собственностью и создания условий для ее нелегального перераспределения оказалась более приспособленной и подготовленной к участию в формировании процесса рыночной экономики. Передача ваучеров в различные фонды или руководству приватизируемых предприятий не меняла сути проблемы, она лишь увеличивала возможности руководителей сконцентрировать их большее количество в своих руках и использовать все это с большой личной выгодой. В этой связи можно полностью согласиться с выводом экономиста И. Устинова относительно того, что ваучеры как носители собственности «по отдельности ничего не стоили», а «в условиях начавшейся приватизации они в своей массе превратились в реальную силу» . Отсутствие платежеспособного спроса населения, массовая скупка приватизационных чеков тогдашними директорами и владельцами свободных средств, а то и просто теневыми структурами, а также зарубежными инвесторами, максимально высокие темпы легального приватизационного процесса – таковы характерные черты реальной обстановки в России на момент начала чековой приватизации. Крупными и средними собственниками становились те, у кого были деньги, пусть даже «сделанные» в результате честных торговых и валютных операций, или на обмане государства, или взятые у него же в кредит. Уже на первом этапе приватизации появились олигархи, которые через свои каналы имели доступ к финансам государства.

В-третьих, в процессе первого этапа приватизации иностранные граждане, несмотря на опасения, связанные с экономической и политической нестабильностью в России, имели более благоприятные условия для участия в приватизации, чем российские граждане, поскольку они располагали неизмеримо большими материальными средствами. По данным бывшего председателя Госкомимущества В. Полеванова, в руках иностранных компаний и их подставных структур оказалось 500 крупнейших приватизированных предприятий России с реальной стоимостью не менее 200 млрд долл. Эти предприятия были фактически проданы за
бесценок – 7,2 млрд долл. Значительные пакеты акций нефтяных, конверсионных и авиационных предприятий приобрели такие известные зарубежные фирмы, как «Сименс», «Боинг», «Сикорский». Иностранными гражданами были скуплены 28% акций Красноярского алюминиевого завода и 48% Братского алюминиевого завода. За бесценок проданы
77 предприятий в металлургии, 85 – в машиностроении, 66 – в нефтегазовой отрасли, 65 – в химической промышленности. По данным печати, граждане Израиля М. и Л. Черных скупили огромное количество акций «Газпрома». Иностранцы, скупавшие акции государственных предприятий, делали это порой не ради вложений капиталов в производство, а в целях их перепродажи, спекуляции. В этой связи отметим, что приватизация не повлекла за собой заметного усиления притока иностранного капитала.

В 1992 г. были заложены три крупнейших приватизационных проекта, которые реализо-вывались на последующих этапах приватизации. Речь идет о проектах создания нефтяных компаний, реформы электроэнергетики в три этапа, реформировании «Газпрома».

В 1992 - начале 1993 гг. масштабы и темпы приватизации, проводимой по схеме максимально возможной дезинтеграции промышленного производства, достигли практически ни с чем не сравнимых результатов. Благодаря использованию чековых продаж в эти годы осуществлялась приватизация части собственности таких крупнейших компаний, как «Газпром», «ЕЭС России», «Ростелеком», нефтяных компаний, среди приватизированных предприятий находились предприятия черной и цветной металлургии, предприятия машиностроения, морские и речные пароходства и многое другое. Что касается дохода от приватизации государственного имущества, то он был незначительными. За первое пятилетие реформы с 1992 по 1996 гг. он составил всего 0,13-0,16% в общем доходе бюджета. Доходы России от приватизации 22042 промышленных предприятий составили 347,2 млн долл. или по 15,5 тыс. за штуку, 8110 строительных организаций – 56,8 млн или 7,0 тыс. долл. за каждую, 3184 предприятия транспорта и связи –
49,4 млн или 15,5 тыс. долл. за каждое; 43530 предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения – 453,6 млн или по 10,4 тыс. долл. за точку.

К 1 июля 1994 г. в России завершился этап ваучерной приватизации. Ее основные итоги сводились к следующему. К апрелю того же года 70% мелких предприятий было приватизировано и находилось в малом бизнесе. Такими объектами, в первую очередь, стали предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания. Однако приватизация мелких и убыточных предприятий различных отраслей народного хозяйства не повлекла за собой конкуренции, а приватизированные булочные, мастерские, прачечные и т.д. не стали для основной массы граждан России дешевле.

Другой итог приватизации заключается в том, что сменился владелец государственной собственности. 50% этой собственности передано в частные руки. Из 19 тыс. средних, крупных и крупнейших предприятий 15 тысяч, т.е. подавляющее их большинство, к 1 апреля 1994 г. были зарегистрированы в качестве акционерных обществ, т.е. создан корпоративный сектор экономики. Но и акционерная форма не привела к улучшению положения масс и состояния дел в структурной перестройке промышленности и отдельных ее отраслях. Спад производства не был приостановлен. Он продолжался и к концу 1993 г. составил в промышленности 16,2% по сравнению с 1992 г.

Третий итог чековой приватизации состоит в том, что огромная государственная собственность за короткий промежуток времени была бездарно распродана, разбазарена и разграблена. Произошла концентрация богатства в руках немногих олигархов и т.н. «эффективных собственников», а подавляющая часть населения оказалась за чертой бедности. Накопление олигархией собственности происходило, как и в случае с обесценением сбережений граждан и перераспределением денежных доходов посредством их обесценения, не за счет создания новых благ и стоимости, а за счет перераспределения накопленной за десятилетия огромной общегосударственной собственности.

Четвертым итогом приватизации, и это, по мнению тогдашнего правительства было главным, стало создание широкого социального слоя частных собственников. По итогам массовой приватизации 40 млн граждан России стали формальными акционерами. Поэтому задачу дальнейшего расширения количества собственников в России правительство не считало больше приоритетной.

Важнейший итог чековой приватизации заключается и в том, что ее первая, т.н. распределительная фаза, увела российское общество от неэффективной государственной экономики, но она не привела к росту производства, структурной перестройке, эффективной частной экономике. На основе развернувшегося процесса разгосударствления экономики и приватизации предприятий государственной собственности происходило разрушение производственно-технологических связей – резкий спад объемов и эффективности производства, усиление сырьевой ориентации экономики, сокращение собственного рынка для отечественных производителей, дальнейший рост социальной напряженности в обществе. За все годы первого этапа приватизационного процесса сокращался платежеспособный спрос, что явилось одной из важнейших причин спада промышленного производства. Большинство заводов, в особенности машиностроительных, работало по сокращенному рабочему графику, причем некоторые из них в течение длительного времени не работали полностью. Практически все предприятия находились в тяжелом финансовом положении. Многие из них находились на грани банкротства, у предприятий легкой промышленности не было средств на приобретение необходимого сырья. В условиях спада производства и тяжелого финансового положения предприятий владельцы ваучеров, обменявшие их на акции приватизированных предприятий, становились скорее номинальными, а не реальными собственниками проданного имущества (государственного или муниципального). Вместе с тем чековый этап приватизации с точки зрения перспектив развития новой системы прав собственности экономистами оценивается по сути как процесс создания новых экономико-рыночных механизмов и институциональных структур. Произошли изменения в отношениях собственности. Было осуществлено частичное разгосударствление экономики и положено начало созданию корпоративного сектора экономики, получил развитие процесс создания таких рыночных институтов, как биржевые и внебиржевые рынки ценных бумаг, фондовые и товарные биржи, коммерческие банки, обслуживающие рыночные отношения, и др. Складывался механизм поддержки предпринимательской деятельности. Происходили изменения в структуре занятых лиц и денежных доходов населения. Стали формироваться новые правовые механизма, без которых в полной мере невозможна реализация института частной собственности. Приватизация была важнейшим элементом системных преобразований в экономике России, в ходе которой осуществлялись два параллельных процесса. С одной стороны, развивался процесс формирования новых экономических и правовых механизмов и иных структур, без которых невозможна в полной мере экономическая реализация института частной собственности, с другой – происходил процесс деэтатизации, самоустранение государства от реализации регулятивных функций отношений собственности, в ходе которого создавались исключительные возможности для присвоения накопленного национального богатства.

Таким образом, приватизационный процесс на своем первом этапе развития прошел сложный и длительный путь: от административной экономики к «директорской» приватизации и осуществлению модели массовой приватизации, от первоначального формального закрепления прав собственности и начала перераспределения этих прав к дальнейшему поиску путей становления долгосрочных «эффективных собственников».

Оценивая результаты приватизации, надо иметь в виду еще два обстоятельства. Первое из них связано с особенностью макроэкономической стабилизации в переходной экономике России. К таким особенностям следует отнести трансформационный характер макроэкономической стабилизации, ее особую остроту и глубину, направленность на преодоление системного кризиса (а не отдельных кризисных явлений), охватившего различные стороны жизни общества – социальную, экономическую, общественно-политическую. На макроэкономическую стабилизацию оказали влияние ошибки правительства реформ, отсутствие минимального консенсуса в обществе относительно реформ и технологий их проведения. При оценке реформ надо также, очевидно, учитывать, что они проводились, как отмечалось, в условиях монополизированной экономики, высокой доли военных расходов и инвестиций в ВНП, разрыва межреспубликанских хозяйственных связей и ряда других.

Второе обстоятельство заключает в себе особенности выбранного варианта приватизации государственного имущества без должного учета совокупности требований как общенационального характера, которые позволили бы вывести страну из кризиса без кровавых потрясений, так и международного опыта, отражающего общемировую линию современного приватизационного процесса. Возникшие политическая, экономическая и социальная нестабильность – следствие болезненного процесса не только самих реформ, но и допущенных ошибок в осуществлении политики, а также неправомерного и агрессивно-неравномерного распределения собственности и доходов, отсутствия роста реальных доходов и повышения уровня жизни российских граждан. Поэтому правящая власть, реформаторы, очевидно, должны были выбирать и реализовывать такие варианты и модели реформ и технологии их осуществления, которые, во-первых, исключили бы или, по крайней мере, значительно смягчили возникновение неизбежных негативных процессов; во-вторых, достаточно быстро дали бы ощутимые плоды; в третьих, исключили бы политическую и социальную нестабильность в обществе. В России же из всех возможных способов проведения реформы была выбрана модель, имевшая следствием рост социальной напряженности, резкий спад объемов производства, криминализацию экономики. Реформаторам не удалось побороть кризис с помощью разовой либерализации и быстрой масштабной приватизации.

Приведенные выше факты с учетом конечных целей приватизации в ее системном понимании позволяют сделать следующие выводы.

В экономической сфере не были обеспечены и не были созданы необходимые условия для экономической реализации новой системы прав собственности: макроэкономическая эффективность и эффективность на микроуровне; финансовая стабилизация; демонополизация и конкурентная среда; привлечение инвестиций для развития самих предприятий. Что касается критерия результативности приватизации, то здесь большие надежды возлагались на зарубежных инвесторов. Но последних отпугивала высокая степень риска, отсутствие государственной поддержки и высокие налоги. Согласно исследованиям «Бизнес риск интернэшнл», в списки из 132 государств, «опасных для инвестиций», СССР в 1991 г. занимал 58 место, в 1992 г. Россия занимала – 129 место из 169 таких государств, в 1993 г. – 149 место.

В результате этих и других причин зарубежные инвестиции в экономику России поступали недостаточно активно. По данным Министерства экономики, ежегодные иностранные инвестиции составляли 1-1,5 млрд долл., в то время как потенциальная потребность в финансировании из-за рубежа оценивалась в 10-12 млрд долл. Стало очевидным, что на последующем этапе приватизационного процесса инвестиционный голод в России будет сохраняться.

Политические последствия первого этапа приватизации не исключали возможность восстановления прежней системы, в своей основе существенно не содействовали становлению демократических институтов.

В социальной сфере результаты приватизации выразились: в резкой имущественной дифференциации; социальном расслоении, фактическом отчуждении прав граждан на накопленное национальное богатство; падении жизненного уровня населения; росте безработицы, возникшей из-за спада производства и начавшихся структурных изменений в экономике. Равномерного доступа граждан к государственной собственности в России не получилось: 25% россиян, получивших ваучеры, вложили их в чековые инвестиционные фонды, которые использовали их в узко корыстных интересах, еще 25% приватизационных чеков в условиях резкого сокращения доходов населения были «сброшены», проданы за бесценок, а оставшиеся 50% - вложены в приватизируемые предприятия, где преуспел на почве различных операций с ваучерами, прежде всего, директорский корпус. В результате у одной, значительно большей части населения, доходы сократились, а у другой – в условиях гиперинфляции и беспрецедентной кампании присвоения и разграбления огромной собственности – многократно увеличились. Вместе с тем реформаторам удалось избежать значительных социальных конфликтов.

Правовые результаты первого этапа приватизационного процесса заключались в формальном распределении прав собственности при отсутствии стабильного и детального законодательства, защищающего права собственников, и существенного перераспределения прав собственности. Такое перераспределение будет в большей степени характерно для последующих этапов приватизационного процесса.

В криминальной сфере приватизационный процесс нашел выражение в развитии спонтанной приватизации в «диких» формах, коррупции, мошенничества, в отмывании теневых капиталов и т. д.

Таковы негативные процессы приватизации первого этапа.

Важнейшими институциональными результатами стали частный и частно-корпоративные сектора экономики, начало становления механизма и инфраструктуры рынка ценных бумаг, появление слоя формальных акционеров. К концу 1993 г. было приватизировано около 40 тысяч предприятий, количество частных банков выросло до 2 тысяч, бирж – свыше 300. Вместе с тем отметим, что на первом этапе приватизационного процесса в России не определилась роль государства как собственника, не сложилась и система корпоративного управления. Основная цель приватизации – создание эффективного собственника также достигнута не была, от решения этой задачи Россия была отброшена на несколько лет. Но зато она выполнила задачу демонтажа механизма централизованного управления экономикой.



Аграрная реформа

Переход к рыночным отношениям в сельском хозяйстве реформаторы осуществляли в рамках аграрной реформы. Поэтому четвертой крупной мерой в плане экономических реформ, обнародованных правительством, является аграрная реформа. Основой реорганизации аграрного сектора экономики должны были стать демонополизация, разгосударствление, приватизация права физического владения землей, создание мелких фермерских хозяйств. Все эти процессы стали развиваться в аграрном секторе еще в годы перестройки и привели к дроблению специализированного производства и снижению сельскохозяйственного производства и его эффективности. Не были разрешены такие фундаментальные вопросы, как частная собственность на землю, ее купля, продажа и залог, многоукладность хозяйствования, платность землепользования, изъятие части земли у убыточных колхозов и ряд других. В этих условиях местные власти стали на путь непрестанных требований от правительства в отношении увеличения субсидий и кредитов. Чтобы залатать дыры местного бюджета, они незаконно «передавали» землю тем или иным субъектам, увеличивали земельный налог и арендную плату.

Правительство РФ, отдавая себе отчет в том, что государственная система сельского хозяйства неэффективна и невероятно дорого обходится государству, рассчитывало исправить такое положение дел путем принятых конкретных мер и необходимых законодательных актов.

Правовая база перехода к рыночным отношениям в сельском хозяйстве формировалась в 1991-1993 гг. и включала законы, указы, постановления, регулировавшие ключевые вопросы аграрной реформы. В этой связи напомним, что основу для законодательной и практической работы по развертыванию радикальных преобразований земельных отношений в России составили законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Земельный кодекс РФ и закон «О плате за землю». Важную роль сыграли органически связанные с аграрной реформой Программа по развитию реформ и стабилизации российской экономики на 1993-1995 гг., принятая правительством РФ, и октябрьский (1993 г.) Указ Президента о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы. Основной целью реформы провозглашалось перераспределение земли и создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования. Согласно программе правительства РФ, важнейшими приоритетами аграрной политики признавались: рационализация государственного регулирования и поддержка агропромышленного комплекса; формирование нового аграрного строя на основе частной собственности на землю; предоставление коллективом сельскохозяйственных предприятий и отдельным работникам свободы выбора различных форм собственности и хозяйствования; развитие сельскохозяйственной кооперации; поощрение конкуренции.

С переходом к рыночным отношениям в сельском хозяйстве власти связывали определенные надежды на возрождение российской экономики и достижение социальной стабильности. Предпринимавшиеся в этой связи меры в рамках аграрной реформы принесли следующие результаты.

Первое. В ходе аграрной реформы были созданы новые крестьянские (фермерские) хозяйства. Их владельцы получали право на самостоятельное хозяйствование, включая право собственности на посевы, посадки сельхозкультур, насаждение и выращивание сельхозпродукции и продукции, полученной в результате переработки, а также на возведение на земельном участке (в среднем по 42 га на хозяйство) жилых, производственных, культурно-бытовых и иных строений и сооружений. Вот как выглядит динамика их развития по годам.

Таблица 2

Развитие фермерского хозяйства

Фермерские хозяйства

Годы

1991

1992

1993

1994

Число фермерских хозяйств, тыс.

4

49

183

270

Из них: семейные, %

79

87

89

-

из одной семьи, %

58

64

68

-

 

Кроме крестьянских (фермерских) хозяйств на селе было создано 2,3 тыс. малых сельскохозяйственных кооперативов и 18,9 тыс. животноводческих коллективов с площадью
10,9 млн га земли. Однако в дальнейшем процесс создания фермерских хозяйств замедлился. К началу 1994 г. их количество составило 270 тыс. с площадью земли 11,3 млн га (в 1991 г. –
2 млн га) . На долю фермеров приходилось в то время 5% сельскохозяйственных угодий и 6% пашни. Вместе с тем отметим, что объем производства в частных хозяйствах изначально увеличивался, однако доля произведенной продукции в таких хозяйствах была невелика – не более 1-2% от общего сельскохозяйственного производства в России. Иными словами, перемещение центра тяжести производства сельхозпродукции в частный сектор не произошло, а с 1995 г. из-за возросших трудностей рост крестьянского (фермерского) сектора прекратился.

Второе. В ходе аграрной реформы был реорганизован общественный сектор. Большую часть колхозов и совхозов преобразовали в сельскохозяйственные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные и иные формы хозяйства. По состоянию на 1 декабря 1992 г. было преобразовано 11184 хозяйства, на базе которых организовалось около
0,8 тыс. ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств, 3,8 тыс. акционерных обществ,
1,1 тыс. сельскохозяйственных кооперативов, 6,3 тыс. хозяйств других форм. В течение 1993 г. реорганизация колхозов и совхозов продолжилась. На базе реорганизованных колхозов и совхозов было создано около 300 акционерных обществ открытого типа, более 400 подсобных хозяйств предприятий и организаций, 2 тыс. сельхозкооперативов и 3 тыс. других предприятий новых форм хозяйствования. В ходе такого процесса в 1992 г. сохранили свой прежний статус 43% от общего числе перерегистрированных хозяйств, а в 1993 г. – 34%. На долю общественного сектора стало приходиться не более 15 процентов земельных угодий и стоимости произведенной продукции.

Третье. Для наделения землей россиян создавался специальный фонд земли, площадь которого на 1 декабря 1992 г. составляла 15,7 млн га, из которых 7,4 млн приходилось на сельскохозяйственные угодья. Для индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства, огородничества, ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства были дополнительно выделены соответствующие площади земель. Если по состоянию на 1 января 1991 г. такие площади составляли всего 4,3 млн га, то за весь тот же год и 11 месяцев 1992 г. на эти цели дополнительно выделили 10,2 млн га земли. В последующем в связи с выдачей свидетельств на земельные участки на основе Указа Президента от 7 марта 1996 г. все земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г., сохранялись ими в полном размере, при этом запрещалось обязывать граждан выкупать их или брать в аренду.

Однако принимаемые правительством меры в рамках аграрной реформы не привели к ожидаемым результатам. Вот некоторые тому свидетельства. Главный негативный итог состоял в том, что аграрная реформа, вызванная чрезвычайно низкой эффективностью использования земли и ускорявшимися процессами ее деградации, не смогла вывести сельское хозяйство из критического состояния и выправить тяжелое положение в этом секторе экономики. Более того, заметно снизились объем сельскохозяйственного производства и темпы роста капитальных вложений в сельское хозяйство. Сельское хозяйство страны по объему производства валовой продукции каждый год отбрасывалось на несколько лет назад.

Аграрный сектор столкнулся с серьезными финансовыми проблемами. Несмотря на принятие ряда законодательных актов по земельным вопросам, в сельском хозяйстве все более усиливался процесс, связанный с нарушением эквивалентности товарных отношений, диспропорцией цен. Это нашло выражение в удорожании приобретаемых сельским хозяйством средств производства и различных производственных услуг. Уже в 1 квартале 1992 г. закупочные цены выросли в 5,5 раз по сравнению с 1 кварталом 1991 г., в то же время оптовые цены на промышленные товары выросли в 10-15 раз. Одновременно резко и значительно сократилось производство некоторых видов сельскохозяйственной продукции. Все это происходило на фоне сокращения государственной поддержки сельскому хозяйству, хотя субсидии и банковские кредиты продолжали оставаться высокими и в 1992-1993 гг. составляли более 8% валового внутреннего продукта, но, по утверждению бывшего руководителя группы экономических советников Президента России Дж. Сакса, «никто точно не знает, куда ушли эти деньги».

Но в одном не приходилось сомневаться, что громадные субсидии сельскому хозяйству все больше подхлестывали инфляцию в стране. Ряд законодательных актов, в том числе «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О плате за землю», «Земельный кодекс» и др., а также президентский Указ о реорганизации крупных государственных и коллективных хозяйств оказались выполненными не полностью, а издание Указа о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России было заблокировано представительным органом власти. Более того, началось сокращение абсолютного числа частных крестьянских хозяйств: в 1992 г. прекратили свою деятельность 5 тыс. фермерских хозяйств, в 1993 - 14 тысяч. Из каждых 100 созданных хозяйств в среднем распадалось в 1992 г. 4 тысячи, а в 1993 г. –
14 тысяч. В 1994 г. число фермерских хозяйств, лишенных технической базы и дешевых кредитов, продолжало сокращаться и вскоре рост фермерского сектора прекратился. Если в 1992 г. с убытком закончили 5% сельхозпредприятий, то в 1993 г. – уже 14%. Наибольшее количество таких предприятий насчитывалось в Тыве, Удмуртии, Саха (Якутия), Хабаровском рае. Костромской, Тверской, Курганской, Томской и Магаданской областях. К 1 ноября 1993 г. задолженность сельхозпредприятий по ссудам составила 1684 млрд руб., что было сопоставимо с общим объемом полученной ими прибыли .

Падение производства еще не отражало всей катастрофичности положения в сельском хозяйстве. Одновременно развивался процесс всестороннего разрушения производственного потенциала, включая такие его элементы, как техника, земля, инвестиции, человеческий фактор
и др. По сути происходил развал материально-технической базы сельского хозяйства. Основные причины неудач реформ в сельском хозяйстве состояли в следующем.

Переход к рыночным отношениям осуществлялся при отсутствии концептуального осмысления его направленности. Не было системной, принятой обществом концепции преобразований. Последние осуществлялись на основе отдельных указов и постановлений правительства, которые в полной мере не были с точки зрения последствий предпринимавшихся мер прогнозируемы. Бессистемный переход к рынку обусловил низкую результативность проводимых преобразований.

В рамках аграрной реформы ключевая роль отводилась идее необходимости быстрого преобразования сложившейся организационно-хозяйственной структуры. Подобная линия «радикального» реформирования способствовала разрушению пусть плохо, но все же отлаженного воспроизводственного механизма аграрного сектора. А между тем создание крестьянских и фермерских хозяйство требовало обеспечения условий, связанных, прежде всего, с укреплением материально-технической базы деревни, развитием соответствующей инфраструктуры, прогнозированием социально-экономических последствий и т. д. В свою очередь, процесс преобразований сложившихся хозяйственных форм – колхозов, совхозов и др. в более эффективные хозяйства предполагал поиск не радикального, а иного, скорее всего постепенного подхода к решению проблемы.

Приватизация собственности в аграрном секторе была малоэффективна и носила бессистемный характер. В результате нарушились межотраслевые и региональные связи, а также стабильная деятельность крупных сельскохозяйственных структур – птицефабрик, животноводческих и иных комплексов и т. д. Все это привело к извращению экономического содержания рыночных отношений, что отрицательно сказалось на развитии сельскохозяйственного производства.

Переход к рыночным отношениям требовал привлечения инвестиций, без которых невозможно было преодолеть аграрный кризис, определенного контроля за движением цен, защиту национальных производителей, в том числе от недобросовестной конкуренции. Нуждалась в совершенствовании и система налогообложения.

Для стабилизации положения в аграрном секторе необходимо было приостановить неоправданную ликвидацию рентабельных сельскохозяйственных предприятий и оказать государственную поддержку сельскому хозяйству, ориентированную на создание эффективной инфраструктуры аграрного сектора и сельскохозяйственной программы, определявшей потенциал его развития. Эту потребность власть выразила так: в такой стране, как Россия, государственная поддержка в сельском хозяйстве «будет существовать еще долго» . Дальнейшее развитие реформы она также связывала с осуществлением таких направлений аграрной политики, как формирование системы земельных банков и других элементов рыночной инфраструктуры, преодоление локального монополизма в сфере переработки и агросервиса, создание эффективного механизма залога земли, осуществление «выбраковки» хронически убыточных хозяйств, обеспечение благоприятных экономических условий для повышения доходов сельских товаропроизводителей при смене форм собственности, развитие гарантий социальной защищенности сельского населения.

Дальнейшая перестройка аграрных отношений на уровне хозяйств предполагала изменение системы и функций управления агропромышленным комплексом. С ней постсоветский режим связывал перспективы радикального обновления России. Однако реформа в сельском хозяйстве шла медленно. Из вышеперечисленных задач реформирования аграрного сектора к 1995 г. фактически не было выполнено ни одной, хотя и продолжалась реорганизация колхозов и совхозов и осуществлялось перераспределение земель и их приватизация. Имея в виду вышесказанное, можно сделать вывод о том, что проводимая реформаторами аграрная реформа в сельском хозяйстве не смогла выправить тяжелое положение в этом секторе экономики.

Пусть и незначительный, но все же рост сельскохозяйственного производства в 1960-1989 гг., в годы аграрной реформы сменился заметным его снижением, валовая продукция сельского хозяйства по всем категориям хозяйств в процентном отношении к предыдущему году, в 1992 г. составила 91, в 1993 – 96, в 1994 – 88, в 1995 – 92. Сбор зерна (80-90 млн т) соответствовал уровню производства зерновых в 1961-1965 гг.

По данным Госкомзема, собственниками стали 12 млн.человек, им принадлежало 108 млн га земли сельскохозяйственного назначения, более 50% земли было передано в собственность крестьянам, сельским пенсионерам и работникам социальной сферы, однако чувство собственника тогда к российскому крестьянину так и не пришло, и причин тому было много. Это и нерешенность вопроса о продаже земли из-за противодействия Съезда народных депутатов, проголосовавшего в апреле 1992 г. против частной собственности на нее, и формальный характер многих (до 40%) новых организационных форм хозяйств, поменявших лишь название на АО, ТОО и т. д., но не изменивших по сути ничего в отношениях с крестьянами, и отсутствие предварительных подготовительных мероприятий по переходу к рыночным отношениям в сельском хозяйстве, что в условиях жесткой рыночной конкуренции с продукцией, свободно поступавшей на отечественный рынок в результате либерализации внешнеэкономической деятельности отрицательно сказалось на аграрном секторе, и многое другое.

В результате само состояние сельского хозяйства требовало от реформаторов решения двух сложных задач в рамках аграрной реформы: во-первых, преодолеть кризис в сельском хозяйстве, содействуя развитию многообразия и правового регулирования многоукладной аграрной экономики. При этом исключительное значение придавалось росту частных крестьянских хозяйств. Долговременным ориентиром постсоветского режима продолжал оставаться лозунг «Собственное хозяйство на собственной земле»; во-вторых, осуществить корректировку курса реформ и обеспечить дальнейший переход к рыночным отношениям и созданию хозяйственных структур рыночного типа при наращивании производства сельскохозяйственной продукции, снижении ее себестоимости и росте производительности труда.

