Курс: Антикоррупционная политика

Курс: Антикоррупционная политика

Материал представляет учащемуся комплексный социально-политический и экономический взгляд на коррупцию как явление. Проанализированы различные подходы к стратегиям противодействия коррупции и обоснована необходимость комплексного подхода, направленного на сужение причин, порождающих коррупцию.



ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Коррупция как социальное явление. Основные допущения теории коррупции. Определение коррупции в агентской модели. Причины коррупции. Последствия коррупции. Задачи эмпирического изучения коррупции.

Реализация антикоррупционных программ. Контекстуальные ограничения. Ограничения внедрения антикоррупционных механизмов. Ограничения содержания программы. Ограничения реализации программы.

Антикоррупционная политика. Антикоррупционная политика как функция государства. Определение и содержание антикоррупционной политики. Основные направления анти-коррупционной политики.

 



КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

В этой главе рассматривается коррупция с разных сторон, с тем чтобы получить объемное представление об этом явлении. От предварительных определений и примеров осуществляется переход к более точным определениям, которые помогут яснее оценить границы явления. Рассматриваются разные виды коррупции и анализируются причины и последствия этого явления.

 



Основные допущения теории коррупции

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единого канонического определения. Понятно, что социологи, специалисты по управлению, экономисты, юристы и просто граждане по-разному трактуют это понятие. Социологи, например, могут утверждать, что коррупция это "отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды" Такое утверждение оказывается и слишком узким (коррупция может быть и в частных корпорациях), и слишком широким. Действительно, определение не указывает, в какой сфере действуют представители власти. А ведь отказ от ожидаемых стандартов может произойти в быту. Или представитель власти может отнять мороженое у ребенка на улице. Будет ли все это коррупцией? А как быть, если коррупция как раз и является стандартом поведения в обществе? Вот сколько вопросов может возникнуть только с одним определением.

Но по расплывчатости определения с социологами вполне конкурируют специалисты по государственному управлению, согласно которым коррупция – это: "несанкционированное, как правило, осуждаемое действие в целях получения какой-нибудь значительной личной выгоды