В заключение отметим, что реальный путь к осуществлению этой стратегии и выходу села из кризиса состоял в развитии кооперации, в организации рыночного соревнования и сотрудничества разных форм собственности и методов организации хозяйственной деятельности, обеспечении государственной поддержки сельского хозяйства при осуществлении конкретных мер по возвращению рынка российскому крестьянству, в том числе путем установления системы таможенных платежей и других форм регулирования, исключавших возможность продажи импортной продукции по ценам, подрывавшим конкурентоспособность отечественных производителей; разработки системы балансов производства и потребления основных продуктов питания, введения квот на импорт; возможного объявления государственной монополии во внешней торговле на некоторые виды продовольствия и т. п. Первостепенными задачами приватизационного процесса в России, как и прежде, продолжали оставаться дальнейший перевод колхозов и совхозов на рельсы частного и иных форм землепользования, развитие семейных ферм и личных подсобных хозяйств и их дальнейшее преобразование в рамках аграрной реформы.



Региональная экономическая политика

Сущность региональной экономической политики постсоветского режима заключалась в том, чтобы сохранить целостность и управляемость всей территории. На протяжении многих десятилетий в России действовала система принудительной зависимости регионов от Центра, интересы отдельных из них нередко приносились в жертву интересам общенациональным. Такая зависимость определялась, по крайней мере, тремя факторами – государственной собственностью, вертикальной системой управления и контролем за всеми сферами общественной жизни в регионах. Распад СССР не разрешил этих и других противоречий во взаимоотношениях центра с регионами и не открыл полосу их разрешения. Поэтому, провозгласив радикальные реформы, правительство вынуждено было внести соответствующие изменения и в общую региональную политику.

Региональная политика – это направление государственной деятельности, решающее задачу оптимального сочетания общегосударственных целей и интересов с особенностями развития отдельных регионов. Региональная политика представляет собой комплекс мер, призванных обеспечить, с одной стороны, целостность государства как единого политического, экономического и правового пространства, а с другой — необходимую децентрализацию, выравнивание экономических и социальных условий разных регионов, развитие межрегиональных отношений, реализацию возможностей местного самоуправления.

Экономические, социальные и политические условия, в которых осуществлялась последняя в России, лишь усиливали такую нестабильность. К тому же Россия оказалась в той или иной мере втянутой в межнациональные конфликты, в том числе связанные с этноограниченностью и другими проявлениями открытой враждебности и ненависти к другим народам, стремлением отдельных субъектов федерации к обеспечению преимуществ, прежде всего, своему народу. Иными словами, межэтнические противоречия и конфликты стали занимать все большее место в социально-политической жизни уже современной России. При этом проблемы межнациональных отношений и противостояние развивались в основном по линии «центр – субъекты Федерации», хотя имели место и межнациональные, межэтнические конфликты, которые по ожесточенности противоборства и сложности их урегулирования заняли в России особое место среди других социальных конфликтов. «Горячими точками» грозили стать Чечня, взявшая курс на независимость, Татарстан, принявший Декларацию о суверенитете, обострялись противоречия по территориальному вопросу между осетинами и ингушами, в условиях провозглашенного суверенитета республик продолжали обостряться противоречия между титульным населением, давшим имя республике, и остальными гражданами. В трагическом и унизительном положении оказались русскоязычные и русские, которые в той или иной форме, в тех или иных сферах общественной жизни подвергались дискриминации на территориях бывшего Союза, происходило ущемление их прав по национальному признаку. В некоторых национальных образованиях России развивался процесс «этнизации» - вытеснения из них русских и русскоязычных. Особенно активно последние выталкивались из зон этнических конфликтов – Северной Осетии, Ингушетии, особенно из Чечни. К тому же социально-экономический кризис больно ударил по Центральной России и некоторым другим регионам, в которых стала отчетливо проявляться тенденция к их обособлению от Центра.

В таких условиях многие регионы стремились к самостоятельному поиску выхода из кризиса и определению собственной стратегии социально-экономического развития. При этом в той или иной форме, в большей или меньшей степени в них стала проявляться тенденция к их обособлению от Центра. В целом во взаимоотношениях с последними противоборствовали две тенденции: первая – к обособлению от Центра, вторая проявлялась в поиске конструктивного сотрудничества с ним, что не исключало расхождений, возникавших между руководством регионов и центральной властью. Свидетельство тому – неоднократные заявления руководителей Татарстана, Башкирии, Якутии, бывшего руководства Чечни о несогласии с федеральными властями по социально-экономическим вопросам, обращение администрации Нижегородской области с жалобой на правительство РФ относительно кризиса наличности в Конституционный суд. Осенью 1993 г., например, 38 регионов, несмотря на то, что российский бюджет переживал кризис, сделали заявление, в котором содержался отказ от перечисления налогов в федеральный бюджет на том основании, что федерация не перечислила им в установленные законом о бюджете сроки соответствующие средства. Отсюда важнейшее требование регионов – изменить налоговую систему. С этим требованием связывалась возможность самостоятельного обеспечения сбалансированности местного бюджета и регулирования налогообложения предприятий.

Другая группа требований, выдвигавшихся регионами, была связана со стремлением к праву обладания собственностью на все виды природных ресурсов, имеющихся на их территории. Третья группа требований касалась права предоставления регионам более свободного выхода предприятий на внешний рынок. Это относилось к продаже сырья и продукции оборонной промышленности, а также – развитию международных экономических связей и торговли за счет использования своих природных ресурсов.

Многие предприятия, расположенные на территории того или иного субъекта Федерации, были подчинены федеральным министерствам и ведомствам, и потому регионы не могли на них влиять с учетом своих потребностей, например, определять направление развития региона, финансирование и т. д. Другими словами, в той или иной степени продолжал сохраняться экономический диктат Центра. В качестве рычагов воздействия на регионы выступали финансирование из федерального бюджета, субсидии и субвенции, поставка продукции из государственных резервов, кредиты Центрального банка, выдача лицензий на экспорт и ряд других. В таких условиях некоторые субъекты Федерации шли на сокрытие некоторой доли налогов или отказывались переводить налоговые платежи в федеральный бюджет, используя средства на нужды региона. В результате возникали конфликты. Правительство РФ предприняло попытку передать регионам некоторые полномочия государства, но оно тут же столкнулось с их стремлением одновременно гарантировать себе больше прав.

Регионам никогда не приходилось решать проблемы обеспеченности каждодневных потребностей, включая заготовки продовольствия для населения, проживающего на их территории, финансовую поддержку крупных предприятий, выплату заработной платы. Некоторые из них, не имея собственных независимых источников финансирования, испытывали недостаток передаваемых им из федерального центра средств и нуждались в постоянных субвенциях со стороны федеральной власти. Так, в Республике Тува 90% составляли дотации федерального центра. Это означало, что она находилась в полной экономической зависимости от федерального бюджета. К депрессивным и отсталым регионам, заинтересованным в наличии государственного механизма и экономической поддержке, можно было отнести Калмыкию, Долгано-Ненецкий и Эвенский автономные округа, Корякскую Республику и др. Основная масса населения таких регионов находилась в тяжелом материальном положении, часть ее – на грани нищеты, подавляющее большинство лишено какой-либо собственности. Раздача приватизационных чеков и акционирование предприятий, как и во всей России, не смогли смягчить рост социального недовольства. На выработку политики регионов по отношению к Центру все большее и большее влияние стали оказывать социальные группы, обладавшие реальной властью, преуспевшие в приватизации и получившие собственность.

В известной децентрализации руководства экономикой были заинтересованы сырьевые регионы, а также те из них, которые обладали определенными «преимуществами», например, выгодным экономико-географическим положением, мощным интеграционным потенциалом, наличием дефицитных или экспортных ресурсов или производств: Тюмень, регионы Дальнего Востока и др. К таким регионам можно было отнести приграничные, приморские и транзитные регионы, стремившиеся к превращению своих территорий в свободные экономические зоны, регионы с развитой обрабатывающей промышленностью, а также сельскохозяйственные регионы, руководство которых было заинтересовано в децентрализации руководства экономикой, но только при определенных условиях – росте экономической мощи всех регионов страны и увеличении емкости внутреннего рынка. Становилось все более очевидным, что по мере продвижения реформ, пока не создан единый экономический рынок регионы должны пройти такие этапы своего развития, как устранение кризисных явлений, стабилизация экономики, восстановление производства, развитие социальной сферы, осуществление реконструкции всей экономики, обеспечивающей устойчивый подъем последней, получение не только прав, но и средств к их реализации. Центру и субъектам федерации предстояло более четко разграничить компетенции с учетом макроэкономических и микроэкономических интересов, а также интересов на мизоуровне. Из вышеизложенного следует вывод о том, что региональная экономическая политика, осуществлявшаяся реформаторами, хотя и содействовала свободному движению товаров, капиталов и услуг, но не обеспечивала пока эффективного управления, соответствующего экономическим потребностям регионов, достижению обоснованных пропорций в отраслевом региональном развитии.

Анализ данных ученых Института экономики Российской Академии наук, проводивших типологизацию регионов России по критерию «лидирующего комплекса» в структуре промышленного производства, свидетельствовал о том, что, во-первых, в течение трех лет реформ не произошли крупные структурные сдвиги на макроэкономическом уровне; во-вторых, не был создан экономический механизм балансировки интересов федерального Центра и субъектов федерации; в-третьих, положение регионов, обладающих природными ресурсами, по мере сближения структур внутренних и мировых цен, хотя и станет, по мнению ученых-экономистов, более прочным, но одновременно усилит тенденции «тяготения» к центру. Что же касается «кризисных регионов», то до тех пор, пока не будет создан единый экономический рынок с присущим ему динамизмом, и гармонией отношений, они всегда будут стремиться к тому, чтобы возложить на Центр решение собственных экономических и социальных проблем. Так, угледобывающие районы, еще недавно стремившиеся к полной хозяйственной самостоятельности, уже в середине 90-х годов требовали прямого вмешательства государства в дела отрасли. Это подтвердила и состоявшаяся в начале февраля 1995 г. 500-тысячная всероссийская предупредительная забастовка шахтеров. Одним из требований Росугольпрофсоюза было немедленное вмешательство государства и осуществление поддержки угольной промышленности.

Осложняла эффективное решение проблем регионов не только экономическая политика реформаторов с ее негативными последствиями. Другими препятствиями для такого решения являлись национальные проблемы. Сложилась ситуация, когда единству России стали потенциально угрожать три однонаправленных процесса. Во-первых, происходила суверенизация республик, все большее их отделение от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Чечня). Во-вторых, намечалась «республиканизация» областей и их объединений с возможностью последующей суверенизации.

Суверенизация регионов России - принятие деклараций о суверенитете; стремление утвердить на территории данного региона верховенство региональной государственной власти.

«Республиканизация» областей – это стремление некоторых областей и краев России получить статус республики в составе РФ. В-третьих, некоторые этнополитические движения на территории России стали провозглашать свои «собственные государства», своего рода геополитические объединения.

Таким образом, вслед за распадом СССР возникла прямая угроза развала теперь и России. Тенденции развития национальной сферы в России в это время в значительной мере повторяли те, которые находили свое проявление в СССР до его фактического распада: усиливались центробежные тенденции в некоторых республиках, углублялся социально-экономический кризис, обострялись противоречия между центром и регионами, состояние межнациональных отношений в республиках характеризовалось стремлением «титульной» нации к самоопределению, национально-государственному образованию, преодолению отчуждения от национальной культуры, языка, традиций и ряд других. Становилось все более очевидным, что дальнейшее промедление преобразований в сфере национальных отношений может привести к распаду самой России. В таких условиях в Москве и в регионах с осторожностью и заинтересованностью велись работы по «собиранию России» . В результате 31 марта 1992 г. 87 субъектами федерации был подписан Федеративный Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе России .

Федеративный Договор – это: 1) соглашение двух или нескольких государств или территориально-государственных образований, оформляющее создание федерации,
2) соглашение федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти. В 1992 г. были заключены три договора между Российской Федерацией и ее субъектами, которые получили обобщенное название Федеративный договор:
1) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе РФ; 2) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; 3) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Этот Договор сыграл роль тормоза на пути распада Российской Федерации, хотя и не снял остроты проблемы. Вот как оценивал его тогдашний Председатель Совета национальностей Верховного Совета РФ Р. Абдулатипов: «Сегодня, когда вступил в силу первый в многовековой истории российских народов Федеративный Договор, хочется верить, что снята эта зловещая угроза развала и дезинтеграции. Есть все основания для такой веры. Договор содержит необходимые предпосылки, которые при условии их тщательного учета и реализации практически гарантируют от гибельного для всех народов распада России. И дело здесь не только в строгих юридических положениях Договора, закрепляющего целостность России как демократической Федерации, свободы республик и регионов, их реальные права и обязанности перед своим народом, своей страной, перед всем миром. Федерация - государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т.п.). Федерацию называют союзным государством в отличие, с одной стороны, от конфедерации (союза государств), а с другой — от унитарного (единого) государства, территория которого состоит из административных единиц. Дело в том гражданском чувстве единства, которое было продемострировано на съезде, когда голосовался Федеративный Договор. Действительно, съезд, на котором вовсю кипели страсти, сталкивались позиции множества порой чересчур непримиримых фракций, одобрил Договор прямо-таки «оглушительным» большинством: 848 голосов «за» и лишь 10 – «против».

Одна из отличительных особенностей этого Договора заключалась в том, что он закреплял неравноправие субъектов федерации. Свидетельство тому – три разных федеративных договора, подписанных с субъектами: 1 – «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» и «Протокол» к нему; 2 – «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «Протокол» к нему; 3 – «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Привилегированный статус получили республики, выделенные из общего ряда субъектов и определенные как «суверенные» в составе Российской Федерации, автономные образования могли продолжить свое движение к конфедерации, разрабатывая соответствующие конституции. С краями и областями Договор образовывал иные, фактически унитарные по своей сути, отношения. В результате, в соответствии с Федеративным Договором, в России возникали два разных типа отношений Центра с субъектами: один – федеративные отношения с элементами конфедерации, другой – федеративные отношения с ярко выраженными элементами унитаризма. Еще одна особенность Федеративного Договора состояла в том, что Российская Федерация на правах субъекта, права которого еще только должны быть определены субъектами федерации, сама подписывала все три Договора.

Третья его особенность заключалась в том, что автономные округа и автономная область, которые подписали отдельный Федеративный Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, являются составной частью российских областей и краев. В результате возникла парадоксальная ситуация, когда на территории одного субъекта – области или края – существуют несколько разноуровневых и в то же время равноправных субъектов федерации. Например, в Красноярском крае Таймырский автономный округ добивался отделения от края, в то же время
г. Норильск высказывался за отделение от Красноярского края и вхождение в Таймырский автономный округ. Наконец, следует отметить, что Договор фактически допускал пребывание в составе России субъектов, не подписавших его. От подписания Федеративного Договора воздержались лидеры Татарстана и Чеченской Республики. Башкортостан и Тюменская область подписали документ в последний момент, после того, как было учтено их особое мнение. Отдельные субъекты Федерации подписали Договор с оговорками.

10 апреля 1992 г. Седьмой Съезд народных депутатов России по инициативе Президента РФ принял постановление о включении Федеративного Договора в Конституцию Российской Федерации.

Как показали последующие события, подписание Федеративного Договора, хотя и предотвратило «синдром распада», но вместе с тем создало удобную позицию и благоприятные условия для конфликтов на территории Российской Федерации и в этом смысле не оказало должного влияния на укрепление политической стабильности и государственного единства в России.

В условиях временного ослабления административного влияния Центра автономии вплоть до октября 1993 г. активно двигались к конфедерации, все большие обороты стали набирать регионализация и суверенизация территорий России, все чаще проявлялись негативные тенденции, выразившиеся в стремлении руководителей некоторых субъектов к политико-экономическому обособлению от федерального Центра. Все эти тенденции набирали все большую силу по мере усиления противостояния бывшего Верховного Совета РФ и Президента РФ. Иными словами, развивался стихийный процесс перераспределения прав и полномочий регионов, накапливавших политический капитал в борьбе за свои интересы и оказывавших давление на федеральный Центр в интересах расширения своих полномочий и получения дополнительных финансовых средств с целью смягчения негативных факторов проводимых реформ. В целом регионализация и суверенизация территорий России в 1992-1993 гг. приобрела такую направленность:

В Сибирском регионе, где в целом развивался на межрегиональной основе активный процесс структурирования сибирских субъектов в различные ассоциации взаимодействия, основными очагами сильных сепаратистских тенденций были Тыва и Якутия. Принятая в октябре 1992 г. Конституция Республики Тыва провозгласила эту республику суверенным демократическим государством в составе Российской Федерации, имеющим право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации. Таким образом, республика допускала возможность образования на ее территории государственного образования, хотя и признавала свое нахождение в составе Российской Федерации как в федеративном демократическом правовом государстве, признающем и поддерживающем Декларацию о государственном суверенитете Республики Тыва, ее право на самоопределение. Согласно ст. 1, основой государственного суверенитета является право республики на свою территорию, природные богатства, определение государственного устройства, внутренней и внешней политики. Статус Республики Тыва не может быть изменен без ее согласия. «Народ Республики Тыва является носителем суверенитета…» (ст. 5), а «Президент выступает гарантом прав и свобод граждан, …принимает меры по обеспечению… государственного суверенитета» (ст. 69).

Что же касается Республики Саха (Якутия), то она после подписания Договора активизировала деятельность по укреплению экономического суверенитета, добиваясь от федерального Центра усиления своего монопольного права на использование природных ресурсов, добываемых на ее территории, в первую очередь – алмазов. В итоге в 1992 г. федеральная власть пошла на уступки: в акционерной компании закрытого типа «Алмазы России – Саха» 61% акций стал принадлежать Якутии.

В регионах Поволжья основными очагами сильных сепаратистских тенденций были Республика Татарстан и Республика Башкирия. Здесь произошло заметное усиление региональных политических сил, стремившихся к обособлению от федерального Центра, самостоятельному использованию природных богатств, расположенных на территориях этих республик. Принятая
30 ноября 1992 г. Конституция Татарстана провозгласила эту республику суверенным демократическим государством, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Согласно ст. 61, Республика Татарстан – «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1, п. 3); согласно Конституции, Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус. Республика активно выступала за монополизацию права продажи нефти, активизировало торговлю ею, продав уже в 1992 г. в страны ближнего и дальнего зарубежья около 6 млн т.

Что касается Башкортостана, то республика, после проведения 25 апреля 1993 г. референдума, подтвердившего договорный характер отношений с РФ, продолжала следовать курсу на укрепление государственности. Референдум – это институт непосредственной демократии; решение важных вопросов общественной и государственной жизни прямым голосованием избирателей. Принятая в декабре 1993 г. Конституция Республики Башкортостан  закрепляла ее государственно-правовой статус в составе Российской Федерации следующим образом: «Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики»; она является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации, входит в ее состав на добровольной и равноправной основе; согласно ст.. 69 Конституции, «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение и защищает интересы всего многонационального народа республики. Государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию в пределах существующих границ».

В регионах Северного Кавказа идеи государственной суверенизации в открытой форме проявились в Чечне, где ровно через год после трагических событий сентября-октября 1993 г. разразится военный конфликт.

В остальных регионах России политическая суверенизация проявилась значительно слабее, чем в указанных регионах, если не считать созданный региональными политическими силами русских областей «Союз губернаторов», в который вошли представители 53 регионов, и провозглашение не признанной федеральным Центром Уральской Республики. Все эти регионы испытывали на себе разрушительное действие «шоковой терапии». Так, в регионах Европейского Севера фактически во всех национальных республиках, округах и областях отчетливо проявилась тенденция к превращению их в очаги повышенной конфликтности, политической и социальной нестабильности. Вместе с тем, региональная элита в борьбе за расширение своих полномочий стремилась вытеснить участие государства в экономических процессах своих регионов, что выражалось в самых разных формах – от провозглашения собственного суверенитета и независимости от федерального Центра и необходимости самостоятельного использования природных богатств до удержания налоговых отчислений в пределах своей территории и запрета вывоза производимой продукции за ее пределы. Только события октября 1993 г., несколько умерившие сепаратизм регионов, на какой-то период приостановили процесс экономической и политической децентрализации власти. Сепаратизм - стремление к отделению, обособлению; движение за отделение части государства и создание нового государственного образования или за предоставление части страны автономии. Со всей актуальностью встал вопрос принятия новой Конституции, в которой нашли бы закрепление примат государственной целостности и российская модель федерализма, исключавшая возможности в будущем распада России.

Однако Республика Татарстан отказывалась участвовать в выборах в Федеральное собрание в декабре 1993 г., что вынудило Центр в феврале 1994 г. пойти на заключение двустороннего договора, снова зафиксировавшего особый статус одного из субъектов. С этого времени договорный процесс, связанный с наделением субъектов федерации дополнительными полномочиями, перераспределявшими зачастую предметы совместного ведения и ряд предметов ведения РФ, стал развиваться вширь и приобретать массовый характер.

Породили ряд сложных проблем во взаимоотношениях с Центром и принятые в
марте 1992 - декабре 1993 г. новые Конституции субъектов федерации. Такие Конституции приняли Чеченская Республика (12 марта 1992 г.), Республики: Саха (Якутия) (4 апреля 1992 г. с изменениями и дополнениями 22 апреля 1994 г.), Татарстан (30 ноября 1992 г. с изменениями и дополнениями 30 ноября 1994 г.), Тыва (21 октября 1993 г.), Башкортостан (24 декабря 1993 г.).

Во многих других республиках велась разработка конституционных проектов. В них Конституции были приняты уже после референдума по проекту новой Конституции РФ
12 декабря. В этих Конституциях нашли воплощение общепризнанные в мировом сообществе демократические принципы и идеи. Они отражали общественные преобразования, происходившие в России и в самих субъектах Федерации. В этом смысле они содействовали в известной мере укреплению российской государственности. Вместе с тем в этих Конституциях, двусторонних договорах и соглашениях сфера правового регулирования субъектов определялась настолько широко, что ряд положений, касавшихся предметов ведения субъектов РФ, противоречил федеральной Конституции. Наиболее конфликтными положениями являлись положения о государственном суверенитете республик, о сецессии, о разграничении предметов ведения, об общих принципах организации системы органов государственной власти, о гарантиях прав человека, об общих принципах организации местного самоуправления, о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов и др. Субъекты вынудили Центр пойти на такие «невыгодные» для себя уступки. С взаимоприемлемым решением этих проблем власти явно запаздывали, а основные направления региональной политики по укреплению российской государственности они приняли только в марте 1996 г.

Таким образом, принятие республиками собственных конституций, порой нарушавших баланс тенденций к сплочению, единству и централизации, с одной стороны, и к децентрализации – с другой и начало подписания двусторонних договоров с Россией стали важными этапами в процессе суверенизации субъектов, максимального расширения полномочий последних, фактического утверждения конфедеративных элементов, хотя с формальной точки зрения принятие новых конституций и подписание двусторонних договоров с Россией еще не указывало на их стремление выйти из состава РФ.

Опыт развития существующих ныне в мире 23 федеративных государств показывает, что преобладающими тенденциями в развитии российского федерализма являлись тенденции к демократизации федеративных отношений, экономической, политической и правовой интеграции при сохранении известных прав и интересов субъектов федерации. В современных федерациях, где существует единый экономический рынок, развитие которого не сдерживается фактом федеративного устройства, практически сняты все ограничения на передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг; каждый субъект федерации в большинстве сфер экономической жизни достаточно самообеспечен; неравенство в экономическом потенциале субъектов и диспропорции в структуре экономики решаются за счет централизованных финансовых средств и осуществления соответствующих программ. Такую модель современного федерализма реформаторам предстояло еще сформировать.

Таким образом, можно заключить, что действенность региональной политики и жизнеспособность новых нарождавшихся федеративных отношений прямо зависели от результатов реформ в целом, а также от более четкого разделения и правового закрепления ответственности между федеральными, региональными и местными уровнями за выполнение конкретных социальных и экономических функций. Заявления правительства РФ от
24 августа 1992 г. о перемещении центра реформ в регионы остались лозунгом, мифом, не увенчались успехом и попытки властей децентрализовать межбюджетные отношения при одновременном осуществлении реформ и улучшении социально-экономического положения регионов, на которые негативное воздействие оказывали такие факторы, как повышение удельного веса налогов, передаваемых в федеральный бюджет, и падение поступлений из него в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расходов, невыполнение программ федеральной помощи регионам, общие последствия реформ «шоковой терапии» и ряд других. Вместе с тем следует также отметить, что, несмотря на отсутствие общепринятой концепции по региональным проблемам, полностью обоснованной позиции по национальной политике и национально-государственному устройству реформаторам еще до принятия новой Конституции РФ удалось не допустить превращения России в конгломерат разрозненных государственных образований. Необходимость развития федеральных отношений на уровне современных требований и сохранения государственного единства и территориальной целостности, темпы и масштабы социально-экономических и политических преобразований в России обусловливали возрастающую роль конституционного регулирования всех этих процессов.



Социальная политика

Социальная стабильность и социальная напряженность в той или иной стране во многом зависят от того, какую конкретную социальную политику проводит правящий режим.

Социальная политика - система мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов.

Социальная стабильность - устойчивое состояние социальной системы; обеспечивает ее оптимальное функционирование и развитие, сохранение ее внутренней структуры в условиях воздействия внутренних и внешних изменений.

Социальная напряженность - устойчивое рассогласование интересов, потребностей, норм социальных субъектов (индивидов, групп, классов, институтов), которое проявляется в их социальных взаимодействиях.

В западноевропейских странах существуют давние традиции в области социальной политики, представляющие собой ряд взаимосвязанных совокупных мер, обеспечивающих достойную жизнь граждан. Последние ощущают результаты социальной политики, учитывающей социальные требования многочисленных прослоек, в том числе живущих на грани бедности, через сложившуюся систему жизнеобеспечения. Здесь существует система социальной защиты, которая имеет свои институты, механизмы реализации, ресурсы, она включает как социальные расходы на нужды малоимущих, так и общее социальное страхование. Начавшиеся реформы в России в социальной сфере вызвали два процесса: разрушение старой государственной системы жизнеобеспечения и утрату контроля со стороны Центра за разворачивавшимися в социальной сфере явлениями. При этом возможности правительства повлиять на последние к осени 1992 г. сузились до предела. Особенностями его действий в социальной сфере стали непоследовательность, компенсационный характер, ориентация на денежные формы поддержки населения, пассивный характер социальной политики и т. п.

В этой связи необходимо отметить, что была разрушена советская система жизнеобеспечения граждан страны, рассчитанная в известном плане на экономическую стабильность и социальную поддержку. Такая система жизнеобеспечения гарантировала такие виды социальной поддержки, как государственное субсидирование продовольствия, распределение жилья, бесплатное медицинское обслуживание, рабочие отпуска, пенсии, рабочие места, стабильный уровень дохода и другие. Как видим, объем государственных льгот – достаточно большой, однако такая система жизнеобеспечения обходилась государству дорого. С началом радикальных реформ подобная система жизнеобеспечения стала распадаться. Такой распад произошел не в результате единовременного акта постсоветского режима, а был тесно связан с самим ходом реформ. Так, либерализация цен и наступившая за ней высокая инфляция привели, как отмечалось, к резкому снижению показателей уровня жизни. Уже в январе 1992 г. реальные денежные доходы населения составили немногим более половины от их уровня в 1991 г. В конце того же года по потреблению Россия находилась на уровне 60-х годов, т. е. оказалась отброшенной на 15-20 лет назад. А вот как изменились основные показатели, характеризовавшие уровень жизни населения в 1991-1993 гг. (табл. 3, 4).

Таблица 3

Изменение основных показателей, характеризующих уровень жизни населения

Показатели в % к 1990 г.

1991 год

1992 год

1993 год

Динамика: розничного товарооборота платных услуг населению

-6

 

-35

 

-0,1

 

Покупательная способность денежных

сбережений населения

-24

 

-41

 

-31

Реальная начисленная заработная плата

-27

-90

-40

Естественный прирост убыль (-) населения (тыс. чел.)

97

65

65,3

Общая численность безработных в % от экономически активного населения

103,9

 

-219,8

4,7

-750,3

5,5

Таблица 4

Показатели индекса роста заработной платы и индекса роста потребительских цен

Показатели

Годы

1992 к 1991

1993 к 1992

1993 к 1991

Индекс роста заработной платы (раз)

26

9,4

245

Индекс роста потребительских цен (раз)

13

8,7

109

 

Как видно из помещенных в таблицу данных, «шоковая терапия» имела тяжелые социальные последствия; через два года после провозглашения и начала реформ реальных положительных перемен в социальном положении населения практически не произошло, напротив, рост цен привел к резкому снижению показателей уровня жизни. Официальная статистика подтверждает неблагоприятную динамику социальных показателей. В 1992 г. минимальный оклад стал ниже прожиточного минимума. В 1993 г. этот разрыв еще больше увеличился.

Итоги данного этапа деятельности реформаторов в социальной сфере можно обобщить следующим образом.

1. Объектом «реформирования» явилась преимущественно старая советская система жизнеобеспечения. Идеология «шоковой терапии», взятая на вооружение реформаторами, способствовала быстрому устранению ранее существовавших социальных институтов и социальных отношений, но одновременно система приоритетных отношений человека в их деятельности была отодвинута на задний план. При отсутствии государственного вмешательства многие фирмы и предприятия старались избавиться от социальных расходов или свести их к минимуму. В результате уже на первом этапе приватизации в социальной сфере возникли беспрецедентные проблемы, например, в отношении всего социального комплекса предприятий, поскольку многие бытовые учреждения последних – ясли, детские сады, дома культуры, дома отдыха, часть жилого фонда и др. стали обузой для новых их собственников. Начался активный процесс «сброса» всего этого социального комплекса, при чем этот процесс по мере развития приватизации стал приобретать все более массовый характер. А между тем рост цен, стоимость жизни и др. многократно превысили рост номинальной зарплаты.

2. При осуществлении мероприятий в социальной сфере не обеспечивалась комплексность их проведения. Процесс разрушения старой советской системы жизнеобеспечения реформаторы не сопровождали такими же энергичными продуктивными усилиями по формированию действительно рыночных механизмов, установлению оптимального соотношения между стимулами экономической активности трудоспособного населения и социальной защитой тех, кто в ней нуждался. Действия властей в социальной сфере остались по существу прежними – распределительными. В условиях общей нестабильности и продолжающегося экономического спада, уменьшения экономического воздействия Центра и ограниченных возможностей государства его социальная политика в большей мере ориентировалась на защитные, а не на экономические функции. В результате не стали действующей системой жизнеобеспечения новые формы заработной платы, системы социального партнерства, переход от традиционной системы социальной защиты на страховые основы, а также здравоохранение и образование. В социальной политике государства господствовал принцип остаточного финансирования социальных программ, одновременно сократились государственные дотации в сферах образования, науки, культуры. Начался массовый отток работников из научной сферы за границу.

3. Социальная политика государства в переходный период меняет соотношение уровней жизнеобеспечения приоритетов, которые должны взять на себя федеральный центр, регионы и муниципалитеты. При этом важен не только выбор социальных приоритетов и соответствующее перераспределение предметов ведения, но и создание заинтересованности всех субъектов в решении социальных проблем, освоение ими присущих рыночной экономике механизмов. Реформаторы в России в условиях кризиса стремились переместить бремя социальной политики на регионы. Это особенно проявилось в неспособности федерального центра финансировать часть прежних бюджетных обязательств, в щедром предоставлении регионам прав и т.н. «расходных полномочий», не подкрепленных ни финансовыми, ни материальными или иными ресурсами. В результате на местные органы власти «свалилась» главная тяжесть по поддержанию основных систем жизнеобеспечения населения своих территорий. В условиях высокой инфляции они должны были обеспечивать их продуктами питания, медикаментами, топливом, изыскивать наличные деньги для выплаты зарплаты и пенсий, принимать меры по смягчению безработицы и т. д. В результаты многие регионы были обречены на самовыживание, использование многими из них негосударственных, а порой и криминальных источников существования. Вместе с тем отметим, что местные власти не надеялись на федеральный Центр, стали больше проявлять инициативы, вырабатывать собственную модель и механизмы региональной политики, направленной на социальную стабильность, приостановку падения уровня жизни основной массы населения.

4. Становление рыночной конкурентной инфраструктуры - первых коммерческих банков, товарных бирж, страховых компаний, пенсионных фондов и т. д. сопровождалось серьезными негативными последствиями, особенно остро проявившимися в социальной сфере. Складывалась парадоксальная ситуация: целью реформ провозглашалось формирование рынка при социальной защите тех, кто в ней нуждался, а на деле происходило обострение большинства социальных проблем и снижение социальной самозащиты граждан. Процесс перемены мотиваций и ценностных ориентаций граждан в 1992-1993 гг. в России был сложным и противоречивым. Но и в этих условиях появление новых экономических функций власти в сфере социальной политики, например, таких как формирование системы социального партнерства, развитие предпринимательской и деловой активности и создание новой структуры социальной защиты, традиционной для рыночной экономики, предполагало проведение целого ряда серьезных институциональных изменений в обществе, в ходе которых человек адаптируется к рынку. Но, поскольку этот процесс не единовременный, а представляет собой длительный период, то в социальной сфере он принимал порой неуправляемый характер. Иными словами, продуктивная социальная политика, а речь идет не об отдельных слоях или группах, а о большинстве населения, к сожалению, в первые годы реформ так и не стала составной частью радикальных реформ.

Остановимся в этой связи на некоторых социальных индикаторах, характеризовавших уровень и качество жизни россиян в 1992-1993 гг. Важнейшим из них является распределение населения по доходным группам.

В первые годы радикальных реформ – либерализации цен и массовой приватизации, на которую пришлись наиболее высокие темпы инфляции, за порог нищеты было поставлено от
50 до 80% населения. Так, в 1993 г. среднемесячные доходы 15 млн россиян были вдвое ниже прожиточного минимума, т. е. черты бедности, доходы 32 процентов населения были не выше прожиточного минимума, 41% - находились на уровне между прожиточным минимумом и минимальным потребительским бюджетом и только у 1,5% населения они превышали рациональный потребительский бюджет. Общий уровень среднедушевых доходов в том же году составлял 30% от показателя 1991 г.

Особенно в тяжелом положении оказались т.н. «новые бедные», т. е. трудоспособные россияне, не имевшие возможности найти достаточно оплачиваемую работу, а также низкооплачиваемые слои населения, прежде всего, пенсионеры и занятые в бюджетной сфере (техническая интеллигенция, научные работники, учителя, врачи и т. п.). Доходы этих двух последних групп в 1992 г. по сравнению с 1991 г. упали в 2 раза, а в 1993 г. – на треть, что свидетельствовало о маргинализации населения. Маргинализация населения – это потеря индивидами устойчивости, определенности, стабильности прежнего социального положения, разрушение устоявшихся социальных связей и отношений, старого жизненного уклада, привычной системы ценностей.

В таких условиях накапливается потенциал социального недовольства, формируется процесс неприятия реформ, появляются новые модели поведения, повышается социальная напряженность, которая находит свое выражение в участии населения в политических мероприятиях, забастовках, развитии преступности, коррупции и т. д. Вот почему уже в конце 1992 г. в оппозицию правительству, как отмечалось, в том числе по проблемам социальной политики, перешли почти все политические партии, что серьезно ослабляло позиции реформаторов и вызывало серьезное сопротивление Верховного Совета РФ. Последний с первых же месяцев реформ стремился отмежеваться от курса правительства, требовал от него обеспечения большей социальной защищенности населения. В ответ правительство обвиняло представительную власть в проявлении антиреформаторских настроений. Конфликт между двумя ветвями власти – законодательной и исполнительной – приобретал все новые обороты. Таким образом, факторы политического характера стали еще сильнее влиять на выбор приоритетов социальной политики.

С уходом Е. Гайдара в сфере социальной политики и социальных отношений существенных изменений не произошло. Правительство в целом повторяло гайдаровские подходы к социальной сфере, хотя и осуществило мероприятия по повышению оплаты труда работникам бюджетной сферы и индексации социальных выплат. Но эти меры мало изменили положение дел. В результате показатели уровня и качества жизни, включая дифференциацию доходов, структуру доходов и расходов, степень удовлетворения потребностей и др. продолжали ухудшаться. Так, доля расходов на питание в совокупном доходе рабочих и служащих продолжала увеличиваться, что свидетельствовало о снижении реальных доходов населения (в 1980 г. эта доля составляла 35%, в 1990 г. – 28%, в 1992 г. – 40%) .

Вместе с тем в социальной сфере появились и некоторые новые моменты: возросла роль монополии на рабочие места, возникла вынужденная неполная занятость, усилилась региональная дифференциация заработной платы, стала изменяться картина формирования источников доходов россиян, наряду с «законными» доходами от труда у последних все чаще стали появляться т.н. неучтенные доходы, которые, по некоторым данным, фактически имел каждый пятый россиянин . Власти декларировали намерение разработать и со второй половины 1994 г. приступить к осуществлению Национальной программы борьбы с бедностью. Такая программа предусматривала повышение минимальной заработной платы, доходов работников бюджетной сферы, пенсий, пособий, стипендий и т. д. Но у миллионов простых людей уже было полное разочарование в политике социальных мероприятий правительства. Они поняли, что жесткий социально-экономический курс реформаторов не сможет улучшить их материальное положение, хотя в конце 1992 и начале 1993 г. с тотальным дефицитом в стране было покончено. Правительству, однако, не удалось остановить инфляцию, хотя с осени 1993 г. до конца того же года происходило ее снижение. В этих условиях повышение зарплаты оказалось неэффективным.

Одновременно продолжала увеличиваться массовая открытая и скрытая безработица. От экономически активного населения, как отмечалось, она составила в 1992 г. в процентном отношении 4,7, в 1993 – 5,5, в 1994 – 7,4. Уровень занятости и безработицы – важнейший социальный индикатор, который также характеризовал уровень и качество жизни населения.
С 1992 г. в России стала интенсивно развиваться, а с 1993 г. преобладать «латентная безработица» , распространявшаяся в таких формах, как невыплата заработной платы, принявшая с 1992 г. массовый характер, перевод предприятий на неполное рабочее время, отправка работников в вынужденные неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска, наличие избыточной рабочей силы в условиях спада производства.  Латентная (скрытая) безработица – это ситуация в экономике, при которой лиц, формально заняты в народном хозяйстве, но  в связи с сокращением объемов производства или изменением его структуры без ущерба для производства могли бы быть высвобождены. Такой вид безработицы, выступавшей в форме вынужденной неполной занятости, в условиях сохранения прежнего трудового законодательства, был наиболее массовым явлением и имел своим следствием ослабление трудовой дисциплины и снижение производительности труда, а также сохранение устаревшего производства и неэффективных рабочих мест и ряд других.

Наряду с этим видом безработицы расширялись и масштабы открытых ее форм. По данным Госкомстата, общая численность безработных в стране в 1992 г. составила 3588 тыс., что не дает полного представления о состоянии безработицы. Показателем неблагополучного положения в социальной сфере стал и такой важнейший социальный индикатор, характеризующий уровень качества жизни, как степень социального протеста против роста стоимости жизни и расширения безработицы.

Процесс обнищания вызвал многочисленные забастовки и различные акты протеста. Вот как выглядит динамика забастовочного движения в России в 1990-1993 гг. Число предприятий, на которых прошли забастовки, составило: в 1990 г. – 260, в 1991 г. – 1755, в 1992 г. – 6273,
в 1993 г. – 264. Численность участников забастовок (в тыс. человек) в эти годы составила:
в 1990 г. – 99, в 1991 г. – 238, в 1992 г. – 357, в 1993 г. – 120. Наибольшее количество забастовок приходилось на долю работников угольной промышленности и бюджетной сферы, прежде всего, образовательных учреждений. При этом политические требования становились порой неотъемлемой частью забастовок.

Осуществление радикальных реформ сопровождалось нарастанием высокой социально-экономической дифференциации, усилением различия в условиях и качестве жизни людей в разных социальных группах. Так, соотношение денежных доходов 10 процентов наиболее обеспеченных и 10 процентов наименее обеспеченных групп населения в 1992 г. по сравнению с 1990 г. увеличилось почти в 2 раза и составило 8,3 (в 1990 г. – 4,4), в 1993 г. – 11,2. Причиной столь большого разрыва являлась ошибочная политика правительства в указанные годы, когда государство, проводя, прежде всего, в энергетической и сырьевых отраслях «нейтральную» политику позволяло изымать часть продуктов и увеличивать в частных интересах прибыль и заработную плату с ресурсов, принадлежавших всему обществу. Высокая дифференциация доходов, по мнению ученых-экономистов, сдерживала развитие экономики и может быть допустима только в странах с очень высоким уровнем доходов населения.

На фоне социально-экономических проблем нестабильность и ослабление механизма контроля за российской экономикой вызвали волну уголовной преступности и криминализацию экономики. Уже к середине 1992 г. в России насчитывалось 8222 организованных преступных групп против 485 в 1989 г. Возросло количество экономических преступлений, значительный размах приобрело расхищение государственной собственности, огромные суммы стали оседать в карманах крупных мафиозных структур, овладевших рядом секторов экономики. Особенности их криминальных действий в экономике России, в отличие от западной, заключались в стремлении охватить своим влиянием не только такие традиционные для них сектора, как наркобизнес, рэкет, проституция, мошенничество, азартные игры, но и те сферы и сектора хозяйства, которые функционировали в рамках закона, а также в криминальных действиях по разбазариванию активов приватизированных предприятий, владельцами которых стали мафиозные структуры. В условиях экономической свободы последние получали легальную возможность, не заботясь о расширении производства, совершать махинации с продажей готовой продукции, а также некоторых видов оборудования и др. и легально отмывать накопленные капиталы. По некоторым данным, такое массовое разбазаривание оборудования и активов предприятий в 1993 г. оценивалось в
23 млрд долл., осевших за рубежом.

Об остроте проблемы криминализации экономики, расхищениях и воровстве сообщали в то время СМИ, об этом писали на имя Президента России Б. Ельцина генеральные прокуроры. Об этом же говорилось и в первом послании Президента РФ Федеральному собранию и Государственной Думе. Однако положение дел существенно не менялось, число мафиозных групп в России продолжало расти, оно увеличилось примерно с 800 в 1990 г. до более 5500 в 1994 г. и включало в себя, по некоторым данным, 3 млн человек.

Отражением социальных потрясений, вызванных шоковой терапией, явилось и ухудшение демографической ситуации: снизилась рождаемость, сократилась средняя продолжительность жизни россиян. Если в 1986-1987 гг. этот важный показатель социального благосостояния граждан превышал 70-летний рубеж, то в 1993 г. он упал и составил 66 лет, что также свидетельствовало о том, что действия реформаторов шли вразрез с ожиданиями общества. Часть россиян, оказавшаяся за чертой бедности, в состоянии растерянности и беззащитности превращалась в противников реформ, в их сознании все более укоренялись отчаяние и неверие в возможность «мирного выхода» из тяжелой ситуации, в которой она оказалась по воле реформаторов.

Приступая к реформам, власти просили россиян некоторое время потерпеть, а затем обещали улучшить их положение, осуществить социальные мероприятия, направленные на стабилизацию уровня жизни, выделить ассигнования на социальные нужды, в том числе на поддержку беднейшего населения, снизить инфляцию, обеспечить жесткое налогообложение сверхвысоких доходов, защитить от безработицы, стабилизировать рынок труда и многое другое. Становилось все более очевидным, что правительство не может выполнить обещания. Российскому руководству не удалось достигнуть главной цели преобразований, провозглашенной
Б.Н. Ельциным в ноябре 1991 г. – повысить материальное благосостояние населения.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. Цель социальной политики – создание условий для повышения качества жизни реформаторами не была достигнута. Она находилась в стадии становления. В еще не сложившейся рыночной среде вряд ли могла получить свое законное развитие наивысшая эффективная социальная политика, предусматривавшая тесное партнерство и взаимодействие трех ее
субъектов – государства, работодателя и самого работника.

2. Проведение социальной политики в жизнь сопровождалось ликвидацией товарного дефицита и очередей, что следует рассматривать как главное и бесспорное достижение реформаторов. Другой результат их усилий – начало становления новых экономических функций в сфере социальной политики. Однако процесс становления институциональных форм, в том числе предпосылок в условиях отсутствия рыночного мышления у подавляющего большинства населения в указанный период носил противоречивый и во многом декоративный характер. Социальная защита и социальная поддержка как одна из функций социальной политики были недостаточно развиты. В большей или меньшей мере не обеспечивались соблюдение прав и свобод граждан, госбюджетное и дополнительное финансирование социальной сферы, контроль за социальным нормотворчеством и законодательством.

3. Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни россиян свидетельствовали о том, что социальная политика как результат экономического развития не могла обеспечить удовлетворение основных социальных потребностей большинства населения. Реформаторы не обременяли себя заботами о создании сложных механизмов социальной политики. В таких условиях мероприятия, проводившиеся правительством, не могли не привести к усилению социальной напряженности и имущественной дифференциации. Преодолеть кризис, изменить положение дел возможно было только на путях создания социально ориентированной системы, внедрения других прогрессивных компонентов постсоциалистической модернизации переходного периода. Реформаторам еще предстояло создать социально ориентированное рыночное хозяйство, социальное и правовое государство.

Таким образом, несмотря на отдельные положительные сдвиги – преодоление дефицита товаров по отношению к платежеспособному спросу и достижение определенного равновесия на потребительском рынке – изменения в отношениях собственности, развитие процесса первоначального накопления капитала, процессов, связанных с трансформацией централизованной плановой экономики в рыночную и созданием рыночных институтов, складыванием механизма поддержки и регулирования предпринимательской деятельности, Россия, на наш взгляд, демонстрировала модель неудачного перехода к рыночной экономике.

Первоначальное накопление капитала - предшествующий капиталистическому способу производства процесс отделения непосредственных производителей от средств производства и превращения последних в капитал, а его собственников в капиталистов.

Плановая экономика – экономика, в которой распределение ресурсов определяется решениями правительства.

Рыночная экономика – форма экономической организации, при которой координация действий осуществляется на основе взаимодействия на рынках свободных частных производителей и свободных индивидуальных потребителей.

В течение первых лет реформ произошел не переход к экономике рыночного типа, а хозяйственный коллапс с невероятным падением производства, производительности труда и уровня жизни, с быстрым перераспределением доходов в пользу привилегированных социальных групп, с глубоким нарушением хозяйственных связей и хаосом в отношении собственности. Общество платило непомерно высокую цену за проводимый курс рыночных реформ. Хозяйственный коллапс – состояние экономики, характеризующееся потерей способности к нормальному функционированию и развитию.

Такой итог, скорее всего, не был целью реформаторов. Но он во многом был предопределен выбранной ими технологией реформ. При попустительстве властей избранная технология реформ  имела следствием: рост социальной напряженности, криминализацию экономики, исключительные возможности для крупномасштабных махинаций, присвоения в частных интересах огромных государственных средств, накопленного национального богатства. Все эти болезненные для общества процессы противоречили интересам подавляющего большинства населения. Это означало, что в правительственный курс реформ необходимо было внести соответствующие коррективы.



Политический процесс

Опыт многих стран подтверждает, что социально-экономические преобразования невозможны без глубоких политических реформ. И в России радикально-либеральная модернизация экономики сопровождалась ломкой прежней и формированием новой политической системы, многочисленными политическими коллизиями. Однако в основу этого процесса изначально были положены не принципы правового государства, а политическая целесообразность, за приверженность к которой в свое время демократы критиковали коммунистов. В результате этой и других причин в стране разразился кризис власти, тогда как для успешного проведения курса реформ, напротив, требовались согласие во властных структурах, стабильность общества и самой власти. Однако как раз эта важнейшая предпосылка реформ отсутствовала: в стране развернулась жесткая борьба за власть между конкурирующими группировками. Обострение отношений двух высших институтов государственной власти – исполнительной и законодательной – сыграло роль катализатора политической нестабильности в стране.



Курс на дальнейшую ликвидацию Советов

В 1992-1993 гг. в политической сфере начался процесс не менее драматичный и противоречивый, чем радикально-либеральная модернизация экономики. Эти годы прошли под знаком экономического кризиса, острого политического противоборства, явного противостояния двух ветвей власти. И хотя после распада СССР российская государственная власть стала единственной законной властью на всей территории, которая осталась за Российской Федерацией, но фактически с самого начала 1992 г. система государственного управления оказалась в значительной мере разрушенной, а в верхних эшелонах власти, как отмечалось, стал развиваться конфликт, что стало стержнем политической жизни в указанные годы.

Продолжая начатый еще в годы «перестройки» курс на ломку прежней и становление новой политической системы, постсоветский режим решал двуединую задачу: окончательный демонтаж старой советской системы, полная ликвидация ее наследия, «институциональных остатков», создание надежного заслона на пути возрождения такого варианта политической системы и строительство гражданского общества. Первый шаг на этом пути уже был сделан: после «августовской победы» демократы утвердились у власти, а Президент приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР. Вторым шагом должна была стать реорганизация Советов, которые как реальный механизм государственной власти изначально оставались без всяких существенных изменений, не считая временного «отключения» от них легальной деятельности компартии. Одновременно создавалась новая исполнительная вертикаль во главе с Президентом России.

В регионы были назначены его представители – главы местных администраций. Однако вскоре прерогативы последних стали оспариваться Советами, в гораздо большей степени связанными с настроением избирателей, нежели исполнительные органы власти и их представители на местах. Началась борьба за влияние в Советах. Часть из них однозначно поддержала новую власть России и ее представителей на местах. Ряд Советов, сохранивших верность старым идеям государственности, оказался в конфликте с исполнительной властью, стремился отмежеваться от непопулярного правительственного курса. Так, еще в ноябре 1991 г. вице-президент России А. Руцкой в ходе поездки по Сибири назвал тех, кто осуществлял реформаторский курс «мальчиками в розовых штанишках».

С позиции большей социальной защищенности в процессе реформ активно выступал и Председатель Верховного Совета РФ Р. Хасбулатов, присоединившийся к критике вице-президентом правительственного курса. 6 апреля 1992 г. он заявил о том, что Верховный Совет
«в некотором смысле» находится в оппозиции к реформам, и предложил иную концепцию реформирования экономики. На Шестом Съезде народных депутатов России Председатель Верховного Совета пошел на очередной конфликт с Правительством. Чтобы «откупиться» от Съезда, Президент осуществил накануне его открытия 6 апреля 1992 г. некоторые кадровые перестановки: убрал Г. Бурбулиса из правительства, сместил с поста главы президентской администрации Ю. Петрова, отобрал у Е. Гайдара пост министра финансов. Но это не помогло разрешить конфликт. 13 апреля кабинет подал заявление об отставке. Президент отставку не принял, но Е. Гайдар почувствовал некоторое охлаждение со стороны Президента и его окружения. Шестой Съезд народных депутатов пошел на уступки исполнительной власти. Он предоставил Президенту дополнительные полномочия и с оговорками поддержал экономические реформы в России.

Исполнительная власть, усматривавшая главную причину неудач реформ в деструктивной антиреформаторской позиции законодательного органа власти, стремилась избавиться от его опеки. Уже в мае 1992 г., встречаясь с рабочими Череповца, Президент однозначно заявил о том, что такой Съезд народных депутатов «надо разогнать к чертовой матери». Конфликт в верхних эшелонах власти, который наметился с самого начала 1992 г., стал приобретать новые обороты, он поставил на повестку дня принципиальные проблемы сущности реформ и государственного устройства. В сфере политической спор шел по трем основным проблемам: на каких принципах будет подписан новый федеративный договор, где принимать новую Конституцию – на съезде, референдуме, учредительном собрании или в новом парламенте, будет ли Россия парламентской или президентской республикой с сильной президентской властью, имеющей право формировать правительство и распускать парламент. Параллельно с дискуссиями по этим вопросам в действующую Конституцию вносились поправки. С 1990 по 1993 гг. их было внесено более 600.

Верховный Совет хотел лишить исполнительную власть особых полномочий, изменить пагубный, на его взгляд, курс экономических реформ, сохранить Советы как стабилизирующий фактор общественного развития. На стороне парламента в его борьбе выступила третья власть в лице Председателя Конституционного Суда В. Зорькина.

Президентско-правительственные структуры, напротив, считали, что дело не в смене реформаторского курса, а в наследии старой политической системы, в которой Советы в силу их всевластия и антиреформаторской позиции выступают дестабилизирующим фактором. Следовательно, по их суждению, надо принять новую Конституцию, при помощи которой и можно было бы решить практические политические задачи и осуществить перераспределение власти. Вот почему уже зимой 1992 г. в недрах президентского аппарата была создана рабочая группа по подготовке соответствующего проекта Конституции, которая закрепила бы идею президентской республики с фактически авторитарными полномочиями. Одновременно Верховный Совет РФ выработал альтернативный вариант проекта Конституции, в котором фактически закреплялся лозунг «Вся власть – Советам». При этом парламентская оппозиция неоднократно, по крайней мере, дважды, в апреле 1992 и в марте 1993 г., пыталась сместить правительство и Президента. Последний не оставался в долгу перед законодателями и принимал ответные меры. Так в России открывалась перспектива нового двоевластия, в условиях которого отношение Президента с представительными органами власти стало резко обостряться. Скоро конфронтация достигла критического уровня. Возникла реальная угроза раскола общества, что грозило перспективой гражданской войны и распадом федерации.

Таким образом, в основе противостояния двух высших институтов государственной власти лежали вначале скрытая, а затем явная борьба за государственную власть, различный подход к развитию конституционного процесса, к технологии осуществления реформ в условиях поляризации основных политических сил общества. Руководство Верховного Совета, кроме того, как отмечалось, настаивало на постепенном и более сбалансированном подходе к осуществлению рыночных реформ в стране.

В ходе этого противоборства равновесие между ветвями власти восстановить не удалось, хотя действовавшая Конституция даже при всем ее несовершенстве закрепляла такие важнейшие основы конституционного строя, как народовластие, принцип разделения властей, верховенство закона, уважение прав и свобод человека. В нараставшем конфликте не был найден разумный компромисс. В итоге всю систему государственной власти поразил глубокий кризис. Этому способствовал ряд таких обстоятельств, как просчеты правительства, достаточно независимая позиция Президента по отношению к законодательному корпусу, появление к весне 1992 г. непримиримой внепарламентской оппозиции в лице левых движений, во многом ориентировавшихся на коммунистов.

Наибольшую неприятность правящему режиму доставили движения «Трудовая Россия», «Трудовая Москва», Российская Коммунистическая партия. 23 февраля, который российские ветераны отмечали как День Советской Армии, во многих городах России прошел под знаком многочисленных митингов, критики деятельности правительства, сохранения единых вооруженных сил. В Москве, где власти запретили политическим организациям проведение праздничного митинга на Манежной площади, произошли первые столкновения демонстрантов и московской милиции, в которых пролилась кровь. 17 марта этого же года по инициативе движения «Трудовая Россия» состоялся митинг объединенной оппозиции, получивший известность как «Всенародное вече». Это массовое выступление, собравшее на Манежной площади около
350 тыс. чел. и приуроченное к годовщине референдума о судьбе СССР, подтвердило стремление его участников сохранить СССР, митингующие избрали постоянно действующую «Всенародную думу» и выдвинули кандидатом на пост главы государства А. Макашова. Эти и другие массовые политические события свидетельствовали о глубоком расколе общества, консолидации сил непримиримой оппозиции, стремлении к радикальным способам разрешения возникающих противоречий. В середине 1992 г. – первой половине 1993 г. политическая обстановка в стране значительно обострилась.



Обострение политической обстановки в середине 1992 г. - первой половине 1993 г.

Политическая история России середины 1992 г. и первой половины 1993 г. характеризовалась не менее сложными событиями, чем в предыдущий период. Это было связано с заметно ухудшившимся социально-экономическим положением в стране, усилением противоборства двух властей, активизацией действий оппозиции. Остановимся на некоторых моментах политической ситуации, характерных для этого периода.

Во-первых, с середины 1992 г. активизировалась деятельность коммунистов, усилился процесс консолидации партийных структур коммунистического и национал-патриотического толка. Ряд руководителей коммунистов стал организовывать совместные выступления с национал-патриотами. К осени 1992 г. оппозиция фактически выступила единым фронтом, основанным на стремлении к общей цели: добиться отставки правительства или, по крайней мере, изменения его курса. Но решить эти задачи она не могла.

Во-вторых, активизировалась деятельность национальных и националистических оппозиций. Так, Фронт национального спасения (ФНС), объединивший целый спектр различных течений, национал-патриотических и прокоммунистических организаций, выдвинул лозунг борьбы с «правительством национальной измены». Участники июньских событий у телецентра «Останкино», пикетировавшие его в течение многих дней, потребовали предания суду «антинародного правительства Ельцина-Гайдара», предоставления для оппозиции времени в эфире. Некоторые оппозиционные газеты называли российское правительство «временным оккупационным режимом». По некоторым данным, только 24% опрошенных летом 1992 г. полностью доверяли Ельцину Б., а еще 33% доверяли Президенту частично . В ноябре того же года 10 тыс. участников т.н. второго «Всенародного вече» на Октябрьской площади в Москве выразили полное недоверие Президенту России.

В-третьих, политическая ситуация характеризовалась более решительными действиями властей против оппозиции. В этой борьбе власти перешли как к силовым методам, так и разнообразным рычагам политического насилия. Был запрещен ФНС, против демонстрантов применялись милицейские отряды особого назначения (ОМОН), использовались другие жесткие силовые методы.

В ответ объединенная оппозиция объявили о принятии ответных контрмер в самом парламенте и в организации своей тактики, что нашло свое выражение в таких ее действиях, как более широкое применение пикетирования, шествий, митингов, обращений в Конституционный Суд РФ и т. д.

В-четвертых, на почве продолжавшейся радикализации общества усиливалась конфронтация между Верховным Советом России и Президентом РФ, в том числе по вопросу о прерогативах и порядке подотчетности правительства. Но в центре острой дискуссии между сторонами по-прежнему оставался вопрос о проекте Конституции, ее содержании и порядке принятия. К активным действиям оппозицию в большей или меньшей степени вдохновил результат слушаний в Конституционном Суде «дела КПСС».

Судебный процесс начался 26 мая 1992 г., продолжался с перерывами в течение полугода и закончился 30 ноября того же года. Коммунисты, как отмечалось, обжаловали три президентских Указа: от 23 августа 1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от
6 ноября того же года «О деятельности КПСС и КП РСФСР». Они требовали признать эти Указы противоречащими Конституции. Напомним также, что одновременно Суд рассматривал ходатайство ряда депутатов о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Суд объединил два этих запроса в один – «дело КПСС».

В окружении Президента ошибочно полагали, что этот процесс превратится во второй «Нюрнберг», исторический суд над КПСС. Однако этот судебный процесс, как, впрочем, и судебные процессы над недавними партийными руководителями в других бывших социалистических странах, окончился фактически ничем, напротив, он опротестовал и отменил запрет на первичные организации, позволил коммунистам возобновить свою деятельность и гарантировал свободу действий другим приверженцам коммунистической идеологии. Судебный процесс по «делу КПСС» приободрил оппозицию на Седьмом Съезде народных депутатов, на котором была предпринята попытка внести изменения в Конституцию, ограничивавшие полномочия исполнительной власти. Все это было сочтено поражением Президента, фактическим реанимированием Конституционным Судом деятельности компартии, несмотря на то, что действия Президента по приостановлению деятельности КП РСФСР решениями Суда признавались конституционными, а по роспуску руководящих структур КПСС и КП РСФСР – правомерными: из 17 пунктов трех антикоммунистических Указов Б. Ельцина Суд признал полностью конституционными 3, частично неконституционными – 5, и не имеющими юридического значения – 1 пункт. По экспертному заключению доктора юридических наук, участника процесса Рудинского Ф., 9 из 17 пунктов Указов Президента РФ, т. е. больше половины, были «юридически несостоятельными или юридически несовершенны» . Президентская сторона в лице одного из представителей Б. Ельцина на процессе М. Федотова, напротив, считала, что «на восемьдесят процентов»  она процесс выиграла, поскольку Судом опротестован был только запрет на первичные организации. Но и такое решение многими экспертами рассматривалось как поражение Б. Ельцина, позволяло компартии возобновить свою деятельность.

На наш взгляд, Суд принял компромиссное решение о правомочности Указов Президента и подтвердил права граждан России, придерживающихся коммунистической идеологии, на объединение, но только по территориальному признаку.

Так обстояло дело с некогда монопольно властвовавшей партией, концентрировавшей в своих руках весь объем властных функций. Решениями Конституционного Суда по «делу КПСС» окончательно был устранен «верхний эшелон» старой политической системы. Уход с политической арены КПСС означал дальнейшее изменение структуры власти. На ее месте возникала своеобразная система властвования, включавшая в себя как элементы старой, так и новой формировавшейся системы. Ее собственная социальная база была невелика. Отметим также, что ликвидация монополии КПСС на власть и разрушение номенклатурного принципа формирования политической системы не сопровождались столь же энергичными действиями по замене их эффективными управленческими институтами и принципами, постсоветский режим еще нес на себе отпечаток черт советской государственности, в том числе номенклатурного принципа подбора руководящих кадров, прежнего стиля политической деятельности, стремления к контролю различных сторон жизни и т. д. Ведь несмотря на все многочисленные реорганизации министерств и ведомств, преобладающую часть всех чиновников федеральных органов на федеральном уровне составляли в основном работники, пришедшие на госслужбу с доперестроечной поры. И хотя в целом появились и укреплялись демократические начала в деятельности нового режима, эффективно управлять такими функциями, свойственными демократическим институтам властвования, как обеспечение приоритета прав и свобод человека, ведение постоянного диалога с обществом, осуществление взаимодействия с представительными органами власти, с политическими партиями и СМИ и т. д., он оказался не в состоянии. Поэтому разрушительные действия в условиях возникшей политической конкуренции и политического плюрализма ослабили государственные структуры и снизили их созидательные возможности. К тому же с уходом с политической арены КПСС в руководстве, как отмечалось, проявлялись многие черты советской модели организации государственной власти. Номенклатурно-правящая прослойка (бывшие коммунистические руководители), ориентировавшаяся на буржуазные, а не на коммунистические ценности, утратив былую поддержку рядовых коммунистов, во многом сохранила свои позиции.

Но вернемся к процессу по «делу КПСС», значение которого заметно возросло для коммунистов. Сразу же после его окончания началось воссоздание партийных организаций, хотя различные группы коммунистического и социалистического направлений стали возрождаться уже в конце 1991 г. - начале 1992 г. К февралю 1993 г. восстановительное движение коммунистов охватывало уже 500 тыс. человек, т. е. больше, чем было в то время во всех остальных политических партиях, вместе взятых. В том же году процесс воссоздания парторганизаций завершился проведением второго съезда КПРФ. Таким образом, Компартия восстановилась в организационном отношении, и коммунисты в лице своих организаций вновь получили определенные рычаги для воздействия на широкие слои общества, а также на часть депутатов Советов и служащих госаппарата, сохранявших «советский менталитет» и приверженность социалистическим идеям. Как и партии и движения национально-патриотической направленности – Российский Общенародный Союз, Русский национальный собор и др. – коммунисты выступили с позиций принципиального отрицания проводившегося правительственного курса рынка, необходимости жесткого регулирования рыночных отношений.

Между тем, во второй половине 1992 г. продолжала обостряться борьба за власть между Президентом РФ и Съездом народных депутатов. В Верховном Совете и других структурах власти оппозиционные силы усиливали атаки на правительство Е. Гайдара. В июле 1992 г. они создали блок Гражданский Союз, объединивший представителей Народной партии свободной России (НПСР, лидер А. Руцкой), Всероссийского Союза «Обновление» (лидер А. Владиславлев), Демократической партии России (ДПР, лидер Н. Травкин), Российского Союза промышленников и предпринимателей (лидер А. Вольский), а также парламентской фракции «Смена – новая политика» и Российского Союза Молодежи.

«Гражданский Союз» стремился занять позицию центристской оппозиции, выступая за отстранение от власти правительства Е. Гайдара. Он заявил о готовности представить собственную программу действий в экономике и предложить свои кандидатуры на все уровни исполнительной власти.

В действительности этот блок выражал интересы директорского корпуса и региональной номенклатуры, боявшейся в связи с развернувшейся приватизацией быть объединенной, утратить свои ключевые позиции в производстве. Его образование свидетельствовало об обострении борьбы за перераспределение власти и собственности. Особенно заметно проявилась она на Седьмом Съезде народных депутатов России в декабре 1992 г. Съезд признал политику Правительства как несоответствующую интересам большинства граждан. Он предпринял попытку ограничить права Президента РФ и расширить полномочия Верховного Совета, предоставляя ему право на формирование и расформирование правительства. Принятие подобных поправок к Конституции РФ расчищало путь к отстранению Президента РФ от власти и облегчало дорогу к ней Председателя Верховного Совета РФ.

10 декабря с трибуны Съезда к гражданам России обратился Б. Ельцин. Он обвинил Съезд в стремлении реставрировать тоталитарную советско-коммунистическую систему, в попытке деморализовать Правительство и Президента, в стремлении наделить Верховный Совет огромными полномочиями и правами, заблокировать реформы и дестабилизировать ситуацию. Президент заявил, что с таким Съездом работать стало невозможно, и предложил депутатам, поддерживающим его позицию, покинуть зал. Однако с заседания ушла лишь небольшая группа депутатов, в результате Съезд продолжил свою работу.

В конце концов, 12 декабря 1992 г. после двух недель «изнурительной войны» ветвей власти был достигнут компромисс путем принятия Съездом постановления «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации», которое как бы восстанавливало баланс сил и властных функций, существовавших до Съезда. Согласно Постановлению, предполагалось, что Верховный Совет до 11 апреля вынесет на Всероссийский референдум текст проекта основных положений новой Конституции. Этот проект должен быть согласован с Президентом и обнародован до 31 марта 1993 г. Однако после Съезда конфронтация ветвей власти все более усиливалась, она принимала всеобщий и непримиримый характер. На последующих Съездах народных депутатов, Восьмом и даже Девятом, а также в интервале между ними борьба за власть хотя и заканчивалась компромиссными вынужденными договоренностями, но она уже фактически исключала конструктивные взаимные уступки, т. к. каждая из сторон стремилась разрешить кризис власти в свою пользу. Так, в марте 1993 г. на внеочередном Съезде народных депутатов был поставлен вопрос об импичменте Президенту, однако он не набрал необходимого (две трети) числа голосов. 20 марта того же года Б. Ельцин предпринял новую попытку переломить ситуацию в свою пользу, он обратился к народу с сообщением об Указе, вводящем режим особого управления страной на период до 25 апреля 1993 г., когда им был назначен опрос населения о доверии президенту и вице-президенту, а также по проектам новой Конституции и Закона о выборах в Федеральное собрание. Это означало: во-первых, фактическое вытеснение из сферы власти Съезда и Верховного Совета РФ при условии, если россияне поддержат Президента РФ и вынесенные им проекты конституционных документов; во-вторых, установление в России прямого президентского правления; в-третьих, разрешение на этой почве возникшего конфликта властей. Очередная попытка Президента РФ переломить ситуацию в свою пользу была осуждена в Верховном Совете, многими главами исполнительной власти на местах, а также в Конституционном Суде. В этой связи Председатель последнего отмечал, что своими действиями Президент поставил себя вне Конституции, Собравшийся 24 марта Верховный Совет принял решение срочно созвать внеочередной Девятый Съезд народных депутатов России и обсудить сложившуюся ситуацию.



Референдум и его последствия

26 марта собрался Девятый Съезд народных депутатов России. На Съезде предполагалось обсудить только один вопрос: «О некоторых мерах по сохранению конституционного строя Российской Федерации». В предельно накалившейся обстановке Съезд оценил случившееся – Обращение Президента РФ к гражданам России 20 марта 1993 г. – как попытку государственного переворота, поставил вопрос об импичменте и начал его процедуру, т. е. отстранение Президента РФ от должности, предусмотренное действовавшей Конституцией.

Однако эта попытка потерпела провал. Но еще до голосования по данному вопросу Б.Ельцин заявил о том, что он не подчинится решениям Съезда. Не состоялось на Съезде и объявленное им недоверие Председателю Верховного Совета РФ. В итоге борьба за власть завершилась тактическим компромиссом: обращение Президента от 20 марта Съезд признал недействительным и одновременно принял решение о проведении 25 апреля референдума, утвердив его соответствующую формулу. Перед лицом острой и непримиримой конфронтации с большинством законодательного корпуса Б. Ельцин принял эту формулу. Гражданам России предлагалось ответить на четыре вопроса: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации
Б.Н. Ельцину?», «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и правительством Российской Федерации с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?» Политический смысл борьбы вокруг этих вопросов состоял в том, что в случае преобладания «нет» в ответе на первый вопрос Президент должен был уйти в отставку, т. к. он обязан был подчиниться воле народа. В этом случае, опираясь на прямое народное волеизъявление, представительной власти удалось бы отстоять парламентскую республику с широкими полномочиями законодательной власти в лице Советов. С другой стороны, в случае преобладания «да» в ответе на четвертый вопрос создавались благоприятные условия для утверждения президентской республики с широкими полномочиями главы государства и ограниченными возможностями представительной власти.

Итоги референдума выглядят следующим образом. Право голоса имело 107 млн граждан России, на избирательные участки 25 апреля пришло более 69 млн. Доверие Президенту оказало 58,5% участников референдума, его социальной политике – 52,88%. За досрочное переизбрание Президента высказалось 32,64% от пришедших, за досрочные выборы народных депутатов проголосовало 41,4% граждан. Эти результаты референдума свидетельствуют, что решения по первому и второму вопросам были приняты, т. к. для этого требовалось набрать более половины голосов принявших участие в опросе. Что касается третьего и четвертого вопросов, то по ним решения не были приняты, т. к. за них проголосовало менее половины граждан, имевших право участвовать в референдуме.

Таким образом, из итогов референдума можно сделать три вывода. Во-первых, большинство населения высказалось за доверие Президенту и народным депутатом, против досрочного переизбрания Президента. Во-вторых, ни одна из конфликтовавших сторон не получила решающего преимущества. В-третьих, прошедший референдум отразил социальный кризис в недрах российского общества. Особенно тревожным развитие этого процесса было в республиках .

Референдум выявил и падение авторитета Б. Ельцина. В абсолютном выражении Президент потерял 6 млн голосов, что свидетельствовало о непопулярности мер, проводимых его правительством, вместе с тем он получил формальное право на продолжение внутреннего политического курса. Но результаты референдума не давали Президенту права распустить депутатский корпус как утративший доверие избирателей. Верховный Совет и Съезд народных депутатов, по результатам опроса, получили необходимое количество голосов для продолжения их деятельности в установленный Конституцией период.

Каждая из соперничавших сторон истолковала результаты референдума в свою пользу. В президентском окружении стало складываться мнение, раз Президент получил доверие на проведение курса экономических реформ и опрос подтвердил его полномочия, и раз за переизбрание депутатов высказалось больше граждан, чем за досрочное переизбрание Президента (47 млн и 37 млн), то Президент обладает большей мерой легитимности, а значит, Президент вправе настаивать на отражении в проекте новой Конституции более сильных позиций президентской власти.

В действительности же итоги референдума свидетельствовали, что ни одна из сторон не получала права на конституционные изменения, что всякая попытка изменить ситуацию насильственно в свою пользу – ликвидирует ли президент парламентскую власть или Съезд ликвидирует президентство как институт – означала бы в чисто правовом отношении грубейшее нарушение Конституции.

И с новой силой развернулась борьба за власть. 1 мая 1993 г. были спровоцированы уличные беспорядки в Москве, аналогичных которым или похожих в столице не было долгие годы. Пострадали или обратились за помощью в медицинские учреждения почти 600 человек. Между тем «первомайские столкновения» власти оценили как попытку коммунистов столкнуть российское общество с мирного пути реформ и навязать стране методы политического насилия. Оппозиция в лице ФНС, Движения «Трудовая Россия» и КП РФ, организовавшие первомайскую демонстрацию, напротив действия властей накануне и в день проведения демонстрации расценивали как заранее спланированные и провокационные. Оргбюро ЦК РКРП расценило данное событие как еще один шаг правящего режима к установлению диктатуры торгашей и лавочников, продающих Россию и толкающих страну к фашизму, а народ – к гражданской войне. По его мнению, это событие показало, что терпению народа приходит конец и он больше не будет покорно сносить издевательства над собой. ЦК РКРП призывал трудящихся к «самоорганизации во всех формах для отпора надвигающейся фашистской диктатуре» .

Между тем президентская сторона работала над проектом новой Конституции, Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по предотвращению вмешательства политических партий и их структур в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций». 5 мая данный Указ появился в печати. Он ставил дополнительную преграду на пути всякого стремления незаконно восстановить КПСС и КП РСФСР, в том числе в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях. Президент поручал органам исполнительной власти в своих действиях неукоснительно руководствоваться Указом Президента РСФСР от 20 июня
1991 г., а также Постановлением Конституционного Суда от 30 ноября 1992 г. о том, что первичные организации образуются по территориальному принципу, имеют общественный характер и не стремятся подменять государственные структуры, а также при условии соблюдения ими требований Конституции и законов РФ. Что же касается новой Конституции, то Президент направил ее проект, содержащий идею сильной президентской власти, главам республиканской власти и сформировал Конституционное совещание, основной целью которого была выработка единого согласованного текста проекта Конституции.

Первое пленарное заседание Совещания открылось 5 июня. После доклада Президента, в котором он обрисовал текущий момент в России и признал главной задачей скорейшее принятие Конституции, в нарушение регламента  к трибуне направился спикер парламента Р. Хасбулатов, намеревавшийся произнести речь в самом начале совещания. Слово для выступления спикеру предоставили, но часть зала принялась его «захлопывать». Президент пытался успокоить участников Конституционного совещания, призвал не устраивать из совещания съезда народных депутатов. Р. Хасбулатову предложили перенести выступление на второй день Совещания. В ответ на это оскорбленный спикер Парламента и около 70 его сторонников покинули форум. В тесном кольце журналистов он «озвучил» свою несостоявшуюся жесткую и непримиримую речь. Проект президентской Конституции Председатель Верховного Совета РФ охарактеризовал как «заранее ущербный», «основанный на худших царистских тенденциях, с резким ущемлением прав человека, безответственностью федеральных властей» .

Уход Председателя Верховного Совета РФ и его сторонников с Конституционного Совещания означал фактически откровенный отказ от конструктивного обсуждения документа, по которому должно было жить государство, от поиска компромисса и согласия. На одном из заключительных заседаний Конституционного Совещания представители Верховного Совета вообще отказались участвовать в его работе. В этих условиях перспективы силового столкновения приобретали все более очевидные очертания.

Но особенно критическими стали все же сентябрь и октябрь 1993 г., когда противостояние властей вылилось в вооруженное выступление. К этому времени Президент РФ провел впечатляющую «артподготовку»: отстранил от должности вице-президента Руцкого, открыто перешедшего на сторону оппозиции, вернул в правительство Е. Гайдара, изгнанного законодателями, как отмечалось, еще в декабре 1992 г., сделал ставку на силовые структуры, посетив дивизию внутренних войск им. Дзержинского, заручился поддержкой правящих кругов Запада. В свою очередь руководство Верховного Совета занимало все более откровенную антипрезидентскую позицию и, обвиняя Б. Ельцина в попытках установления диктатуры, изгоняло из парламентских комитетов и комиссий его сторонников. Свои надежды на благоприятный для себя исход оно связывало с поддержкой широких слоев населения, с постоянной апелляцией к Конституции, в соответствии с которой законодательный корпус сохранял за собой прерогативу обсудить или отвергнуть президентский проект и предложить собственный вариант Основного закона. Съезд народных депутатов также сохранял право настаивать на принятии новой Конституции на своем заседании, что означало бы заведомое поражение ельцинского проекта Конституции. В лучшем случае – его переделку к выгоде Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Но оппозиция просчиталась, она, очевидно, не рассчитывала на то, что Президент РФ в своей борьбе решится на крайние меры. В такой ситуации появился документ исторического значения – Указ Президента РФ № 1400.



Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400

21 сентября 1993 г. Б. Ельцин, обратившись к гражданам России, сообщил, что он подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Суть этого Указа состояла в том, что, согласно его п. 1, прерывалось «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации» и назначались на 11-12 декабря 1993 г. выборы в Государственную Думу – нижнюю палату нового законодательного органа РФ, Федерального Собрания. Конституционному Суду РФ было предложено «не созывать заседания» до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации». На это время вводилось в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период», одобренное Конституционным совещанием, и «Положение о выборах депутатов Государственной Думы».

Совет федерации, который был сформирован из представителей субъектов федерации, наделялся правами палаты Федерального Собрания.

Таким образом, до проведения выборов в Государственную Думу Указ вводил по существу прямое президентское правление, не предусмотренное действовавшей Конституцией, но обоснованное в этом документе тем, что «безопасность России и ее народов – более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти». Из этого обоснования следовало, что, во-первых, Президент РФ и его окружение в своих действиях опирались на силу, а не на законы. Таким образом, силовой характер надвигавшихся событий не оставлял никаких сомнений. Во-вторых, вводился новый высший критерий, чем Закон или иные нормы права – «революционная целесообразность». Сила законов, таким образом, уступала место принципам целесообразности. В-третьих, обладавшие реальной властью силы оказались неспособными найти решения и разумные компромиссы.

В чисто правовом отношении Указом № 1400 Президент РФ напрямую нарушал Основной Закон, ликвидируя конституционно избранные органы власти и учреждая вместо них новый российский парламент. Напомним, что статья 121-6 действовавшей тогда Конституции РФ гласила: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они прекращаются немедленно».

Часть депутатов отказалась признать законность Указа Президента № 1400, она осталась в Белом Доме и стала определять меры по противодействию Указу. И хотя, согласно последнему, все органы власти должны были руководствоваться Указами Президента РФ и постановлениями правительства РФ, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ не подчинились предписаниям Б. Ельцина, после чего началась фактическая осада Дома Советов.

Против Указа № 1400 выступило и большинство членов Конституционного Суда, признавшее действия Президента неконституционными. Конституционный Суд пришел к выводу, что Указ Президента РФ № 1400 и его Обращение к гражданам России не соответствуют действовавшей Конституции и служат основанием для отрешения Президента РФ Б. Ельцина от должности. В тот же день, 21 сентября, срочно собравшийся на свое заседание в Белом Доме Президиум Верховного Совета, а затем Верховный Совет РФ, опираясь на это заключение Конституционного суда и статью 121-6 Конституции, принял постановление «О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Ельцина Б.Н.» . Исполнение обязанностей Президента РФ было поручено вице-президенту А. Руцкому, принявшему присягу Президента РФ в час ночи 23 сентября.
А. Руцкой начал формировать параллельное правительство, были освобождены от своих обязанностей руководители силовых министерств и назначены новые. Для защиты конституционных органов власти его Указом создавался полк, который, наряду с департаментом охраны, находился в самом здании Верховного Совета. Одновременно формировались отряды самообороны, которым служба охраны раздавала оружие, находившееся в стенах Белого Дома.

Вечером того же дня в Доме Советов начал работу Десятый (внеочередной) чрезвычайный Съезд народных депутатов. Съезд принял постановление «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом», назначил специального прокурора по расследованию обстоятельств госпереворота и одобрил закон «О порядке принятия Конституции РФ». Он выразил свое согласие относительно проведения одновременных досрочных выборов депутатов и Президента не позднее марта 1994 г. при условии, что Б. Ельцин отменит Указ № 1400. Однако конструктивный диалог между двумя ветвями власти на этой основе не получился.

Таким образом, в стране создавалась критическая взрывоопасная ситуация двоевластия, разрушавшая сами основы конституционного строя. И вновь, как и в августовские дни 1991 г., началась интенсивная «война указов» и переманивание колеблющихся. Уже 23 сентября из числа депутатов-сторонников Р. Хасбулатова и непримиримых противников Б. Ельцина в Кремль для беседы с Президентом был приглашен заместитель Председателя Верховного Совета Н. Рябов. На следующий день, 24 сентября, последнего назначили главой создававшейся Центральной Избирательной Комиссии. Многие из бывших депутатов перешли на работу в президентские структуры.

В свою очередь, Верховный Совет призвал все Советы не исполнять Указ № 1400 и другие Указы Президента РФ, а также принимать необходимые меры по защите конституционного строя и наказанию соответствующих виновников. Для охраны органов государственной власти он решил привлечь войсковые подразделения Вооруженных Сил. В ответ Президент РФ отстранил от должности тех своих представителей на местах, которые не поддержали его Указ о поэтапной конституционной реформе, своими решениями дезавуировал постановления тех местных и республиканских Советов, которые не подчинились Указу № 1400 и продолжали политическую деятельность. Превышая свои полномочия, он приостановил действие соответствующих статей Законов о статусе народных депутатов, лишая их депутатской неприкосновенности. Президентско-правительственные структуры взяли под свой контроль некоторые здания, в которых располагались организации Верховного Совета, в том числе – Парламентского центра на Цветном Бульваре и на Новом Арбате. Все входы и выходы из этих зданий, прежде всего из Белого Дома, контролировались милицейскими постами. Фактически общество было поставлено на грань гражданской войны.

В этих условиях решающее значение приобретала позиция регионов, а главное – силовых структур государства. Что касается представительных органов на местах, то большинство Советов к вечеру 23 сентября, осудив действия Президента РФ, выступило в защиту конституционного строя. О поддержке Верховного Совета заявили также ФНС, Трудовая Москва, Союз офицеров, Русское национальное единство и другие национал-патриотические организации. Однако основная масса населения, занятая в условиях кризиса каждодневными проблемами выживания, проявила политическое отчуждение от происходившего в Москве.

В свою очередь президентско-исполнительные структуры могли рассчитывать на поддержку ряда демократических организаций, на армию, которая, проявив некоторые колебания, поддержала Президента РФ. Исполнительной власти за редким исключением в целом удалось сохранить контроль над силовыми структурами государства, что позволило ей перейти к решительным действиям. Процесс кровавой развязки событий ускорялся. После того, как Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ не подчинились предписанию Президента, Дом Советов был окружен сотрудниками МВД и военнослужащими спецподразделений. 25 сентября они плотным кольцом блокировали все подступы к Белому Дому. В результате сторонники Верховного Совета оказались за кольцом блокады. Тогда они стали переходить к протестным акциям на улицах Москвы, отвечая на жесткие действия милицейских заслонов не меньшей жесткостью.

29 сентября с Посланием к Верховному Совету о необходимости восстановления диалога между двумя ветвями власти обратился Патриарх Московский и Всея Руси Алексий II.
30 сентября он встретился с Президентом РФ и обратился к нему с аналогичной просьбой.
1 октября был подписан Протокол об условиях сбора и складирования оружия, находившегося в здании Верховного Совета. В тот же день в Свято-Даниловом монастыре при посредничестве Патриарха Московского и Всея Руси Алексия II начались переговоры между представителями противостоявших сторон. Однако достигнутые соглашения о сложении оружия и о возможном снятии блокады Дома Советов были сорваны. Переговорный процесс окончательно зашел в тупик 2 октября, когда Президент РФ подтвердил, что основным условием всех переговоров являлась безусловная сдача оружия всеми лицами, находившимися в здании Верховного Совета, а
А. Руцкой в тот же день во время встречи с представителем Патриарха митрополитом Ювеналием и судьей Конституционного Суда В. Олейником потребовал отмены Указа № 1400. Было видно, что никто не хотел уступать и проблема будет решаться силовыми методами.

Первым нанес очередной удар по политическому противнику Президент РФ. Всем находившимся в Белом Доме было предложено организованно освободить здание в течение двух дней. В сложившихся условиях это означало, что исполнительная власть фактически предъявила им ультиматум. А между тем разношерстные силы сторонников Верховного Совета попытались провести на Смоленской площади в Москве несанкционированный митинг и прорваться сквозь выставленные кордоны к Белому Дому. В столкновении с милицией часть собравшихся использовала металлические прутья и палки, камни и элементы строительных конструкций разобранной временной эстрады на Новом Арбате. И вновь пролилась кровь. Создалась чрезвычайная обстановка.



Завершение конфликта

В начале октября конфликт между исполнительной и законодательной ветвями власти, определивший дальнейшее развитие российской политики в 1993 г., завершился между ними кровавой схваткой. 3 октября на Калужской площади состоялся митинг антипрезидентских сил. Здесь сторонники Верховного Совета не только протестовали, но и собирали отряды для прорыва блокады Белого Дома. Примерно в 15 часов собравшиеся демонстранты от Калужской площади направились по Садовому кольцу к Белому Дому, сметая на своем пути омоновские заслоны, избивая сотрудников правопорядка, захватывая и поджигая машины. Ликовавшей толпе манифестантов удалось прорвать блокаду Белого Дома и взять под свой контроль территорию вокруг здания. С его балкона А. Руцкой призвал собравшихся на площади создавать отряды для штурма мэрии, которая располагалась в то время в здании бывшего СЭВ, и телерадиокомплекса «Останкино». Он обратился также к подразделениям Вооруженных сил с «приказом» формировать отряды, идти в Москву и защитить конституционный строй. Радиостанция Белого Дома предлагала всем войскам перейти на сторону Верховного Совета.

Следуя призыву, наэлектризованные манифестанты и боевики из сформированных отрядов сторонников Верховного Совета захватили мэрию. Таким образом, они полностью деблокировали плотное кольцо оцепления вокруг Белого Дома. Стали громче раздаваться призывы к штурму «Останкино». После этого депутат И. Константинов обещал захватить «все правительственные здания», установить «свою власть в России». Р. Хасбулатов призывал взять Кремль. Вечером того же дня одна из групп сторонников Верховного Совета и боевиков на захваченных милицейских грузовиках двинулась «с боями» к телерадиокомплексу «Останкино», охранявшемуся усиленными подразделениями ОМОН и бойцами специального назначения внутренних войск МВД «Витязь».
С помощью двух грузовиков она протаранила стеклянные входные двери телецентра, генерал
А. Макашов, только что возглавлявший штурм мэрии, предложил защитникам «Останкино» сдаться. На раздумье давалось 15 минут. В 19.30 завязалась перестрелка. Кто-то произвел выстрел из гранатомета в окно телецентра, имелись убитые и раненые, большое количество людей, случайных прохожих, не понимавших, что собственно происходило, было подвергнуто смертельной опасности. Ответные выстрелы защитников «Останкино» развеяли толпу и осаждавших телерадиокомплекс.

В этих условиях Президент РФ издал Указ № 1575 «О введении чрезвычайного положения в Москве» . Чрезвычайное положение вводилось с 3 по 10 октября 1993 г., затем оно было продлено до 18 октября того же года. Особенность этого Указа заключалась, во-первых, в том, что он был направлен против Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и потому его не стали передавать на утверждение Верховного Совета РФ, как это предусматривалось Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.  Во-вторых, в Указе отсутствовал полный, исчерпывающий перечень ограничения прав и свобод граждан, как того также требовал указанный Закон «О чрезвычайном положении». Отметим, что Указ «О введении чрезвычайного положения в Москве» был, с одной стороны, вынужденной мерой, он принимался в целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся кое-где насилием, и необходимостью защиты в этой связи гражданского населения. Президент РФ поручил МИД РФ информировать другие государства и Генерального секретаря ООН о причинах и обстоятельствах введения чрезвычайного положения и об объеме отступлений от Международного пакта о гражданских и политических правах. С другой стороны, Указ о введении в Москве чрезвычайного положения должен был обеспечить подавляющий перевес сил в противоборстве с Верховным Советом. В связи с введением этого Указа в тот же день перед министром обороны РФ была поставлена задача на приведение в готовность к выполнению задач 119-го парашютно-десантного полка и остальных частей
106-й гвардейской воздушно-десантной дивизии, 2-й гвардейской военно-воздушной дивизии,
4-й гвардейской танковой дивизии, 27-й отдельной мотострелковой дивизии МВО.

4 октября правительственные войска полностью окружили Дом Советов, с 23 до 5 часов в Москве вводился комендантский час, власти приостановили выпуск некоторых оппозиционных изданий, в том числе газет «Правда», «Советская Россия», «День» и др. В тот же день Президент издал Указ № 1578 «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве». В указе предусматривалось создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в Москве. Министерству обороны и Министерству внутренних дел по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в г. Москве поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения. Комендант района чрезвычайного положения в г. Москве должен был незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных «преступными элементами» в г. Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия. Таким образом, для силового разрешения конфликта Президент использовал Вооруженные силы. Но такие действия в чисто правовом отношении означали явное превышение полномочий,
т. к., согласно Закону «О чрезвычайном положении», привлечение Вооруженных сил в случае введения чрезвычайного положения допускалось лишь по поручению Верховного Совета РФ.

Следует также отметить, что президент практически использовал почти весь арсенал средств временных ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 22 и 23 Закона о чрезвычайном положении, а именно: введение комендантского часа, ограничение передвижения автотранспорта, обеспечение особого режима въезда и выезда, запрещение уличных шествий и демонстраций, ограничение свободы печати путем введения цензуры и запрещения более 10 газет , приостановление деятельности партий и организаций (более 15), участвовавших, по мнению властей, в «массовых беспорядках».

В 20.40 по РТР выступил Е. Гайдар и призвал граждан поддержать демократию и прийти ей на помощь, собраться на площади перед Моссоветом, чтобы объединенными усилиями защитить будущее страны.

4 октября в 9.00 Президент РФ Б. Ельцин в обращении к гражданам России сделал заявление по телевидению, в котором дал оценку происходящим событиям в Москве. Эти события он охарактеризовал как запланированный переворот. Президент подчеркнул, что вооруженный мятеж обречен, в Москву входят войска. Он просил москвичей морально поддержать их. Согласно его утверждению, Генеральная прокуратура получила указание возбудить уголовные дела против преступников. Президент обещал подавить вооруженный мятеж в кратчайшие сроки. Так, собственно, и произошло: Белый Дом стали окружать подразделения Вооруженных сил, а также спецподразделения МВД, службы безопасности Президента и Главного управления охраны. В 6.45 того же дня начался его штурм, в 9.46 танки открыли по нему прицельный огонь, к 17.00 фактически все завершилось – укрывавшиеся в Белом Доме его последние защитники и боевые группы, оказывавшие активное сопротивление президентским силам, сдались. Организаторы обороны Белого Дома, в том числе А. Руцкой и Р. Хасбулатов, были арестованы. Штурм здания Белого Дома транслировался по радио и телевидению американской телекомпанией. Так, блокада подступов правительственными силами, продолжавшаяся более 10 дней, закончилась на глазах у всего мира массированным обстрелом из танковых орудий и штурмом этого здания вооруженными силами, поддержавшими Б. Ельцина, что заслуживает, независимо от разноречивых политических оценок октябрьской трагедии, связанной с жертвами, по крайней мере, подавляющего нравственного осуждения.

В результате столкновений 3-4 октября в Москве, в том числе у Белого Дома и у «Останкино» пострадало большое количество людей. До сих пор отсутствуют документальные подтверждения точного количества людей, пострадавших в те кровавые дни. По официальным данным, всего погибло и скончалось от ран 145 человек (141 – от огнестрельных ранений, 3 – от черепно-мозговых сочетанных травм, 1 – от штыкового ранения). По данным оппозиционной печати, число жертв составляло до 500 и более человек. Разночтений как в трактовке событий 3-4 октября, так и в данных о жертвах довольно много. Так, по данным газеты «Известия», ссылавшейся на «более чем осведомленные источники», всего погибло, ранено и обратилось за медицинской помощью в медучреждения Москвы 878 человек, из них гражданских лиц – 660, в том числе женщин и несовершеннолетних – 97, сотрудников правоохранительных органов – 179, военнослужащих Министерства обороны – 39, на лечении в стационарах – 22 человека. Через объединение «Ритуал» по состоянию на 1 декабря 1993 г. было захоронено 122 тела погибших.

7 октября власти вынуждены были объявить днем национального траура. Вскоре они заговорили о необходимости общественного примирения и согласия.

Трагические события осени 1993 г. резко изменили политическую ситуацию в России и соотношение сил в пользу Президента, предпринявшего активные шаги по закреплению своей победы. Вот некоторые наиболее важные из них. Во-первых, были приняты меры по продвижению конституционной реформы. Прежде всего, предполагалось завершить подготовку к опубликованию проекта новой Конституции в первой половине ноябре того же года. Во-вторых, Б.Ельцин принял меры по сокращению сроков избирательной кампании по выборам в Федеральное собрание. Результаты выборов должны были закрепить победу Президента РФ, дать толчок к новой существенной перегруппировке политических сил, к становлению нового цивилизованного парламента и других демократических институтов. В-третьих, чтобы заполнить образовавшийся «вакуум права» Президент издал указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Во многом издание этого Указа было связано с тем, что имели место явные стремления со стороны некоторых политических группировок, региональных руководителей, чиновников исполнительной власти использовать победу над Верховным Советом в корпоративных, ведомственных, часто личных интересах. Под предлогом целесообразности, срочности и т. д., в обход законов принимались порой заведомо не отвечавшие государственным интересам решения, например, о предоставлении финансовых льгот различным структурам, кредитовании, назначении «своих людей» в те или иные структуры власти. В-четвертых, серией Указов Б.Ельцин прекратил деятельность органов Советской власти.

Победа Президента и исполнительной власти над оппозиционной частью парламента фактически позволила покончить с конституционным статусом Советов. Но окончательно это произойдет чуть позже, после принятия новой Конституции России на референдуме 12 декабря 1993 г.

После подавления Верховного Совета начался новый этап реформирования местного самоуправления, связанный с прекращением деятельности местных Советов. Осенью 1993 г. Президент принял ряд Указов, направленных на дальнейшую ликвидацию Советской власти.
6 октября был снят почетный воинский караул у Мавзолея В. Ленина. 7 октября власти распустили Советы в Москве и прекратили полномочия их народных депутатов. Через два дня, 9 октября, Президент подписал Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», положивший начало роспуску представительных органов власти по всей России. Деятельность всех районных, городских, поселковых и сельских советов прекращалась, а их полномочия передавались главам местных администраций. 22 октября власти поставили еще одну точку в истории Советской власти, когда Президент подписал Указ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», в соответствии с которым объявлялись выборы в представительные органы власти в регионах в период с декабря 1993 по март 1994 гг. Указом было утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Администрации предоставлялось право накладывать вето на принятые решения представительной власти. Органы последней получали право осуществлять правовое регулирование, контроль за проведением в жизнь правовых актов, по представлению глав администраций рассматривать и утверждать бюджет и контролировать его исполнение.

Отметим еще два президентских Указа от 24 и 26 октября 1993 г. Согласно первому, "О выборах в Думы Москвы и Московской области", реформированию подлежали органы государственной власти и местного самоуправления в г. Москве и Московской области и одобрялось положение об организации власти и проведении выборов в новые ее органы. Эти выборы предполагалось провести уже 12 декабря 1993 г. Согласно второму президентскому Указу «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», прекращалась деятельность местных органов Советской власти, а их функции переходили к назначаемой Президентом администрации. Выборы новых органов местного самоуправления – дум, муниципальных комитетов и т. д., а также глав местного самоуправления – глав администрации, мэров, старост и т. д. – предполагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. И, наконец, 24 октября 1993 г. Президент утвердил Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Предстоящие выборы в новый парламент России и принятие новой Конституции должны были поставить последнюю точку в истории Советской власти.

Приведенные факты октябрьских событий 1993 г. позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, Президент и Верховный Совет своими действиями привели к трагическим событиям в Москве 3-4 октября, к многочисленным человеческим жертвам. Поэтому такие действия не могут считаться оправданными, какими бы аргументами они ни обосновывались. Во-вторых, главным следствием подавление антипрезидентских оппозиционных сил стала ликвидация органов Советской власти и замена их сильной президентской структурой. В оценке произошедшего имели и до сих пор имеют место существенные различия, порой взаимоисключающие точки зрения. Сторонники радикального переустройства общества в ликвидации Советов видели благотворный исход для судеб страны, который открыл, на их взгляд, дорогу к дальнейшим реформам, разрешению главного политического конфликта 1992-1993 гг. Оппозиционные силы те же самые события рассматривали как государственный переворот, разрушение самих основ конституционного строя. В-третьих, независимо от политической позиции и точек зрения на сентябрьско-октябрьские события 1993 г., можно заключить, что суть драмы, одной из трагических страниц современной российской истории заключалась в борьбе правящих политических группировок, прежде всего, Президента и Верховного Совета, за власть, их неспособность и даже неготовность осуществлять коренные преобразования цивилизованным, демократическим путем, на основе взаимного компромисса и согласия. Эта драма не укладывалась в правовые рамки демократических процессов и институтов, по своему характеру действия власти были безнравственными, так как пролилась кровь россиян во имя политических амбиций правящих кругов. Вместе с тем ход ее развития свидетельствовал о том, что у последних восторжествовала традиционная конфронтационная политическая культура, грубая сила и диктат. В-четвертых, случившееся в сентябре-октябре в России следует рассматривать как фрагменты гражданской войны, на грань которой в борьбе за власть поставили общество Президент и Верховный Совет. Ее предшественниками, как особой формы вооруженной борьбы за государственную власть, стали уличные силовые и даже вооруженные столкновения, кровавые события 3-4 октября в Москве, штурм и захват Белого Дома, насильственное «свержение» советской власти, разгон Съезда народных депутатов РФ. Все эти события в отдельности и в своей совокупности более похожи на процессы, сопровождавшие обычно гражданскую войну, способную охватить всю страну, все население. К счастью для России и ее граждан они не приобрели общенационального характера и потому не «вылились» в широкомасштабные выступления масс, сопровождавшиеся обычно многочисленными жертвами среди противоборствующих сторон.

Наконец, еще один вывод состоит в том, что Президент серией предпринятых активных мер закрепил свою победу над представительной властью, форсировал установление нового конституционного строя. На передний план выдвигалась задача становления российской государственности, продолжения демократических реформ. Предполагалось, что место старых советских структур, прежней государственности должна занять новая система, принципы которой должна была закреплять новая Конституция, проект которой был одобрен Конституционным совещанием, доработан президентской администрацией и вынесен, одновременно с выборами, на всенародное согласование 12 декабря 1993 г.



Избирательная кампания и выборы 12 декабря 1993 г.

Любая революция или насильственный переворот призваны решать два главных вопроса: собственности и власти. После событий 21 сентября-4 октября 1993 г. главным вопросом для правящего режима было принятие новой Конституции и закрепление одержанной победы на предстоящих выборах в Федеральное Собрание – новый высший представительный орган власти, призванный на основании Указа Президента Российской Федерации № 1400 и Положения о федеральных органах власти на переходный период заменить Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ. Власти приняли несколько решений об условиях будущих выборов. Так, Президент внес необходимые, на его взгляд, изменения в прежнюю систему формирования властных органов, предусмотренные в его Указе № 1400 от 21 сентября 1993 г.: увеличивался количественный состав Госдумы с 400 до 450 депутатов, устанавливалось равное распределение мест между депутатами, избранными по мажоритарной и пропорциональной системам
(225 на 225 мест), вводился выборный принцип формирования верхней палаты, был издан Указ от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» и «Положение о всенародном голосовании (референдуме)». Президент считал себя гарантом преобразований, свободных демократических выборов. В таких радикально изменившихся после октябрьских событий политических условиях в стране стала разворачиваться скоротечная по времени избирательная кампания по выборам в Федеральное Собрание.



Избирательные объединения «существующего порядка»

На 12 октября в Минюсте РФ было зарегистрировано 42 общефедеральные и региональные партии, решившие участвовать в выборах в Государственную Думу. Затем схожие из них образовали 21 избирательное объединение, обязанные набрать 100 тыс. подписей избирателей. Восемь избирательных объединений такого количества подписей не собрали. В результате в выборах приняли участие 13 избирательных объединений, которые можно было условно разбить на три группы: сторонников «партии власти», центристов и оппозиционеров. Накануне выборов наиболее сильными выглядели позиции демократов. В этой связи большой интерес представлял блок «Выбор России», учрежденный 16-17 октября 1993 г. В этот блок в октябре 1993 г. объединилась значительная часть демократов, выступавших за углубление радикальных реформ (лидер блока Е. Гайдар). Блок «Выбор России» был учрежден движением «Демократическая Россия», «Демократический выбор», «Военные за демократию», «Всероссийской ассоциацией приватизируемых и частных предприятий», «Крестьянской партией России», «Лигой кооператоров и предпринимателей», «Ассоциацией крестьянских хозяйств и кооперативов» и рядом других политических и общественных организаций. В списке кандидатов «Выбора России» были вице премьеры Е. Гайдар, В. Шумейко, Б. Федоров, Ю. Яров, министры А. Козырев,
Э. Памфилова, Е. Сидоров, А. Чубайс, В. Данилов-Данильян, Б. Салтыков, а также представители президентской администрации, в том числе руководитель администрации Президента С. Филатов, председатель комиссии по правам человека С. Ковалев, советник Президента Д. Волкогонов и другие.

Блок «Выбор России» имел определенные преимущества перед оппозицией: во-первых, события сентября-октября ослабили соперников, оппозиционные и центристские силы; во-вторых, это избирательное объединение было надежно связано с правящей властью и с регионами на весьма высоком уровне; в-третьих, в материальном отношении «Выбор России» был достаточно хорошо обеспечен; в-четвертых, к выборам демократы начали готовиться раньше других политических партий, еще весной 1993 г., в то время как прежние партийные структуры были либо разрушены, либо ослаблены. Они были уверены в своей победе, полагая, что выборы в Государственную Думу завершатся для них успешно.

Предвыборная платформа блока предусматривала радикальный подход к осуществлению рыночных реформ и в этой связи провозглашала преодоление бюджетного кризиса и финансовую и денежную устойчивость; создание стабильных условий для обеспечения частных капиталовложений; освобождение государства от регулирования экономики; осуществление жесткой социальной политики, направленной на социальную защиту наиболее нуждающихся слоев населения.

На выборы в Государственную Думу «Выбор России» шел под девизом «Радикальные реформы, свобода, собственность, законность».

Вторым «проправительственным» блоком считался «ПРЕС» - партия российского единства и согласия (лидер С. Шахрай), учрежденная 17 октября 1993 г. Эта партия создавалась наспех и потому, в отличие от «Выбора России», не смогла хорошо подготовиться к декабрьским выборам. Ее учредительный съезд состоялся в Новгороде. Участниками съезда были министры С. Шахрай, А. Шохин, Ю. Калмыков, Г. Меликьян, представители центральной и местной администрации, лиц интеллектуальных профессий. Основными целями партии провозглашались развитие федерализма и местного самоуправления в России, объединение российских земель и сохранение Российского государства, ориентация на диалог со всеми конструктивными силами, выработка механизма согласования интересов территорий и Федерации. Эта партия, как и «Выбор России», опиралась в основном на государственные структуры, на часть регионов, где ей удалось создать региональные отделения, на разрушенную структуру Советов, либо местную исполнительную власть. Ее сходство с блоком «Выбор России» заключалось и в том, что обе партии имели слабую социальную базу, были малочисленными, имели в своем составе незначительное число рядовых членов. В избирательной кампании «ПРЕС» выступал под девизом «В единстве и согласии – к обновленной России». Уставные задачи партии, наряду с сохранением и укреплением единого многонационального федеративного Российского государства, предусматривали обеспечение демократическим путем участия граждан в политической жизни общества, осуществление приватизации, радикальную перестройку экономики при сохранении единого экономического пространства, поддержку отечественного предпринимателя.

Третьим влиятельным демократическим избирательным объединением считался блок «Явлинский-Болдырев-Лукин» (ЯБЛоко), созданный в октябре 1993 г. Это избирательное объединение включало в себя Социал-демократическую партию Российской Федерации, Республиканскую партию Российской Федерации и Христианско-демократический союз, «ЭПИцентр», ряд независимых профсоюзов. Основные надежды здесь связывались с личностью и популярностью Г. Явлинского. «ЯБЛоко» активно поддерживали телекомпания НТВ, газета «Сегодня», финансовая группа «Мост» и другие. Блок почти не связан был с регионами и в избирательной кампании мог опереться только на немногие и не слишком влиятельные отделения Республиканской и Социал-демократической партий, которые, собрав для Г. Явлинского в 1993 г. большинство необходимых подписей, покинули «ЯБЛоко». Главные задачи избирательного объединения: содействие возрождению России, ориентация на рыночную экономику, защита и поддержка свободной конкуренции, расширение масштабов частного сектора, развитие предпринимательской инициативы, создание гражданского общества и правового государства, использование законных прав на собственность.

Четвертым проправительственным блоком считалась политическая организация «Российское движение демократических реформ» (РДДР), основанная в 1992 г. Лидеры этой политической организации Г. Попов и А. Собчак. Однако и этот блок почти не имел, как, впрочем, и многие другие политические партии, сколько-нибудь широкой социальной базы. РДДР выступало за утверждение неотъемлемых прав и свобод граждан, формирование гражданского общества и правового государства, ориентацию на рыночную экономику смешанного типа и единое экономическое пространство, проведение земельной реформы, установление гражданского мира и общественного согласия.

Другие избирательные объединения демократического толка, как например, «Новая Россия», «Консервативная партия», «Российская христианско-демократическая партия», «Консервативная партия» и другие, фактически не имея никакой социальной базы, никак не были связаны с регионами. Это снижало их шансы на победу.



Избирательные объединения оппозиционных сил

Накануне избирательной кампании позиции оппозиционных сил были значительно ослаблены. Они лишились многих организаций, в том числе таких, как Российская коммунистическая рабочая партия, Фронт национального спасения, Союз офицеров и другие. Всего на основе Указа № 1400 и распоряжения коменданта Москвы Куликова была приостановлена деятельность 16 политических партий и движений.

Оппозиция лишилась практически всех средств влияния на избирателей: парламентского канала на радио, передачи «Парламентский час», телепрограммы «600 секунд», ряда газет. Всего было запрещено 12 газет, часть из которых, например, «Правда», «Советская Россия» и другие впоследствии получили разрешение властей на выход. Обращает на себя внимание, что среди запрещенных властями объединений были и такие движения, которые на каком-то этапе поддерживали постсоветский правящий режим. К ним относились, например, Союз «Щит», учрежденный в октябре 1989 г. и участвовавший в движении «Демократическая Россия», «Национально-патриотический фронт», созданный еще в 1986 г. и выступивший накануне апрельского референдума 1993 г. с призывом поддержать Президента. 4 октября 1993 г. Национально-патриотический фронт выступил с заявлением, в котором оценил события как «коммуно-нацистский беспредел» и призвал «беспощадно карать Хасбулатова и Руцкого».

Среди оппозиционных избирательных объединений надежные шансы на победу имела самая массовая политическая партия России – Коммунистическая партия Российской Федерации
(КП РФ), Лидер партии – Г. Зюганов. В 1993 г. КП РФ как преемница КП РСФСР была воссоздана на чрезвычайном объединительном восстановительном съезде. К началу избирательной кампании она насчитывала в своих рядах 500 тыс. членов и имела вполне надежную сеть региональных отделений. Партия отстаивала принцип сохранения власти Советов и основ социализма, она выступала за сохранение государственной целостности России, за формирование правительства национального согласия. На выборах Компартия выступала под лозунгом «избавления России законными методами от правящего политического режима». Уставные задачи партии: выступление за социализм – общество социальной справедливости, коллективизма, свободы, равенства, народовластия, укрепление федерации. Экономическая программа КП РФ признавала народную собственность в форме государственной, муниципальной, корпоративной и собственности общественных организаций, частную собственность допускала на индивидуально-трудовой основе. Партия добивалась осуществления гарантий социально-экономических прав трудящихся, предотвращения массовой безработицы, выравнивания уровня доходов, прекращения роста цен.

Ожидалось, что известное воздействие на ход избирательной кампании могла оказать Аграрная партия.

Аграрная партия была создана в феврале 1993 г. Председатель партии – М. Лапшин, бывший директор одного из совхозов Московской области. Аграрная партия претендовала на роль выразителя взглядов крестьян и фермеров, производителей сельскохозяйственной продукции, занятых на предприятиях коллективных форм собственности. Она выступала за защиту экономических, социальных и политических прав АПК, за возрождение российского крестьянства, против частной собственности на землю, за равноправие всех форм собственности, постепенный переход к рынку. Партия была принципиальным оппонентом проводимому в стране социально-экономическому курсу в сфере аграрных отношений. В свою предвыборную программу Аграрная партия включила такие конкретные требования, как установление обоснованного паритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, сокращение налога с сельских производителей, сокращение импорта продовольствия, запрет купли и продажи земли и ряд других.

К прочим оппозиционным избирательным объединениям относились: блок «Отечество», в который объединились Социалистическая партия трудящихся, «Возрождение», «Российский общенародный союз», общественно-политическое движение «Конституционно-демократическая партия», выступавшая за создание и совершенствование конституционного строя, гарантирующего политические и экономические свободы, «Российское христианско-демократическое движение», девизом которого было духовное, политическое и экономическое возрождение России. Это избирательное объединение выступало за сильное демократическое государство, приоритет прав личности над правом наций и классов, мирный вывод российского общества из глубокого экономического, политического и духовного кризиса. Но оно фактически не могло рассчитывать на выборах на сколько-нибудь значительный успех.



«Третья сила»

После событий 3-4 октября 1993 г. центристские силы в известной мере были ослаблены. Это нашло выражение в следующих изменениях: центр лишился одного из своих лидеров –
А. Руцкого; «Гражданский союз» потерял авторитет, и его место занял «Гражданский союз во имя стабильности, справедливости и порядка» А. Вольского; временно была приостановлена деятельность народной партии «Свободная Россия»; сменилось руководство «Российской газеты». Накануне предвыборной борьбы к центристам часть политологов относила Аграрную партию России, опиравшуюся на региональные структуры Аграрного союза и профсоюз работников агропромышленного комплекса. Но такая точка зрения представляется недостаточно корректной, т. к. Аграрная партия России, и это подтвердила последующая ее деятельность в Государственной Думе, была все же ближе к оппозиционному блоку.

Из других центристских избирательных объединений следовало бы выделить Демократическую партию России – ДПР. Лидер партии – Н. Травкин. Правда, особой поддержки в регионах ДПР не имела, и голоса привлечь она рассчитывала за счет известных политиков и общественных деятелей, включенных в ее список кандидатов. Среди них бывший министр
С. Глазьев, кинорежиссер С.Говорухин и ряд видных деятелей науки и культуры. Успешному ведению предвыборной кампании мешали многочисленные расколы в самой партии, закончившиеся в конце концов исключением в 1995 г. из партии ее лидера Н. Травкина. Уставные задачи партии: построение демократического гражданского общества, становление правового государства, достижение национального согласия, духовное и культурное возрождение РФ, развитие органов самоуправления, поддержка различных форм предпринимательской деятельности.

Надежды центристов на выборах связывались с такими предвыборными объединениями, как «Гражданский союз во имя стабильности, справедливости и порядка» и Партия консолидации, зарегистрированная еще 27 ноября 1992 г. Первое из них опиралось на «Российский союз промышленников и предпринимателей», союз «Обновление», «Российский социал-демократический центр», «Ассоциацию промышленников и предпринимателей». Кроме того, это предвыборное объединение рассчитывало на поддержку исполнительной власти в некоторых регионах страны.

Другое центристское объединение, рассчитывавшее на успех на выборах 12 декабря, - Партия консолидации – выступала за возрождение России как единого самобытного государства, объединяющего в мире и согласии людей на принципах демократии, патриотизма и социальной справедливости. Это была достаточно узкая организация, почти не связанная с электоратом.

В выборах в Думу активно участвовала Либерально-демократическая партия России (ЛДПР), учрежденная 31 марта 1990 г. в Москве под первоначальным названием Либерально-демократической партии Советского Союза (ЛДПСС). В августе 1991 г. она поддержала ГКЧП, в сентябре-октябре 1993 г. осудила действия Президента в отношении Верховного Совета.

После развала СССР ЛДПСС стала называться Либеральной демократической партией России. Одни политологи относили ее к центристам, другие – к оппозиционным предвыборным объединениям, третьи высказывали серьезные сомнения относительно ее оппозиционности существующему режиму . Уставные задачи партии: отказ от насильственных действий, построение парламентскими методами правового государства, развитие многоукладной экономики, пропаганда идей либерализма и демократии, признание многопартийности и плюрализма мнений, обеспечение гарантий гражданских прав и свобод. Устав партии предусматривал трехлетний срок полномочий председателя партии, ее руководства, избрание съездом обоих заместителей председателя и членов высшего совета . Председатель партии – В.Жириновский.

К началу выборов ЛДПР насчитывала примерно 100 тыс. членов. Она третьей после аграриев (500 тыс. подписей) и коммунистов (187 тыс.) представила в Центризбирком 173 тыс. подписей в поддержку своего участия в выборах, что свидетельствовало о ее влиянии, организованности и наличии у нее активных и энергичных региональных организаций. Судя по социальному составу четвертого съезда ЛДПР, состоявшегося 24-25 апреля 1993 г. в Москве и обсудившего отчетный доклад и ближайшие задачи партии, более 40% ее членов составляли служащие и инженерно-технические работники, около 10% - научные работники, примерно столько же в партии было квалифицированных рабочих, учащихся и предпринимателей. Более половины членов ЛДПР – люди в возрасте до 50 лет, примерно две трети – лица, имевшие высшее образование.

После окончания сбора подписей в предвыборную борьбу включились, как отмечалось,
13 избирательных объединений. Сопоставляя их избирательные платформы, можно заключить, что политический спектр партий и движений, вступивших в борьбу на выборах в Думу, сопровождавшуюся политическими дискуссиями, достигавшими, порой, острого накала, был широк и разнообразен. Но, несмотря на такую особенность политического спектра партий, блоков и движений, из центра внимания их идейно-политических платформ можно выделить четыре основные проблемы: отношение к экономической реформе; усиление социальной защиты населения; сохранение целостности России, включая проблему взаимоотношения Центра и регионов; становление новой политической системы. Большинство политических партий, блоков и объединений выступало за многообразие форм собственности. Рассматривая в этом контексте предвыборные платформы, отметим, что их объединяло понимание лидерами политических партий, блоков и движений необходимости осуществления в России серьезной экономической реформы, поддержки малого и среднего предпринимательства, фермерства, сокращения налогов на товаропроизводителей, социальной защиты населения, особенно его уязвимых слоев, сохранения единства и целостности России, обеспечения прав и свобод граждан и равноправия всех народов страны. Позиции партий серьезно расходились в другом – по вопросам о приоритетах и перспективах экономической реформы, последовательности этапов, темпов и технологии ее проведения, включая ключевые проблемы переходной экономики. Так, если проправительственные партии выступали за продолжение радикальных реформ, переход к рынку, базирующемуся на монетарной концепции и ослабление в этой связи воздействия государства на экономику и устранение всяких административных барьеров на этом пути, то партии «третьей силы» - за социально-ориентированную и регулируемую рыночную экономику, а оппозиционные, прежде всего КП РФ, - против проводимого в стране социально-экономического курса, за планово-рыночную экономику, исключавшую движение к сверхцентрализованной советской экономике и допускавшую формирование многоукладных форм собственности при отрицании экономики «первобытного капитализма» с монополией частной собственности.

Регулируемая рыночная экономикаэто экономика свободного рынка, регулируемая государством с помощью системы экономических мер - налогов, дотаций, процентов за кредит, льготами в получении госзаказов, а также путем прогрессивного законодательства. Существуют три уровня регулирования рынка. 1. Саморегулирование рынка, т.е. свобода действия производителя, субъектов производств, свободные отношения между ними, свобода распоряжения продукцией, выбора партнеров, способов взаимодействия с ними (договор, назначение цены и т.д.). 2. Регулирование рыночных отношений институтами и средствами гражданского общества; социальное партнерство, реально содействующее балансу экономических интересов.
3. Государственное регулирование при участии законодательной, исполнительной и судебной власти.

При незначительных дифференциациях «Выбор России», ПРЕС и блок «ЯБЛоко» в своих политических платформах провозглашали себя откровенными сторонниками частной собственности на землю. ЛДПР, напротив, исходила из того, что на изначальном этапе финансирования земля должна была оставаться во владении государства при условии получения каждым россиянином земли в долгосрочную аренду на 25-50 лет. Что же касается колхозов и совхозов, то, по мнению либерал-демократов, рентабельные должны быть сохранены и уравнены в правах на землепользование с частными арендаторами, а вся оставшаяся необрабатываемая земля возвращалась бы государству. АПР, критикуя экономический и политический курс правительства, выступала против частной собственности на землю, за постепенный переход к рыночным отношениям, указывала на необходимость осуществления в сфере аграрных отношений конкретных мер, в основе которых лежал бы принцип «земля принадлежит тем, кто ее обрабатывает». Среди этих мер аграрии называли необходимость принятия Закона о земле, обеспечение равноправия всех форм собственности, регулирование прав собственности на землю с учетом как конкретных условий, сложившихся в регионах, так и сочетания частной, коллективной и государственной форм собственности, без предварительной оплаты выделения земли в собственность всем желающим гражданам городов и сел, снижение цен на продукты питания и ряд других.

Позиции политических партий, блоков и объединений расходились и по вопросу о том, какой должна быть конституционная модель государства. «Выбор России» выступал за двухпалатный парламент, сильную исполнительную власть и независимый суд, блок «ЯБЛоко» - за укрепление парламента в системе разделения властей и ограничение функций исполнительной власти правовыми конституционными рамками, пересмотр законодательства о Конституционном суде, конституционную федерацию, ЛДПР – за сильную исполнительную власть, президентскую форму правления, возрождение Российского государства в границах 1917 г. Что касается КП РФ, то она была откровенно против президентского варианта Конституции, выступала за осуществление программы гражданского мира и законности в три этапа, предусматривавших осуществление таких первоочередных мер, как объявление Указа № 1400 юридически не действительным, расследование и привлечение в этой связи к ответственности участников государственного переворота, избавление России на законной основе от правящего политического режима, восстановление всех трех ветвей власти, созыв Конституционного собрания для выработки новой Конституции, проведение в условиях достигнутой стабильности выборов в новый орган представительной власти, окончательное принятие и введение в действие новой Конституции.

Избирательная кампания, как свидетельствуют факты, имела свои особенности.

Во-первых, условия будущих выборов определялись Президентом РФ и его окружением. Участвовавшие в них политические силы вынуждены были их принять, перестраиваясь в изменившихся условиях «на ходу». Явно ущемлялись стартовые условия политических партий и движений. Большинству из них свои программные установки приходилось формулировать сразу после выхода Указа Президента РФ № 1400, в ходе избирательной кампании. Незначительное число оппозиционных партий и движений не приняли президентские условия выборов, считая последние незаконными, и отказались участвовать в избирательной кампании.

Во-вторых, избирательная кампания проводилась в короткие сроки. Вникнуть в предвыборные программы политических партий, как, впрочем, и в проект Конституции, большинству избирателей по этой причине не представлялось возможным. К тому же, за редким исключением, большинство участвовавших в выборах партий и блоков не имело сколько-нибудь достаточно разработанных экономических программ, альтернативных государственной политике. В этих условиях главными пропагандистскими средствами воздействия на электорат стали общие проблемы экономической политики и, прежде всего, вопросы ликвидации последствий «шоковой терапии», борьба с инфляцией, ростом цен и преступностью, преодоление имущественного неравенства и др.

В-третьих, наряду с ходом экономической реформы и вопросами социальной защиты населения большое значение в предвыборной пропаганде придавалось национально-патриотическим мотивам. В этих условиях большинство избирателей, не знавшее платформ и ценностных ориентиров политических партий и скептически относившееся к конституционному процессу, воспринимало ход избирательной кампании по популистским обещаниям и лозунгам, например по таким, как «за рынок или против», «за социализм или за реформы», «за Ельцина или против» и т. д. Как показали итоги выборов, избиратели, как и прежде, оказались довольно восприимчивы к новым лозунгам популистского содержания. Оказавшись за чертой бедности, большинство из них связывало свои надежды именно с такими лозунгами.

В-четвертых, выборы проходили по смешанной избирательной системе, часть депутатов избиралась по мажоритарной системе, а другая часть – по пропорциональной (по партийным спискам) предполагающей наличие уже сложившихся политических партий и устоявшихся ценностных ориентаций избирателей. Однако ни того, ни другого в России пока не было. В России не существовало в то время партий, соответствовавших таким критериям, как устойчивая социальная база, способность выступить в качестве эффективного связующего звена между разными ветвями власти, между властью и населением, наличие разработанных программ, освобожденных от популистских истин и способных после прихода партии к власти выразить высокую степень дифференциации интересов различных слоев групп населения и обеспечить их интеграцию. За редким исключением это были в основном сравнительно небольшие объединения. Если взять за основу классификации политических партий комплексный признак – роль и место партии в социально-политической структуре общества, как это предлагает американский политолог С. Коэн, – то в России в избирательной кампании 12 декабря 1993 г. участвовали партии, больше напоминавшие «партии-клубы», «партии-общины», для которых более подходящей была бы простая мажоритарная система выборов.

Все эти и другие особенности избирательной кампании в той или иной мере сказались на окончательных итогах выборов.



Итоги выборов в Государственную Думу

По итогам выборов в Государственную Думу прошли представители восьми партий. Наибольшее число мандатов с учетом депутатов, избранных по территориальным округам, получили проправительственный блок «Выбор России» (лидер Е. Гайдар, 96 депутатских мандатов), ЛДПР (лидер В. Жириновский, 70 мандатов), КП РФ (председатель Г. Зюганов,
65 мандатов), Аграрная партия России (председатель М. Лапшин, 47 депутатских мандатов). Двухмесячная политическая кампания борьбы выявила новую расстановку политических сил. Об этом свидетельствует распределение голосов по выборам в Думу по партийным спискам. По официальным данным, по партиям, преодолевшим 5%-ный барьер, оно выглядит следующим образом (табл. 5).

 

Таблица 5

Распределение мест по итогам голосования по партийным спискам на выборах         
в Государственную Думу РФ 12 декабря 1993 года

Наименование

Количество

проголосовавших

Количество мест в

Государственной Думе

Аграрная партия России

4,3 млн чел. (7,99%)

21 место

Блок: Явлинский-Болдырев-Лукин

4,2 млн чел. (7,86%)

20 мест

«Выбор России»

8,3 млн чел. (15,51%)

40 мест

«Демократическая партия России»

2,9 млн чел. (5,52%)

14 мест

Компартия РФ

6,6 млн чел. (12,40%)

32 места

ЛДПР

12,3 млн чел. (22,92%)

59 мест

ПРЕС

3,6 млн чел. (6,73%)

17 мест

«Женщины России»

4,3 млн чел. (8,13%)

21 место

РДДР

2.1 млн чел. (4,08%)

-

«Гражданский Союз»

1 млн чел. (1,93%)

-

«Будущее России» - Новые имена

0,6 млн чел. (1,25%)

-

«Кедр»

0,4 млн чел. (0,76%)

-

«Достоинство и милосердие»

0,3 млн чел. (0,70%)

-

 

Председателем Государственной Думы стал И.П. Рыбкин.

Итоги выборов в Думу оказались для правящего режима неожиданными. В целом состав Думы оказался оппозиционным Президенту РФ.

Если судить по партийному составу Государственной Думы с учетом программ и предвыборных заявлений политических партий, то в расстановке политических сил в России можно было выделить четыре спектра (полюса): проправительственный блок - «Выбор России», РДДР, ПРЕС, собравшие примерно 12-13 млн голосов (20-25% голосовавших);
коммунистический – КП РФ и АПР; примерно равный по численности проправительственному блоку, вышедшая на первое место по числу полученных голосов ЛДПР, и условно обозначенный центристский полюс – «ЯБЛоко», ДПР, Гражданский союз. Что касается политического движения «Женщины России», то оно выступало с умеренной критикой режима и требованиями корректировки реформ, в то же время по многим проблемам занимало прокоммунистическую позицию.

Главной сенсацией выборов стала бесспорная победа по общенациональным партийным спискам Либерально-демократической партии – Партии Жириновского (ЛДПР-ПЖ). Почти каждый четвертый проголосовавший на выборах, поддержал эту партию. Это было бесспорным успехом. Только в четырех из 88 субъектов Федерации – Республике Башкирии, в Кабардино-Балкарской Республике, Москве и Туве партийный список ЛДПР-ПЖ получил менее 24%. Правда, с учетом депутатов, избранных по территориальным округам, ЛДПР-ПЖ, как отмечалось, уступила первое место «Выбору России».

Причины победы ЛДПР-ПЖ многоплановые. Это была победа на отрицании и критике экономического и политического курса правительства. К выгоде своей партии В.Жириновский блестяще использовал электронные средства массовой информации, критикуя власть и обязательно обещая при этом что-то и малообеспеченным слоям, и интеллигенции, и молодежи, и предпринимателям, и офицерам Российской армии. Вооруженным Силам, например, было обещано разрешение жилищной проблемы, возрождение лучших традиций царской и Советской армии, ветеранам войны и пенсионерам – снабжение через сеть специализированных магазинов продовольственными товарами по твердым ценам, предпринимателям – снятие ограничений на все виды экономической деятельности и т. д. Хотя пропаганда В. Жириновского отличалась очевидными противоречиями, избиратели верили в его обещания. В. Жириновский доходчиво обращался к реальным горестям и бедам простых людей. Партия постоянно декларировала свой принципиальный антикоммунизм, вместе с тем она нелицеприятно отзывалась о Б. Ельцине и его курсе реформ, не признавала развала СССР, объявив незаконным создание на территории бывшего СССР новых независимых государств. Единственным носителем суверенитета ЛДПР признавала Россию в границах СССР. Но дело не только в пропаганде. Программа ЛДПР-ПЖ отличалась конкретностью, партия заняла позицию по всем основным вопросам социально-экономических и политических преобразований. Сыграла свою роль и личность лидера партии, его умение агитировать и влиять на разнообразные силы и категории населения, полемизировать. В избирательной кампании он предстал умелым организатором и пропагандистом, способным вести в то же время адресную агитацию.

Теперь о результатах выборов блока «Выбор России», в котором сплотились сторонники радикальных реформ. Они оказались для блока катастрофическими по партийным спискам. «Выбор России» смог собрать только 15% голосов активного электората. Мало кто голосовал за «Выбор России» в Ингушской Республике, в Республике Тува, в Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике, Кабардино-Балкарской Республике. И хотя с учетом депутатов, избранных по территориальным округам, «Выбор России» получил в Думе больше всех
мандатов – 96 мест, многие политики и политологи говорили о поражении партии. Главная причина – экономический и политический курс правительства, региональная и социальная политика постсоветского режима, поддержка Исполкомом блока Указа Президента № 1400 от
21 сентября 1993 г.

Третьей по количеству голосов, полученных по партийным спискам, была Коммунистическая партия Российской Федерации (КП РФ), относившаяся к числу самых массовых политических партий страны. Она получила, как отмечалось, 12,4% голосов электората. Ее активно поддержали регионы южной половины европейской части России. Но Компартия мало голосов собрала в промышленных областях Урала, почти во всей Сибири, на европейском Севере, в Ярославской и Ивановской областях.

Аграрная партия России, выступавшая в ходе предвыборной борьбы как оппозиционная правящей власти, была четвертой партией по количеству голосов избирателей по партийным спискам. Фактически каждый десятый россиянин, пришедший к избирательным урнам, голосовал за эту партию. Ее поддержали не только земледельческие районы юга России, но и некоторые промышленные районы. Выше средне-национального показатели поддержки Аграрной партии была в Алтайском, Ставропольском краях, в Белгородской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Кировской и др. областях.

Обращает на себя внимание успешный, на наш взгляд, политический дебют объединения «Женщины России» (лидер А. Федулова). Из 225 выделенных для партий мест в Государственную Думу оно получило 21. За него проголосовало, как отмечалось, более 4 млн.человек.

Неудачно стартовали блок «ЯБЛоко», «Демократическая партия России», «Партия российского единства и согласия».

Таковы некоторые итоги выборов в Государственную Думу, состоявшихся в декабре 1993 г.

Что же касается Совета Федерации, то он был сформирован из посланцев субъектов РФ, в основном из представителей национальных и региональных элит, что усиливало процесс постепенного перетекания политического влияния, включая власти, из центра на места.

Совет Федерации возглавил В. Шумейко.

Из итогов выборов 12 декабря 1993 г. можно сделать основной вывод о том, что в России произошла перегруппировка политических сил, их новая расстановка, в результате чего Государственная Дума по своему партийно-политическому составу стала более оппозиционной Президенту, чем распущенный Верховный Совет. Выборы привели к выделению основных, относительно крупных сил, отразивших главные политические установки, их симпатии и антипатии в отношении режима, существовавшие в то время в России. Эти силы получили возможность институционально закрепить свое участие в обсуждении и принятии государственных решений через новую представительную власть. Изменения в соотношении политических сил, новой сложившейся их расстановке выразились в том, что, во-первых, произошло сужение социальной базы и политической опоры правящей власти, ослабли в целом позиции демократических и реформаторских сил, рухнули надежды демократов на успех и завоевание большинства в парламенте. Три проправительственные партии, «Выбор России», «ПРЕС» и РДДР, по официальным данным, собрали по партийным спискам 26,32% голосов электората. Это был более скромный, чем ожидалось, успех партий «существующего порядка», поэтому итоги выборов для демократов следует рассматривать как крайне неблагоприятные, как крупное и неожиданное поражение. Во-вторых, примерно четверть голосов избирателей собрали КП РФ и «Аграрная партия». Однако и коммунисты не стали безусловными лидерами в Государственной Думе, хотя основная часть их сторонников сформировалась еще до начала избирательной кампании. В-третьих, более сильные позиции, чем вышеназванные избирательные объединения, завоевала ЛДПР-ПЖ (22,92%), что удивило мир, многих политиков и политологов, породило «феномен Жириновского». Но и эта партия, как видим, объединила примерно четверть россиян, а с учетом депутатов, избранных по территориальным округам, по количеству мест в Государственной Думе она, как отмечалось, даже уступила «Выбору России». И, тем не менее, это был несомненный успех партии на выборах в Федеральное Собрание РФ, даже если допустить, что, скорее всего, большинство сторонников ЛДПР, приняли решение голосовать за нее уже в ходе самой избирательной кампании. В-четвертых, результаты выборов обнаружили достаточно устойчивую тенденцию к радикализованности общества. Фактически каждый второй избиратель голосовал за коммунистов или национал-патриотов, выступавших за коренные изменения в политическом и государственном устройстве общества. В-пятых, выборы в Государственную думу показали, что, хотя задача избрания новой законодательной власти в лице Федерального Собрания оказалась решенной и новые политический режим, установившийся в результате сентябрьско-октябрьских событий, получил официальное одобрение, исполнительная власть уже не пользовалась той поддержкой, какую она имела в начале радикальных реформ. Они также свидетельствуют о том, что, за некоторым исключением, для политических партий и движений пока не было серьезной социальной массовой базы. Обращает на себя внимание также однотипность средств массовой пропаганды избирательных образований, а также схожесть и популизм развернувшихся на газетных полосах и в телевизионных студиях некоторых предвыборных лозунгов, например «Жить в достатке», «Обеспечить жизнь без страха», «Жить, гордясь Россией» и др.

В-шестых, по сравнению с референдумом 25 апреля 1993 г. резко снизилась активность населения. Изменились ценностные ориентации российских избирателей, большинство выступило за либерально-демократическую ориентацию. Декабрьские выборы, хотя и не стали средством достижения консенсуса общества, обозначили новую перспективу общественного развития России, во многом связанную с необходимостью корректировки курса правящего режима. Вот почему уже в начале 1994 г. были внесены соответствующие изменения в политический и экономический курс Правительства РФ.



Референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации

12 декабря 1993 г. впервые в отечественной законодательной практике состоялся референдум, на который был вынесен проект Конституции, подготовленный, как отмечалось, под руководством Президента РФ и одобренный Конституционным Совещанием. В ходе его обсуждения власти призвали лидеров политических партий и блоков отказаться от резких обвинений в адрес режима, в особенности в отношении проекта Конституции, грозили отключением от телеэфира, а Б. Ельцин на одной из встреч в Кремле прямо заявил: «прошу Конституцию не трогать». Референдум завершился одобрением Основного Закона страны (табл. 6).

Таблица 6

Официальные итоги всенародного голосования по проекту

Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Общее число избирателей, зарегистрированных в РФ

106 млн

Число бюллетеней, выданных в день всенародного голосования и оставленных ранее проголосовавшими гражданами

58 млн

Число бюллетеней, признанных действительными

56 млн

Число голосов, поданных «ЗА» принятие Конституции РФ

32,9 млн

Число голосов, поданных «ПРОТИВ» принятия Конституции РФ

23,4 млн

Процент голосов, поданных «ЗА» принятие Конституции РФ от числа бюллетеней, признанных действительными

58,43 %

Эти итоги всенародного голосования свидетельствуют о том, что новая Конституция была принята, она стала легитимной. Однако следует обратить внимание на то, что ее проект получил поддержку избирателей при низком кворуме и небывало низком, фактически предельно допустимом числе голосов – за него проголосовало 32,9 млн человек, что составляло 58,4% от числа граждан, принявших участие в референдуме, и 32,3% от общего числа избирателей страны. Обращает на себя внимание и тот факт, что 23,4 млн проголосовало против Конституции, а еще почти 50 млн не явились на избирательные участки. Это стало основой для последующей политической борьбы относительно легитимности Конституции.

Определенно ответить на вопрос, почему не референдуме «промолчали» эти 50 млн граждан, не представляется возможным. Одни расценивают такое «молчание» как «невозражение» против проекта Конституции, другие – как безразличие граждан, связанное с общей ситуацией в стране, разочарование их в реформах. Но, независимо от точек зрения и неоднозначности итогов голосования, ясно было одно – референдум не выполнил или выполнил не полностью одну из своих важнейших функций – формирование воли большинства и разрешение на этой основе возникающих конфликтов. После выборов и референдума общество продолжало оставаться разобщенным. Вместе с тем Конституция подводила итог двухгодичного движения страны по пути радикальных преобразований. Она закрепляла либеральные идеи и общепризнанные демократические принципы .

12 декабря – день всенародного голосования – был объявлен Днем принятия Конституции Российской Федерации.

Одобренная на референдуме Конституция РФ имела свои особенности. Отметим некоторые из них.

Первое. Конституция, окончательно упразднявшая старую систему, была составлена, в отличие от прошлых советских конституций, в либерально-демократическом духе. Идеи либерализма пронизывают все 16 статей первой главы, которые формируют основы конституционного строя РФ. Устанавливается, что российское государство – «правовое», «демократическое», «федеративное», «социальное» с «республиканской формой правления». В Конституции закрепляются следующие принципы в политико-правовой сфере: принцип народовластия, приоритета прав и свобод человека (ст. 2, п.1); принцип правового характера государства (ст. 1); принцип республиканизма (ст. 1); принцип федерализма (ст. 1), принцип разделения властей (ст. 10); принцип местного самоуправления (ст. 12); принцип отделения религии от государства (ст. 14, п. 1). В социально-экономическое сфере: принцип многообразия и равенства форм собственности (ст. 8, п. 2); принцип единого экономического пространства
(ст. 8, п. 1); принцип социальной направленности политики государства (ст. 7). В культурно-идеологической сфере: принцип идеологического плюрализма (ст. 13, п.1); принцип отделения идеологии от государства (ст. 13, п.2); принцип равенства религий и религиозных объединений (ст. 14, п. 2). В международной сфере: принцип открытости российской правовой системы к общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 15, п.4); принцип приоритета правил международных договоров Российской Федерации над внутренними законами (ст. 15, п. 4).

В Конституции большой раздел посвящен правам и свободам человека, его обязанностям. Высшей ценностью названы «человек, его права и свободы», которые также соответствуют высшим либеральным ценностям, признанным международным правом и зафиксированным в документах ООН.

Второе. В духе либеральных идей и современных представлений о демократии закрепляется принцип разделения властей, принятый в странах с классической президентской и парламентской системой правления. В соответствии с этим принципом находится и логика построения новой Конституции РФ, в которой устанавливается, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Органы всех ветвей власти самостоятельны, но ни один из центральных органов власти не может подменять другие или встать над ними.

Третье. Особенности Конституции РФ состоят и в том, что она большое внимание уделяет проблеме организации власти в стране. Этой проблеме посвящены полностью пять из ее девяти глав. В значительной мере проблеме организации власти посвящены и две главы, в которых рассматриваются «основы конституционного строя» и «федеративное устройство». В соответствии новой Конституцией, основным звеном новой политической системы стали центральные органы государственной власти: глава государства – Президент, Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство, осуществляющее исполнительную власть, и высшие органы судебной власти.

Четвертое. Одна из главных особенностей Конституции заключается в перераспределении властных полномочий в пользу Президента. Она исходит из его роли, предоставляя ему необычайно широкие полномочия и существенно упрочивая его позиции. Президент, по Конституции, является не только высшим должностным лицом, но становится главой государства, он назначает председателя правительства (с согласия ГД). В соответствии со ст. 80 Конституции именно Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» в установленных Основным Законом пределах и формах. Президент выступает «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». Президент может вносить в Думу свои законопроекты. Он получил право отлагательного вето в отношении решений Федерального собрания, для преодоления которого в каждой из палат при повторном голосовании необходимо собрать не менее 2/3 голосов, что практически делает отмену президентского вето невозможной. Президент имеет право роспуска Государственной Думы в случае троекратного отклонения ею кандидатуры премьер-министра, предложенной Президентом. В соответствии с Конституцией, Президент может распустить Думу и в том случае, если она дважды выразит недоверие правительству или один раз отклонит просьбу правительства о доверии. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, наделен правом председательствовать на заседаниях правительства, назначать заместителей председателя правительства, министров, представляет Государственной Думе председателя Центрального банка РФ, а Совету Федерации – кандидатуры судебных органов и Генерального прокурора. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Другими словами, российский Президент, по Конституции, имеет больше прерогатив по сравнению с прерогативами глав государств других президентских республик. Другим центральным органом власти является правительство, осуществляющее исполнительную власть. Оно ответственно перед Президентом, хотя об этом в Конституции прямо не сказано. Функции правительства очень широки – от разработки бюджета до внешней политики. По новой Конституции, ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не могут изменить ни курс, ни состав правительства. Государственная Дума может только отказывать правительству в доверии, рискуя быть распущенной Президентом, что дает возможность Президенту и правительству проводить политический курс, даже если с ним не согласно Федеральное собрание.

Пятое. Предусмотренный Конституцией постоянно действующий представительный и законодательный орган – Федеральное собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы – получило гораздо меньше полномочий, чем прежний Съезд народных депутатов.

Государственная Дума имеет относительно широкие полномочия. Ее согласие необходимо для назначения Председателя правительства, она решает вопрос о доверии Правительству, ею назначаются Председатель Центрального банка РФ и Председатель Счетной палаты. Почти все депутаты РФ вошли в разные фракции. Борьба между этими фракциями с самого начала стала пронизывать заседания Думы и ее комитетов. Это предопределяло, порой, идеологический подход, стремление фракций непосредственно вмешиваться в текущие политические события, а главное – в сферу исполнительной власти.

Деструктивная оппозиция некоторых фракций усилилась особенно накануне новых выборов, намечавшихся на 1995 г.

Шестое. Особенности Конституции РФ состоят и в том, что в ней, как впрочем и в федеральных законах, не обозначена четкая грань между полномочиями Федерального Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Другими словами, до конца не решен вопрос, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что – Указами Президента.

Седьмое. Новым в действующей Конституции является провозглашение, по сравнению с федеративным договором от 31 марта 1992 г., равноправия субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Принципиальное значение имеет, как отмечалось, положение о том, что Россия – социальное и светское государство, все религиозные объединения равны перед Законом, а народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Восьмое. Конституция закрепляет политический плюрализм, границы частной собственности и впервые – право граждан России на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности. Она закладывает основы правового государства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Лидер демократических сил Б. Ельцин начинал свое восхождение под лозунгом: «Вся власть – Советам», острие которого было направлено против всевластия номенклатуры КПСС. Окончательную черту под советской формой государственности он подвел в 1993 г. принятием новой Конституции Российской Федерации.

В целом, если подвести итоги изложенного, можно сформулировать некоторые выводы.

1. Главные итоги противоборства властей, в том числе вооруженного, закончившегося в пользу Президента, – ликвидация органов советской власти сверху донизу, вынесение на референдум и принятие новой Конституции, выборы в новый российский парламент – Федеральное собрание, формирование, в соответствии с новой Конституцией, центральных органов государственной власти. Последние стали важнейшим звеном новой политической системы, несмотря на ее несовершенство и недостатки.

2. Принятие Конституции явилось важным шагом в укреплении единства Российского государства. Одновременно сохранилась напряженность в отношениях с отдельными субъектами Федерации, а развитие сепаратистского движения в Чечне привело к вооруженным конфликтам с официальной властью. Власть в Чечне фактически перешла к «Общенациональному конгрессу чеченского народа» во главе с Д. Дудаевым, распустившим еще в сентябре 1991 г. Верховный Совет Чечено-Ингушетии. Через три года (декабрь 1994 г.) на территорию Чечни будут введены войска, что положит начало первой чеченской войне.

3. Новая Конституция как государственно-правовой документ создала государственную модель, в которой Президент пользуется всей возможной полнотой власти, самыми широкими полномочиями по сравнению с главами государств других президентских республик. Однако соотношение прерогатив ветвей власти, закрепленной в ней, соответствует общепризнанным принципам демократии и в целом не выходит за их пределы.

4. Переход к новой политической системе еще не представлял собой однозначно необратимого и поступательного движения. Он не означал и немедленного изменения системных качеств политической жизни и становления подлинной демократии.

Демократический процесс в деятельности центральных органов государственной власти находился еще в стадии становления. Поэтому он был не лишен определенных слабостей и серьезных просчетов, природа которых обусловливалась как субъективными, так и объективными причинами, в частности, переходным состоянием общества, недостаточно высокой эффективностью каждого из институтов власти, отсутствием в целом рациональной организации самой системы. Но, как показали факты, тенденции развития постсоветской России, наиболее существенные недостатки состояли в отсутствии единства государственной власти, несовершенстве Конституции, установленном соотношении полномочий различных органов власти, отсутствии сильного контроля со стороны парламента за президентом и назначаемым им правительством, деструктивной оппозиции некоторых фракций в Государственной Думе. Но все это не дает оснований перечеркивать либеральные идеи и демократические принципы Конституции, реализовать которые до сих пор мешают пережитки коммунистического этатизма, волюнтаризма и вождизма, приниженность общественной самодеятельности граждан в условиях незавершенности социально-экономического переустройства страны и ряд других.

5. Можно считать доказанным мировым опытом, что становление новой политической системы и государства, занимающего центральное, ведущее положение в этой системе, испытывает на себе влияние таких факторов, как исторические традиции, политическая культура, масштабы территории страны, специфика ее геополитического положения и др. Поэтому роль государства и прерогативы Президента, соотношение полномочий различных органов власти могут быть иными, чем, например, в странах западной демократии.



СТАНОВЛЕНИЕ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Внешняя политика России как суверенного государства формировалась в переходный период: распад СССР создал новую геополитическую ситуацию , рухнула двухполюсная структура, в условиях которой всеобщая безопасность и стабильность в мире основывались и поддерживались на принципах «сдерживания путем устрашения», сложном и опасном равновесии и взаимоотношениях ядерных держав, прежде всего, двух сверхдержав – СССР и США.

В этой связи во внешней политике России появились новые проблемы, которые были также связаны с установлением отношений с новыми независимыми государствами (ННГ), делением территорий, внешнего долга и собственности бывшего СССР. Постсоветскому режиму предстояло осмыслить место России в современном мире, в котором произошли важные системные сдвиги, а также сущность ее международных интересов, обеспечивая благоприятные условия для перехода к рыночным отношениям и решения сложных социально-экономических и политических проблем и укрепляя национальную безопасность, мир и международное сотрудничество.

В процессе становления внешней политики России как суверенного государства можно условно выделить следующие три этапа.

Начальный этап формирования российской внешней политики (1992-1993 гг.). Это была т.н. «эра романтизма», когда руководители внешней политики Запад рассматривали как естественного союзника и ошибочно считали, что у страны могут быть идеальные и гармоничные отношения с ним и новая Россия может строиться по американской модели. Этого не случилось, да и не могло случиться.

Этап дальнейшего формирования и осмысления ключевых задач внешней политики
(1994 г. - конец 1999 г.). В эти годы приводились в систему общегосударственные взгляды на внешнюю политику. В результате появились веские основания утверждать о завершении в целом выработки основных принципов внешнеполитического курса Российского государства, основанных на ясном понимании национальных интересов.

Внешняя политика (конец 1999 - 2004 гг.), осуществляемая на основе разработанной и одобренной Президентом РФ внешнеполитической доктрины не только как теории, но и как повседневной международной практики государства, наиболее адекватно отражающей тенденции и особенности современного этапа развития страны и ее положения в мире .

В 1992-1994 гг. в области внешней политики обычно выделяют два направления, две сферы внешнеэкономических интересов России: «ближнее» и «дальнее» зарубежье.



Отношения со странами Запада

Становление российской внешней политики происходило в сложных международных и внутренних условиях. На процесс ее формирования большое влияние оказал целый комплекс факторов. Вот некоторые из них.

Первый фактор, влиявший на этот процесс – исчезновение с мировой арены мощного и стабильного Советского Союза, что подорвало межгосударственный баланс интересов и сил, позволявший удерживать мировую политику в русле предсказуемого развития. Все это происходило на фоне возникновения новой расстановки сил на международной арене, стремительного возрастания роли США, претендующих на мировую гегемонию, усиления Германии и Японии, выхода на лидирующие позиции государств Азиатско-Тихоокеанского региона.

Второй фактор, влиявший на внешнюю политику, - осуществляемый курс правительства, нерешенность внутренних проблем, сложное экономическое и политическое положение страны. Эффективность внешней политики российского руководства была низка и вследствие резкого ослабления военной мощи страны.

Третий фактор – экономический. В США, Западной Европе и Японии имело место экономическая депрессия, что исключало «многомиллиардную» западную помощь России, о которой много говорили и реформаторы, и представители оппозиции внутри страны.

Четвертый фактор, влияющий на внешнюю политику России, - отсутствие новых механизмов обеспечения, стабильности международных отношений, адекватных в корне поменявшейся обстановке в связи с окончанием «холодной» войны.

Наконец, отметим, что проблемы внешней политики превратились в один из ключевых вопросов внутриполитического противоборства в России.

В таких условиях вопросы внешнеполитических приоритетов отступали порой на задний план по сравнению с задачами борьбы за государственную власть, перехода к экономической и политической системе западного типа, преодоления возникших на этом пути экономических, политических, финансовых и социальных проблем. В решении последних власть рассчитывала на широкомасштабную поддержку Запада. В этой связи при резкой смене политических ориентиров она делает упор на полную общность интересов с западными странами, прежде всего с США, на универсальность общечеловеческих ценностей в мировой политике, упорно не замечая столкновения интересов и соответствующего противодействия со стороны Запада в сфере экономики, технологии и торговле, защищавшего собственные интересы за счет ущемления интересов других государств. Уже в январе 1992 г. Б. Ельцин заявил, что отныне ядерные ракеты России не будут направлены против США и ведущих стран Запада.

Во время поездки Б. Ельцина в США для участия в заседании Совета Безопасности ООН, состоявшейся в конце января - начале февраля 1992 г., было заявлено, что отношения между Россией и США перестали быть враждебными и становятся партнерскими и даже дружественными. В июне того же года во время визита Б. Ельцина в США идея партнерских отношений с США вновь была подтверждена российской стороной. Тем самым игнорировались объективные противоречия, продолжавшиеся сохраняться в российско-американских отношениях и после распада СССР.

Важное значение для развития двусторонних отношений с США имели заключенные соглашение и договоры между сторонами. 3-4 апреля 1993 г. в Ванкувере состоялась встреча президентов Б. Ельцина и Б. Клинтона, в ходе которой была принята «ванкуверская декларация», определявшая стратегию сотрудничества в вопросах безопасности и мира, экономических отношений, в области науки и техники, охраны окружающей среды. Президент США обнародовал на этой встрече программу содействия российским реформам, получившую известность как «Пакет Клинтона». В июне 1992 г. во время официального визита Б. Ельцина в США было подписано 37 двусторонних договоров и соглашений в различных сферах политической, экономической и культурной жизни. Россия и США в интересах развития эффективного партнерства выразили готовность способствовать осуществлению договоренностей по стратегическому оружию, ратификации Договора между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), вступлению в силу договора СНВ-2, выполнению иных достигнутых договоренностей, в том числе о сокращении обычных вооруженных сил в Европе, запрещении химического и других видов оружия массового уничтожения, нераспространении ядерного оружия, о совместных действиях по предотвращению очагов напряженности на земле и т. д. Обращают на себя внимание согласованные меры по дальнейшему развитию сотрудничества обеих стран в области энергетики и космоса. В этих целях была создана российско-американская межправительственная комиссия. С 29 августа по
2 сентября 1993 г. состоялся визит председателя Правительства РФ В. Черномырдина в США, в ходе которого был подписан пакет документов о сотрудничестве в области космических программ и технологий, а также энергетики и экологии. Во время рабочего визита В.Черномырдин принял участие в работе российско-американской межправительственной комиссии по сотрудничеству в области энергетики и космоса.

На поддержку российских реформ Конгресс США летом 1993 г. выделил 704 млн долл.  
3 января того же года Президенты России и США подписали договор ОСНВ-2, по которому ядерный потенциал двух держав должен был существенно сократиться – на две трети по сравнению с его уровнем, предусмотренным договором ОСНВ-1: межконтинентальных баллистических ракет России с 3100 до 1000, США – с 1500 до 500; баллистических ракет на подводных лодках, соответственно с 1800 до 1750 и с 3600 до 1750; тяжелых бомбардировщиков США с 4 тыс. до 1250 при сохранении у России 700 таких бомбардировщиков. Однако данный договор не был в то время ратифицирован, т. к. российские депутаты признали его неприемлемым, поскольку он, по их мнению, подрывал безопасность страны.

Но, несмотря на продуктивное начало сотрудничества в таких сферах, как безопасность, осуществление совместных проектов по исследованию космоса, в области конверсии военной промышленности, восстановления российской нефтяной промышленности и др., в российско-американских отношениях сохранялись и отчетливо прослеживались различия в позициях по многим вопросам, в том числе по таким вопросам, как расширение НАТО на Восток, урегулирование кризиса в бывшей Югославии, продажа оружия третьим странам, поставки российской технологии Индии и т. д.

И, тем не менее, внешняя политика России постепенно входила в фарватер внешней политики США, что особенно наглядно проявилось в последующие годы. Россия готова была идти на любые формы сотрудничества и совместные действия с США, занимая практически прозападную позицию по всем вопросам, что создало министру иностранных дел А. Козыреву имидж «господина ДА» в отличие от имиджа «господина НЕТ», которые получил на Западе бывший министр иностранных дел СССР А. Громыко.

О проамериканских настроениях руководителей внешней политики России говорили и писали в то время все депутаты Государственной Думы, оппозиция внутри страны, журналисты, даже бывший Президент США Р. Никсон и ведущий американский консерватор З. Бжезинский и др.  Адекватно такую позицию, на наш взгляд, отражала концептуальная статья С. Рогова «Три года проб и ошибок российской внешней политики», опубликованная в «Независимой газете»
31 декабря 1994 г.: «Первый этап российской внешней политики, продолжавшийся, по его мнению, до осени 1992 г., стал периодом интенсивных усилий, имевших целью показать Западу, что Россия – «своя». Если Громыко когда-то получил прозвище «Мистер Нет», то Козырев стал «Мистером Да». Утверждалось даже, что у России нет каких-либо интересов, отличных от западных партнеров. Практически по любому международному вопросу, будь то Югославия или Ирак, Китай или Афганистан, Москва заняла прозападную позицию. Она готова была идти на любые уступки даже тогда, когда ее не очень-то и просили. Достаточно вспомнить, какой шок испытал Вашингтон, когда руководство вдруг выдвинуло идею «глобальной системы защиты», словно пытаясь показать: раз СССР был против ПРО, то Россия готова поддержать создание противоракетной обороны.

Россия спешно уходила в тот период с рынков оружия из освободившихся стран, на которые СССР имел влияние, даже из некоторых бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы, которые еще недавно были партнерами по Варшавскому Договору и по СЭВ. Сложные проблемы возникли тогда в российско-украинских отношениях, с новыми независимыми государствами Закавказья. Особенно острой для России была и остается проблема расширения НАТО на Восток, что противоречит национальным интересам страны, ибо ухудшает ее геополитическую ситуацию, а с военной точки зрения продвигает инфраструктуры военного блока к границам России.

В докладе службы внешней разведки России «Перспективы расширения НАТО и интересы России», опубликованном в печати в ноябре 1993 г., выражалась озабоченность относительно выхода крупнейшей в мире военной группировки на рубежи в непосредственной близости от российских границ, что делает необходимым коренное переосмысление Россией всех оборонительных концепций, переформирования вооруженных сил, развертывание дополнительной инфраструктуры и т. д. А этот процесс, по мнению этой службы, повлечет за собой перенапряжение госбюджета, вероятность срыва программ сокращения, реорганизации и профессионализации вооруженных сил.

Тем не менее, российское руководство вынуждено было отдавать себе отчет в том, что руководители и определенная часть общественности некоторых бывших социалистических стран выступили за перспективу членства в НАТО, ибо видели в альянсе гарантии обеспечения безопасности своих государств от возможного давления со стороны России, утверждения в них демократических ценностей. В этой связи руководители внешней политики России сделали ряд противоречивых, порой ничем не обоснованных заявлений. Так, во время официального визита
Б. Ельцина в Варшаве в августе 1993 г. было сделано заявление о понимании со стороны России стремления Польши и других восточноевропейских стран вступить в НАТО, что означало фактическое согласие российской стороны на расширение НАТО на Восток. 15 декабря 1993 г. в письме Президента РФ руководителям США, Франции и Германии говорилось даже о совместной гарантии безопасности Центральной Европы со стороны России и НАТО.

Вызвало неудовлетворение ряда стран Европы и заявление Б. Ельцина о том, что отношения между Россией и НАТО «должны быть на несколько градусов теплее, чем отношения между этим союзом и Восточной Европой». Затем позиция по данному вопросу кардинально изменилась: не претендуя на право вето на присоединение государств к альянсу, Россия будет против расширения НАТО, заявив о своем праве защищать собственные интересы. Согласно утверждению бывшего министра иностранных дел А. Козырева, взаимоотношения России с НАТО должны были основываться на следующих принципах: 1) Россия не видит в НАТО угрозу для своей безопасности; 2) она исходит из того, что страны Центральной и Юго-Восточной Европы имеют право самостоятельно решать, как и на базе каких союзных связей строить свою безопасность;
3) Россию не устраивает расширение НАТО без ее участия, даже если оно и не будет нацелено против России.

Однако сколько-нибудь приемлемой и конструктивной альтернативы расширению НАТО на Восток Россия не смогла в то время предложить. Зато много было благостных разговоров и заверений со стороны президентов России и США о стратегическом партнерстве двух сверхдержав. Определенное внимание Россия уделяла мирному политическому урегулированию кризиса в бывшей Югославии и развитию новых политических связей со странами Центральной и Восточной Европы. Главным здесь было подписание Россией договоров о дружественных отношениях и сотрудничестве и добрососедстве с большинством этих стран и завершение вывода войск из Польши, Венгрии, Чехии и Словакии в соответствии с подписанными графиками. Однако процесс подготовки и подписания указанных договоров, а главное – наполнения их конкретным содержанием в указанные годы не был завершен.

В целом существенные сдвиги произошли в отношениях между Россией и западными странами, прежде всего, Германией, Францией и Великобританией, хотя во взаимоотношениях с ними остался открытым целый ряд проблем: с Германией – вывод российских войск, взаимное возвращение культурных ценностей, экономические отношения, вопрос о российских немцах и др.; с Францией – проблемы в сфере торгово-экономического сотрудничества, культурных связей, эффективности отношений в политической сфере; с Англией – проблемы, наряду с экономическими отношениями, научно-технических и культурных связей.

Россия стремилась к новым, основанным на доверии и сотрудничестве, более тесным отношениям с западными странами, развивающимся по двум направлениям: на двусторонней основе и в рамках Европейского союза. Так, 17 января в Брюсселе была возобновлена серия раундов в рамках переговорного процесса между Европейским Сообществом и Россией по вопросу заключения соглашения о сотрудничестве и партнерстве в политической и экономической областях. Такие раунды проходили также в Москве и в Санкт-Петербурге. 19-е совещание семи крупнейших промышленно развитых стран мира, состоявшееся 7-9 июня в Токио, пригласило Президента РФ для участия во встрече по обсуждению ряда вопросов, в том числе о предоставлении помощи России. По итогам работы совещания были приняты политическая и экономическая декларации, в которых содержался раздел о помощи России и создании фонда приватизации. Б.Ельцина официально пригласили на очередной саммит-94 в Неаполь.

Что же касается двусторонних отношений, то отметим, что после визита Б. Ельцина в ФРГ в ноябре 1991 г. состоялась серия встреч Президента РФ и германского канцлера Г. Коля и в том числе его официальный визит в Москву в декабре 1992 г., в ходе которого было подписано восемь российско-германских соглашений о сотрудничества в различных сферах общественной жизни.

Ряд соглашений о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве Россия подписала и с Францией. В сентябре делегация сенаторов Франции нанесла визит в Москву, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и Екатеринбург с целью ознакомления с процессом подготовки новой Конституции РФ. В ноябре того же года официально была проведена работа по пересмотру более 150 «старых» соглашений между СССР и Францией. Одновременно стороны подписали пакет соглашений о двустороннем сотрудничестве, в том числе в области государственных архивов, учреждении культурных центров, безопасности уничтожения ядерного оружия в России и использовании в мирных целях высвободившихся материалов и т. д. 1-2 ноября 1993 г. состоялся официальный визит в Москву Премьер-министра Франции Э. Балладюра. Этот визит носил доверительный характер, премьер-министр стал первым западным партнером, который был в тот же день ознакомлен с основными положениями военной доктрины когда этот документ получил одобрение СБ РФ и был утвержден Президентом РФ. В результате переговоров стороны договорились о том, что Франция предоставит России 70 млн долларов на демонтаж ядерных установок, подлежавших уничтожению. Осенью 1992 г. в России и Франции торжественно отметили 100-летие русско-французского союза.

Большое внимание Россия уделяла развитию двусторонних отношений с Великобританией. Уже в январе 1992 г. Б. Ельцин по пути в Нью-Йорк для участия в Совете Безопасности ООН нанес в Великобританию кратковременный визит, в ходе которого была подписана совместная декларация «партнерство на 90-е годы». В конце того же года Россия и Великобритания заключили Договор о принципах взаимоотношений между странами, а также подписали соглашения об экономическом сотрудничестве и меморандумы – о программе двусторонних военных контактов и о помощи России в обеспечении безопасности перевозки подлежащего сокращению ядерного оружия. Великобритания выразила готовность оказывать содействие реформам в России, заключению соглашения между Россией и ЕС, урегулированию проблем российских долгов. В апреле 1993 г. Великобритания обещала удвоить помощь России с
60 до 120 млн  фунтов стерлингов.

Были также подписаны: с Польшей – Декларация об основах взаимоотношений между двумя странами, а также Договор о торговле и экономическом сотрудничестве (август 1993 г.), с
Чехией – Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве, а также двустороннее экономическое соглашение (август 1993 г.); со Словакией – Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве и другие.

В октябре 1992 г. российская дипломатия «открывает» в своей деятельности восточное направление внешней политики новой России. Выступая 22 октября 1992 г. на заседании Верховного Совета, министр иностранных дел А. Козырев подчеркнул, что «Россия не должна сужать рамки партнерства, выбирая между Востоком и Западом. Спектр ее интересов значительно шире, необходимо учитывать максимум возможных взаимодействий». Вскоре после этого, в ноябре-декабре того же года, состоялись визиты Б. Ельцина в Южную Корею, Китай, а в январе 1993 г. – в Индию. В целом эти визиты были успешными, они способствовали утверждению международного авторитета России, укреплению и расширению ее международных связей. Вслед за тем российская дипломатия обратила свое внимание на северное и южное направления внешнеполитической деятельности.

В целом из вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Первое. После распада союзного государства Россия выступила как правопреемница СССР на международной арене, заняв место постоянного члена Совета Безопасности ООН, и утвердила за собой статус великой ядерной державы. Одновременно были определены два основных направления внешней политики – ближнее зарубежье в рамках СНГ и дальнее зарубежье.

Второе. Многочисленные внешнеполитические инициативы, на которые в период горбачевской «перестройки» и «нового политического мышления» во внешней политике было потрачено немало усилий, после распада СССР откровенно выявили свою слабость и нежизнеспособность, ибо начался процесс ослабления позиций новой России на международной арене. Идея создания системы «общеевропейского дома» на основе ОБСЕ терпела фиаско, не составив даже его фундамента.

Третье. На конкретных направлениях европейской политики заметных достижений достигнуто не было. Забыв про свои собственные интересы, идя, порой, на неоправданные уступки, в частности, за экономическую поддержку реформ, Россия изначально следовала в фарватере глобальной политики США и НАТО. Критику вызывала политика России в отношении расширения НАТО на Восток, в горячих точках на Ближнем Востоке, в урегулировании конфликта между республиками бывшей Югославии и др., а также ослабление миротворческих усилий, чересчур проамериканская настроенность МИД и его министра, в целом безоглядный процесс сдачи внешнеполитических позиций.

С укреплением государственности внешняя политика России постепенно менялась. Проблемы и противоречия в ее проведении устранялись, корректировался внешнеполитический курс с учетом интересов России, становясь все более прагматичным. Это отчетливо обозначится на последующих этапах внешнеполитической деятельности новой России.



Россия и СНГ

Результаты распада СССР и создание СНГ считались успехом российской дипломатии. Они имели определенное значение для России и ее взаимоотношений с бывшими союзными республиками или новыми независимыми государствами (ННГ), как их стали называть. Отметим в этой связи следующие три обстоятельства. Во-первых, Россия стала выступать наследницей подавляющей части потенциала СССР, так как за основу «имущественного раздела» был взят принцип «каждый остается с тем, чем владеет». В результате Россия унаследовала от СССР 75% территории, 51% населения, ей досталось 60% экономики бывшего СССР, в том числе около 60% основных производственных фондов, 76% предприятий, производящих средства производства, 90% - добычи нефти, 73% - газа, 63% - производства электроэнергии, 80% экспорта сырой нефти и почти 100% природного газа. Несмотря на обвальный спад производства, она производила больше половины ВНП, производимого в СССР в 1990 г. Под юрисдикцию России перешло примерно 85% вооруженных сил СССР. Иными словами, после раздела союзной собственности на основные фонды бывшие республики СССР получили разное «качество» экономического пространства, в условиях которого, по мнению авторитетного экономиста Ю. Шишкова и «началось неудержимое самопроизвольное формирование 15 экономических организмов закрытого типа, генетически повторяющих основные черты советской экономической модели» .

Во-вторых, распад СССР как структуры, в которой КПСС была цементирующей силой, потребовал от России новой ориентации и определения собственных интересов в отношении государств-участников СНГ, которым предстояло пройти сложный путь в своем развитии. Став правопреемницей СССР, Россия должна была строить свои отношения с бывшими союзными республиками теперь на новой межгосударственной основе. Это были новые независимые государства с чисто символическими границами, без собственных армий, денежных систем, здоровой структуры экономики и государственных или национальных интересов. В 1992-1993 гг. их развитие обусловливалось решением, по крайней мере, таких задач, как завершение формирования «полноценного» государства, создание эффективной системы взаимоотношений, включение их в сложившиеся мировые системы.

В-третьих, с распадом СССР Центральная Азия оказалась в центре геополитических интересов ведущих государств мира. В борьбу за влияние на бывшее советское пространство включились, прежде всего, США, Китай, а также такие мусульманские страны как Турция и Иран. Подобный интерес был продиктован рядом обстоятельств, прежде всего, выгодным геостратегическим положением региона, наличием огромных сырьевых ресурсов, обширной территорией, потенциальных рынков сбыта и др. Исходя из защиты национальных интересов, Россия была призвана играть здесь активную роль.

С некоторой условностью в развитии отношений России с Содружеством могут быть выделены два этапа: первый, 1992 г. - осень 1993 г., связывался с попытками сохранить целостность постсоветского пространства, поддержкой хозяйственных связей, унаследованных от СССР, завершением раздела наследства бывшего СССР. По мнению специалистов, основным результатом этого этапа стало быстрое и лишь отчасти регулируемое экономическое правовое и политическое размежевание стран бывшего СССР .

Второй этап, начавшийся примерно осенью 1993 г., означал переход к поиску и налаживанию устойчивых взаимоотношений, внедрению новых механизмов взаимодействия в различных областях сотрудничества, продолжается в настоящее время.

Рассматривая первый этап в развитии СНГ, целесообразно выделить в нем два периода. Первый – декабрь 1991 г. – конец 1992 г. – характеризовался определением Россией своих общих интересов в отношении Содружества. Становилось все более очевидным, что пока Россия не найдет разумную меру отношений с новыми независимыми государствами и не установит свое влияние в этой стратегической зоне, она не восстановит статус серьезной политической силы. К концу 1992 г. МИД России подготовил проект концепции внешней политики, в котором приоритетное место отводилось отношениям с Содружеством. Однако пройдет еще почти год, прежде чем предпринимавшиеся в этом направлении шаги превратятся в устойчивое направление внешнеполитической деятельности России. Второй период в рамках рассматриваемого этапа, начало которого можно отнести к концу 1992 г., характеризуется усилением акцента на поддержание целостности пространства СНГ и попытками налаживания на основе добровольности и взаимности отношений с государствами-участниками Содружества в целях обеспечения в этом регионе приоритетных интересов России. В принятых 23 апреля 1993 г. «Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации», утвержденных Советом Безопасности РФ, главным содержанием внешней политики наряду с сохранением Россией позиций великой державы объявлялось налаживание устойчивых позитивных отношений с ННГ с тем, чтобы обеспечить приоритетные военно-экономические и политические интересы России.

Во взаимоотношениях России со странами СНГ можно выделить три наиболее важных, на наш взгляд, направления. 1. Попытки организационного скрепления Содружества.
2. Экономическое сотрудничество. 3. Организация многостороннего военно-политического сотрудничества.



Попытки организационного скрепления СНГ

Заключая Беловежское Соглашение и Алма-Атинскую Декларацию, государства-участники СНГ ориентировались, как отмечалось, на сохранение общего экономического, военно-стратегического и транспортного пространства, свободу передвижения граждан, товаров и капиталов и ряд других . Они ошибочно считали, что при сохранении этих условий в их государствах будет проведена эффективная экономическая реформа, сохранена открытость межгосударственных границ и обеспечена их прозрачность. Государства-участники СНГ брали на себя обязательство воздерживаться от любых действий, наносящих экономический ущерб друг другу, от применения силы, экономических и любых других методов давления, координировать проводимую внешнеэкономическую деятельность, таможенную политику, обеспечить свободу транзита. Соглашение об образовании Содружества допускало координацию действий его государств-участников, но не предусматривало образование каких-либо союзных органов управления. Как отмечалось, согласно его 7 статье, допускалась координация лишь шести сфер совместных действий: внешнеполитической деятельности; формирования и развития общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, разработка таможенной политики; развитие систем транспорта и связи; охрана окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; миграционная политика; борьба с организованной преступностью.

Государствам-участникам СНГ предстояло создать органы, наделенные правом принятия окончательного решения, соответствующие координирующие органы в указанных сферах, а также дополнить учредительные документы СНГ – Минское соглашение от 8 декабря 1991 г.,
Алма-Атинскую Декларацию от 21 декабря 1991 г. новыми, определить порядок принятия решений в органах СНГ, организовать экономическое, политическое и военное сотрудничество.

На раннем этапе существования Содружества, казалось, что все эти задачи будут успешно решены и СНГ быстро превратится в эффективное интеграционное объединение. Однако реальная политика фактически с самого начала стала расходиться с этой целью.

30 декабря 1991 г. состоялась первая встреча 11 глав государств-участников СНГ, на которой было принято Временное соглашение о Совете глав государств (СГГ) как высшем органе по вопросам обороны и о Совете глав правительств (СГП), которому поручалось координировать военно-экономическую деятельность. Эта встреча также наметила пути решения раздела наследства бывшего СССР. Были подписаны соглашения о собственности бывшего СССР за рубежом, о Вооруженных Силах и Пограничных войсках, предусматривающее развитие единых погранвойск , по стратегическим силам  и др. Кроме того, в течение весны 1992 - осени того же года государства-участники Содружества приняли серию соглашений, которые обозначили структуру и полномочия созданных в рамках СНГ органов. В суммированном виде этот процесс нашел закрепление в Уставе СНГ, принятом 22 января 1993 г. на Минской встрече глав государств и правительств. Через год, в январе 1994 г., Устав СНГ вступил в силу.

Устав СНГ призван был организационно и военно-политически скрепить Содружество. В его разделе III «Коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество» говорилось о военно-политических обязательствах государств-членов Содружества, подписавших этот документ. «В случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности, - указывалось в статье, - государства-члены незамедлительно приводят в действие механизм взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы, включая миротворческие операции и использование в случае необходимости Вооруженных Сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН».

По Уставу СНГ, высшим органом Содружества является Совет глав государств, наделенный правом принятия окончательных решений по военным вопросам. Совету глав правительств поручалась, как отмечалось, координация военно-политической деятельности. Помимо этих двух политических органов СНГ усилиями государств-участников в течение 1992-93 гг. были созданы еще семь уставных органов: Совет Министров обороны (учрежден 14 февраля 1992 г.), Межпарламентская Ассамблея (27 марта 1992 г.), Экономический Суд (6 июля 1992 г.), Совет командующих Пограничными войсками (24 сентября 1993 г.), Исполнительный Секретариат
(24 сентября 1993 г.), Штаб по координации военного сотрудничества (24 декабря 1993 г.).

С 24 декабря 1993 г. вводился Институт председательствования во всех уставных органах СНГ.

Кроме уставных создавался ряд специализированных (неуставных) органов по координации отдельных направлений многостороннего сотрудничества между государствами-участниками СНГ.

Подписание Устава СНГ, хотя и имело определенное значение в деле скрепления Содружества, однако ожидаемого результате не дало. Устав подписали только семь государств. Молдова, Туркменистан и Украина решение об Уставе в 1993 г. не подписали. Отметим также, что еще в ноябре 1992 г. Национальное собрание Азербайджана отказалось ратифицировать учредительные документы СНГ, а Молдова получила отсрочку для их ратификации до 22 апреля 1994 г. С конца 1993 г., после того, как в Содружество возвратился Азербайджан и в него вступила Грузия, в рамках СНГ стали сотрудничать 12 государств. Однако в вопросе о членстве в СНГ наряду с многими другими проблемами, возникшими во взаимоотношениях между государствами, и основными составляющими потенциальных конфликтов, возникли определенные разночтения. Последнее относится к толкованию понятий «государство-член СНГ» и «государство-участник СНГ». Согласно толкованию в марте 1994 г. Экономическим Судом положений учредительных документов Содружества, лишь девять стран являлись членами СНГ – Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Три государства – Молдавия, Туркменистан и Украина – не ратифицировали, как отмечалось, Устав СНГ, поэтому не являлись членами Содружества, но считались его участниками. В этой связи уместно указать на решения СГГ и СГП, принятые еще летом 1992 г., согласно которым, государствами-участниками СНГ могут считаться те страны, которые подписали и ратифицировали два документа: Минское соглашение о создании Содружества Независимых государств и Алма-Атинскую Декларацию независимых государств.

Созданная структура и предусмотренные полномочия органов (уставных и специализированных) в рамках СНГ создавали стабильные предпосылки, благоприятствующие формированию многостороннего сотрудничества. Однако такие предпосылки своевременно использовать в этих целях не удалось. Обращает на себя внимание и большая интенсивность переговорного процесса между государствами-участниками СНГ. Здесь и встречи на высшем уровне глав государств и правительств, и сделанные последними политические заявления различного характера, и большое количество подписанных договоров и соглашений. За год с небольшим состоялось более 20 встреч глав-государств и правительств, подписано около
60 договоров и соглашений по созданию коллективных органов и много военно-политических соглашений. Всего с конца 1991 г. по январь 1993 г. в рамках СНГ было принято более
250 документов. Однако они не привели к видимому успеху в организации высокоэффективного сотрудничества между участниками СНГ. Эффективность данного интенсивного переговорного процесса оставляла желать много лучшего, значительная часть соглашений осталась на бумаге. Более того, многие вопросы, которые Соглашения об образовании СНГ относили к сфере совместной деятельности, становились предметом острых дискуссий между участниками. Это относилось к вопросам оборонной и таможенной политики, транспорта и связи, обеспечения прав и свобод человека, координации внешнеполитической деятельности и др.



Организация экономического сотрудничества

С начала 1990-х годов в политическом руководстве России возобладала позиция некоего пренебрежения к «бывшим советским пространствам», определенные стремления «отторгнуть» его как непреодолимое препятствие реформам, как балласт, серьезно тормозивший страну на ее пути в цивилизованный Запад. Несмотря на подчеркивание с самого начала правительством жизненно важных интересов России на всей территории бывшего СССР, потребовалось известное время, чтобы сломать сложившиеся стереотипы, определиться в своих приоритетах и осознать значение этого региона для России. Историческая особенность формирования ННГ заключалась и в том, что последовавший после распада СССР мощный экономический кризис резко ухудшил ситуацию в этих странах. Ожидать быстрых масштабных изменений к лучшему не приходилось. В 1992 г. практически все основные показатели в ННГ по сравнению с 1989-1990 гг., по данным МВФ, упали в среднем на четверть, а потребительские цены за 1992 г. выросли на 1284,6% . Такое положение дел открывало дорогу финансовой и иной помощи ННГ со стороны России как наиболее мощного государства в рамках СНГ, что противоречило жесткой монетаристской политике правительства Е. Гайдара.

Еще одна специфическая черта начального этапа в развитии СНГ и отношениях России с Содружеством заключалась в противоборстве двух тенденций – центробежной и центростремительной. С одной стороны, уже в январе 1992 г. главы государств СНГ заключили соглашения о поддержании хозяйственных связей, соответствующих объемах взаимных поставок на основе госзаказов, а с другой, бывшие союзные республики, уже тогда, наряду с «болезненным» поиском различных форм сотрудничества, пытались максимально отдалиться от России, дабы не потерять недавно приобретенный суверенитет. В итоге с конца июня 1993 г. от декларации своих намерений перейти к реальной денежной реформе они начали вводить в оборот свои валюты, летом того же года рублевая зона фактически окончательно распалась. К середине 1994 г. на территории постсоветского экономического пространства, еще недавно совпадавшего с рублевой зоной, сформировались различные типы валютных систем. Введение национальных валют и распад рублевой зоны неизбежно вели к резкому сокращению товарооборота и экономических связей в ННГ, они оказали отрицательное влияние на производство и внутренний рынок. Предприятия бывших союзных республик, не входившие в рублевую зону, теперь могли попасть на российский рынок, только купив конвертируемую валюту.

По мере осуществления радикальных реформ существенно менялась структура взаимоотношений и торговых интересов государств-участников СНГ. Этому во многом способствовало принятие новых Конституций и нового законодательства по экономическим вопросам. В 1992-93гг. новые Конституции приняли Казахстан (17 января 1992 г.), Туркменистан (18 мая 1992 г.), Узбекистан (8 декабря 1992 г.), Киргизия (5 мая 1993 г.), Россия (12 декабря
1993 г., Белоруссия (15 марта 1994 г). В январе 1992 г. руководители некоторых южных бывших советских республик вынуждены были вслед за Россией начать либерализацию экономики. Либерализации подлежала большая часть розничных и оптовых цен. В результате в этом же году потребительские цены выросли более чем на 1000%.

И, тем не менее, на основе нового законодательства по экономическим вопросам станет развиваться, пусть и с известными издержками, «свободная» экономика Казахстана, Киргизии и Таджикистана. Два последних государства неуклонно двигались в фарватере рекомендаций МВФ и Всемирного банка. Руководители Узбекистана и Туркмении, напротив, с самого начала отказались от либерализации экономики и усилили государственные начала . Однако, несмотря на разнонаправленные модели в сфере экономической политики и углубление различий в экономических уровнях ННГ, реформы в целом стимулировали экономическую политику последних. Одновременно развивались тенденции на обособление. По многим вопросам, которые Соглашение об образовании СНГ относило к сфере совместной компетенции, усилились острые дискуссии. Давали о себе знать авторитарные тенденции, влиявшие на позицию ряда государств по проблемам сотрудничества в рамках СНГ. Становилось все более очевидным, что Россия не выдерживала экономического бремени финансовой поддержки стран СНГ. В таких условиях, примерно на рубеже 1992-1993 гг., стала меняться ее торговая политика с государствами-участниками СНГ, а летом 1993 г. она предприняла меры по защите своих экономических интересов, ужесточив кредитно-расчетные отношения с ними. И хотя к этому времени соглашения между государствами-участниками СНГ все в большей степени стали основываться на новых принципах свободной торговли, одновременно ужесточились условия взаимной торговли, были пересмотрены прежние преференции, сократился перечень товаров, поставки которых включались ранее в госзаказ. Торгово-экономические отношения между республиками бывшего СССР стали все больше приближаться к правилам, которые приняты в международной торговле .

Причины пересмотра торговой политики были многоплановые. Главная из них – рыночная реформа, в особенности либерализация цен, прежде всего, на энергоносители, приватизация, менявшая торговые системы государств-участников СНГ, кризисная экономическая ситуация в России, распад рублевой зоны и дальнейшее обособление российского рубля от клирингового рубля СНГ, неудовлетворительные итоги внешней торговли, снижение экспортных возможностей РФ из-за снижения добычи нефти и газа и другие.

Новые условия торговли России с «ближним зарубежьем» вытекали из общего курса правительства на жесткую финансовую и кредитную политику, стабилизацию национальной валюты. Свидетельство тому – поставки энергоносителей из России в страны СНГ. Если за первое полугодие 1992 г. они осуществлялись на льготных условиях, по фиксированным ценам, существенно ниже мировых, а взаимная торговля была практически беспошлинной, то со второй половины 1992 г. правительство России стало проводить в этой сфере более жесткую политику. Такая политика еще больше ужесточилась, когда возникли трудности с созданием и деятельностью Таможенного союза стран СНГ, что многократно увеличило масштабы незаконного вывоза товаров из России. Только с ноября 1992 г. по апрель 1993 г. на границе Российской Федерации со странами-республиками бывшего СССР были задержаны грузы, стоимость которых, по мировым оценкам, составила почти 26 млрд руб. Сократился экспорт России в страны «ближнего зарубежья». В то же время шел болезненный процесс поиска новых форм сотрудничества, выработки мер по экономическому сближению государств-участников СНГ. В этой связи отметим Соглашение о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа от 7 сентября 1993 г. и Договор об экономическом союзе СНГ от 24 сентября того же года. Соглашение от 7 сентября предусматривало создание единого денежного пространства – рублевой зоны нового типа, которая должна была стать, очевидно, конечным этапом объединения бывших советских республик. В нем стороны обязывались объединить республиканские денежные системы с российской на основе двусторонних отношений (ст. 1) после того, как будет проведена унификация принципов таможенного, налогового и бюджетного, банковского и валютного регулирования, обеспечено свободное передвижение товаров, капиталовложений и рабочей силы по территориям сторон; обеспечивать взаимную обратимость своих валют (ст. 2) путем согласования объемов денежной массы, процентных ставок, размеров бюджетного дефицита в экономиках стран-участниц рублевой зоны, а также путем согласования экономической политики другими средствами; обеспечить валютную прозрачность на территории рублевой зоны (ст. 3); проводить единую политику в отношении валют третьих стран (ст. 6); предоставлять друг другу государственные кредиты только на основе межправительственных соглашений (ст. 7). Это соглашение подписали шесть государств: Россия, Белоруссия, Армения, Казахстан, Узбекистан и Таджикистан.

Однако идея о создании рублевой зоны нового типа провалилась, как только возник вопрос о реальном выполнении заключенного Соглашения – доставке в государства-участники российских денежных купюр образца 1993 г. Российская сторона рассчитывала, что предоставление последних Казахстану, Узбекистану и Таджикистану будет оформлено в качестве кредита под залог недвижимости и золотовалютных запасов этих государств. Казахстан и Узбекистан категорически отклонили выставленные Россией условия и пошли на введение, соответственно с ноября и декабря того же года, собственных национальных валют. В рублевой зоне нового типа остался, кроме России, лишь Таджикистан, которому под залог собственности был предоставлен кредит в российских денежных знаках образца 1993 г. на сумму около 120 млрд руб. Что же касается Киргизии и Туркмении, то они к моменту заключения соглашения о рублевой зоне фактически уже имели собственные валюты (киргизский сом и туркменский манат).

Ничего не получилось и с затеей Таможенного союза как наиболее адекватной, на взгляд его учредителей, формы торгового партнерства в рамках СНГ.

В апреле 1992 г. соответствующее Соглашение о таможенном союзе было подписано, однако воспользоваться этим инструментом торговой политики, как показала практика, руководители Содружества не смогли. Соглашения о рублевой зоне и в известной мере о таможенном союзе представляли собой попытку руководителей указанных государств построить экономический союз СНГ «сверху», путем единовременного акта, что не могло увенчаться успехом. Но поиск новых форм создания совместного рыночного пространства продолжался. 14 мая 1993 г. главы государств-участников СНГ приняли решение о разработке Договора об экономическом союзе. Вскоре такой договор был разработан. 24 сентября того же года его подписали Армения, Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Туркмения присоединилась к Договору 24 декабря 1993 г. в качестве полноправного его участника, а Украина – в апреле следующего года на правах ассоциированного члена.

Договор об экономическом союзе СНГ представляет собой концепцию контуров формирования общего рынка, единого таможенного и валютного пространства. Согласно ст. 3 Договора, заключение экономического союза предполагает: свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; согласованную кредитно-денежную, бюджетную, налоговую, ценовую, внешнеэкономическую, таможенную и валютную политику; гармоничное хозяйственное законодательство договаривающихся сторон. Договор предусматривает координацию денежно-кредитной, валютной и финансовой политики (ст. 14); существование двух валютных систем в экономическом пространстве СНГ – многовалютной и рублевой зоны нового типа (ст. 15); цели, этапы и механизм создания мультивалютной системы (ст. 16); гармонизацию налогообложения (ст. 18).

В соответствии со ст. 4 Договора, экономический союз создается путем поэтапного углубления интеграции: на первом этапе предстояло создать «межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли», на втором – таможенный союз, на третьем – общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; на заключительном – валютный (денежный) союз.

Как видим, некоторые положения Договора об экономическом союзе СНГ близки или воспроизводят соответствующие положения известного Договора об учреждении ЕС (1957 г.) и Соглашения о ЕАСТ (1960 г.). Договор об экономическом союзе СНГ предусматривал необходимость разработки и подписания конкретных соглашений. И таких документов в рамках СНГ появилось немало, однако предусмотренные Договором цели од сих пор остались нереализованными. К тому же, как показала практика, в самом ходе экономического сотрудничества стали возникать проблемы, весьма далекие от реальности создания экономического союза внутри СНГ. По некоторым проблемам Россия не смогла занять взвешенных позиций. Это отчетливо проявилось по вопросу о долговом наследстве СССР, когда Россия великодушно взяла на себя весь долг и все активы бывшего СССР. Правомерность и целесообразность такого шага до сих пор ставится специалистами под сомнение . Такой подход к решению проблемы был во многом продиктован конъюнктурными соображениями, серьезными экономическими причинами и субъективными факторами и просчетами. Последнее было связано с тем, что отсутствовала информация о величине долгов СССР, допускалась переоценка финансовых активов, задолженности по советским кредитам, предоставлявшимся зарубежным странам, способным без проблем перекрыть все долги СССР. В условиях отсутствия системы управления внешним долгам, по словам М. Касьянова, в конце 1993 г. «каждый член правительства мог давать гарантии, и никто не знал, сколько Россия должна» .

13 января 1992 г. МИД РФ распространил заявление, в котором просил рассматривать Российскую Федерацию вместо Союза ССР в качестве стороны всех действовавших международных договоров. Таким образом, Россия уже в январе 1992 г. в одностороннем порядке признавала себя фактически правопреемницей СССР, подтвердив, что она будет осуществлять права и выполнять обязательства, вытекавшие из международных договоров, заключенных СССР. Однако механизма управления внешним долгом и зарубежными активами пока еще не было. Он зародился только в конце 1992 г., когда правительство России, отказавшись от многосторонних форм и механизмов управления, взяло на себя функции межгосударственного Совета по наблюдению за внешним долгом и использованием активов. Решение об этом было принято в октябре 1992 г. на совещании глав СНГ в Бишкеке. В ноябре Россия подписала по схеме т. н. «нулевого варианта» соответствующее соглашение с Азербайджаном и протоколы с Арменией, Казахстаном, Молдавией, Таджикистаном и Украиной. В соответствии с такой схемой Россия брала на себя единоличную ответственность по уплате долга этих республик и получала взамен расчетные доли приходившихся на них активов. Такой подход постсоветской России к внешнему долгу бывшего СССР вызвал много проблем. Уже в течение 1992 и 1993 гг. России предстояло погасить почти 38 млрд долл. Но с таким объемом долгосрочных выплат, когда социально-экономическая ситуация в стране, особенно на потребительском рынке, была катастрофической российская экономика была не в состоянии справиться. В результате начались сложные переговоры об отсрочке и переносе просроченных платежей.



Военно-политическое сотрудничество

В реализации военно-политического сотрудничества в 1992-1993 гг. действовали противоположные тенденции, которые в итоге привели к распаду единой военной системы бывшего СССР. За год по военно-политическим вопросам, как уже отмечалось, было подписано около 60 соглашений. Однако тенденция к распаду единого военного пространства с каждым новым обсуждением этой проблемы становилась все более очевидной. В ходе таких обсуждений существенно изменялась сама концепция военного пространства СНГ. На первом этапе (декабрь 1991 г. - февраль 1992 г.) предпринимались попытки сохранить единое военно-стратегическое пространство на большей части территории бывшего СССР. На этом этапе сохранялся единый контроль за военным пространством. ГК ОВС СНГ выступало пока единым органом управления вооруженными силами. Вместе с тем решения первого заседания СГГ в Минске от 30 декабря 1991 г. подтверждали право каждого из государств-участников на создание собственных вооруженных сил.

На втором этапе (февраль–май 1992) ряд государств-участников объявил о намерении иметь собственные вооруженные силы при сохранении единого контроля за стратегическими силами. Вместе с тем Армения, Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан подписали в Минске Соглашение о силах общего назначения (СОН) на переходный период. Однако на заключительной стадии заседания СГГ 20 марта 1992 г. это соглашение подписали только Армения, Казахстан, Киргизия и Россия. К тому же каждое из этих государств само определяло перечень воинских формирований, подлежавших включению в СОН.

На третьем этапе (начиная с мая 1992 г.) большинство государств, включая Россию, приняли решение о создании собственных вооруженных сил. 6 июля 1992 г. главами государств было принято решение о ликвидации Командования Сил общего назначения в рамках ГК ОВС. Одновременно на заседании СГГ в Ташкенте 15 мая 1992 г. Армения, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан подписали Договор о коллективной безопасности. Договор предусматривает обязательство его участников «не вступать в военные союзы или принимать участие в каких-либо группировках государств, а также в действиях, направленных против другого государства-участника». В случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников, либо угрозы миру и безопасности стороны условились незамедлительно консультироваться и согласовывать свои позиции по всем важным вопросам международной безопасности, затрагивающим их интересы. В случае агрессии против одного из государств-участников Договора все другие его участники обязаны оказать жертве агрессии необходимую помощь, включая военную. Такая агрессия рассматривается как агрессия против всех государств-участников Договора.

Решение об использовании вооруженных сил в целях отражения агрессии принимается главами государств-участников Договора. Координация и обеспечение совместной деятельности участников Договора поручалось Совету коллективной безопасности. 6 июля 1992 г. СГГ утвердил Положение о Совете коллективной безопасности.

В системе военно-политических отношений стран СНГ Договор о коллективной безопасности занял особое место. Это обусловлено, во-первых, тем, что он предусматривает создание оборонительного союза. Однако последний заключается не со всеми государствами-участниками СНГ, а только с шестью, т. е. с более узким составом участников Содружества; во-вторых, Договор предусматривает создание механизмов (Совет коллективной безопасности и его органы) в известной степени, совпадающих и в то же время обособленных от военно-политических структур СНГ. Это не исключает формальное дублирование функции СГГ Содружества; в-третьих, положения Договора относительно возникновения угрозы безопасности, незамедлительных консультаций в этой связи сторон и использование в случае необходимости вооруженных сил по своему содержанию очень близки к обязательствам членов СНГ, закрепленных в Уставе СНГ.

Отметим также, что в 1992 г. Россия приступила к выводу войск из стран «ближнего зарубежья» - Прибалтики, Грузии, Молдавии, Таджикистана, Армении. Однако затем этот процесс был частично приостановлен. Так, осенью 1992 г. Президент России объявил о приостановлении вывода войск из стран Балтии в связи с дискриминацией русскоязычного населения и невозможностью обеспечить военнослужащих соответствующим жильем.

Целый блок проблем возник у России в отношениях с Украиной, Молдавией, Грузией, некоторыми другими новыми независимыми государствами Закавказья. Достаточно сложно и противоречиво складывались отношения с Украиной. 23 июня 1992 г. в Дагомысе Россия подписала с Украиной соглашение о дальнейшем развитии межгосударственных отношений. В этих целях предусматривалось осуществление комплексных мер, в том числе создание переговорного механизма для разработки полномасштабного политического договора, координации действий по выполнению принимаемых решений и обеспечению регулярных встреч на высшем уровне и т. д. Многим тогда казалось, что Дагомысское соглашение является достаточной предпосылкой для предотвращения российско-украинского противостояния, развития сотрудничества и взаимодействия между двумя государствами. Однако центробежные тенденции в политической, экономической и других областях привели к возникновению разногласий между Россией и Украиной по вопросам экономических взаимоотношений, принадлежности Крыма, завоеванного Россией еще во второй половине XVIII в. и переданного в 1954 г. Украине, раздела Черноморского флота, ядерного оружия.

Власти Украины стремились обеспечить благоприятный для себя раздел бывших советских Вооруженных сил, сохранить контроль за ядерным оружием в качестве «сдерживающего средства» и «противовеса российской угрозе». Такая позиция противоречила обязательствам руководства Украины сделать страну безъядерным государством. 23 мая 1992 г. был подписан Лиссабонский протокол к Договору о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), уточнявший «ядерные обязательства» республик бывшего СССР – Белоруссии, Казахстана, России, Украины, на территории которых находилось ядерное оружие. Протокол предписывал Белоруссии, Украине и Казахстану вывести со своих территорий ядерное оружие и вступить в Договор о его нераспространении в качестве безъядерных государств. Уступив настоятельным требованиям России и США, Украина в ноябре 1993 г. ратифицировала Договор СНВ-1, но оставила за собой право демонтировать только треть имевшихся на ее территории носителей и примерно 50% ядерных боеголовок. Одновременно было заявлено, что обмен ратификационными грамотами, а, следовательно, вступление в силу Договора СНВ-1 состоится только после выполнения всех выдвинутых Украиной условий. Но еще раньше, 2 июня, Верховный Совет Украины объявил, что 2 тыс. ядерных боеголовок, находившихся на ее территории, являются собственностью республики, а личный состав воинских ядерных частей подчинен Киеву. Такой подход представительного органа Украины к ядерной проблеме и столь вольное обращение с международными правами вряд ли способствовали в то время укреплению его репутации. В таких условиях в конце 1993 г. в Вашингтоне начались соответствующие переговоры представителей Украины, России и США. 14 января 1994 г. президенты этих стран подписали в Москве трехстороннее заявление и приложение к нему. Эти документы предусматривали обязательства Украины в возможно короткие сроки «присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, не обладающего ядерным оружием», выплату компенсации Украине, Казахстану и Белоруссии «по мере вывоза ядерных боезарядов с их территории в Россию с целью разукомплектования; готовность России и США предоставить Украине гарантии безопасности; поставку из России 100 т. низкообогащенного урана для украинских атомных электростанций и т. д.

Новые витки российско-украинского противостояния вызывали проблемы раздела Черноморского флота, принадлежность Крыма и др.

Определенные проблемы существовали в отношениях России с другими государствами-участниками СНГ: с Белоруссией – по вопросу о ее присоединении к Договору о коллективной безопасности и экономическим вопросам; с Грузией – по проблемам Абхазии и Южной Осетии; с Таджикистанам – по вопросу о безопасности южных границ СНГ, политическому конфликту и пути его урегулирования, денонсации заключенного 25 мая 1993 г. российско-таджикского договора о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи; с Молдавией достаточно сложные проблемы возникли из-за Приднестровья и дислоцированной там 14-й российской армии, части которой сыграли решающую роль в урегулировании кровавого возникшего там летом 1992 г. кровавого конфликта. В этой зоне конфликта была осуществлена миротворческая операция.

Всего в 1992-1993 гг. на территории СНГ было проведено 3 миротворческих операции в зонах конфликтов в трех государствах Содружества: в Приднестровье (Молдавия) с 1992 г., в Южной Осетии (Грузия) с того же 1992 г. и в Таджикистане с 1993 г. Первые две операции проводились на основании трехсторонних и четырехсторонних соглашений с участием представителей вовлеченных в конфликт стран, операция же в Таджикистане проводилась на основе специального соглашения о коллективных миротворческих силах 1993 г.

Камнем преткновения между всеми бывшими союзными республиками являлись вопросы экономических отношений, проблемы беженцев и миграции населения.

Преодолевая стереотип пренебрежения «постсоветским пространством», хотя он по-прежнему порой срабатывал, политическое руководство России в феврале 1993 г. выдвинуло предложение о том, чтобы ООН и другие международные организации предоставили России мандат на осуществление деятельности в сфере ее интересов на территории бывшего СССР. Речь шла о возможности проведения миротворческих операций, оказании гуманитарной помощи в зонах конфликта, защите русскоязычного населения, достижении политического урегулирования в рамках переговорного процесса, в том числе при посредничестве России и т. д. Как видим, власти России все настойчивее стали заявлять о жизненно важных интересах на всей территории бывшего СССР. Причем, трактовка таких интересов порой приобретала все более расширительный характер. 23 апреля 1993 г. были приняты, как отмечалось, «Основные положения концепции внешней политики России», ориентировавшие государство на активную роль на мировой арене, защиту национальных интересов в соответствующих зонах ответственности, в том числе в сфере ее интересов на территории бывшего СССР. Однако выработать взвешенную государственную общенациональную внешнюю политику с учетом своих интересов России не удалось. Проводимые акции не позволяли добиваться поставленных задач. Обращает на себя внимание несоответствие между политическими заявлениями, в особенности в отношении интеграции, достигнутыми договоренностями и подписанными соглашениями, нацеленными на урегулирование взаимоотношений России и других стран СНГ, и степенью их реального осуществления.

Действия России на международной арене, в том числе и во взаимоотношениях с государствами-участниками СНГ вызывали озабоченную критику не только со стороны оппозиции. Выступая на Коллегии МИД в октябре 1992 г., Б. Ельцин критиковал российскую дипломатию за то, что внешняя политика не приносит желаемых результатов. Он говорил о том, что Россию воспринимали в то время на Западе «как государство, говорящее только «да», государство, которое иногда не замечает, как по отношению к нему другие не выполняют своих обязательств, молча сносит обиды, даже оскорбления». Во внешней политике России, - указывал Президент РФ, - к сожалению, было много импровизации, непоследовательности, противоречивости. Допускались ошибки и просчеты. «Беда в том, что МИД следует за событиями и редко предвидит их. Не хватает информации, не хватает анализа, и главное, действий…». МИД справедливо критиковали за недооценку значения республик бывшего СССР как зоны интересов России.

Таким образом, из вышеизложенного следуют два вывода. Первый состоит в том, что Содружество Независимых Государств стало формой относительно мирного и цивилизационного развода бывших союзных республик, обеспечивающей независимость, предотвращающей скатывание к глобальной гражданской войне на этнической почве. В сложившейся обстановке оно, как впрочем и сама Россия, не могло сохранить ту роль, которую играл союзный центр на международной арене и в конкретных регионах и зонах интересов. Второй вывод заключается, очевидно, в том, что взаимоотношения Российской Федерации со странами СНГ характеризовались противоборством двух тенденций – центробежной и центростремительной. Первая тенденция была связана с обособленным развитием стран СНГ, вторая с налаживанием сотрудничества между бывшими советскими республиками. В этом сложном процессе возникли многие проблемы, которые до сих пор являются предметом дискуссий историков и политиков. Но независимо от точек зрения можно считать доказанным, что государства-участники СНГ в сложившейся ситуации в силу объективных условий не могут полностью размежеваться и разойтись в разные стороны, прежде всего, в экономическом и в военно-политическом отношениях. Унаследованная от прошлого исключительная взаимозависимость бывших союзных республик создает предпосылки для формирования в зоне бывшего СССР весьма специфической модели интеграции. Коренные интересы народов СНГ также требуют, чтобы они жили в обстановке добрососедства, дружбы и доверия.

Индекс материала
Курс: Начало радикальных реформ (1991-1993 гг.)
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Социально-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ политика
«Гайдаровские реформы»: стратегия и этапы
Либерализация цен
Либерализация внешнеэкономической деятельности
Проведение приватизации
Аграрная реформа
Региональная экономическая политика
Социальная политика
Политический процесс
Курс на дальнейшую ликвидацию Советов
Обострение политической обстановки в середине 1992 г. - первой половине 1993 г.
Референдум и его последствия
Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400
Завершение конфликта
Избирательная кампания и выборы 12 декабря 1993 г.
Избирательные объединения «существующего порядка»
Избирательные объединения оппозиционных сил
«Третья сила»
Итоги выборов в Государственную Думу
Референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации
СТАНОВЛЕНИЕ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Отношения со странами Запада
Россия и СНГ
Попытки организационного скрепления СНГ
Организация экономического сотрудничества
Военно-политическое сотрудничество
Все страницы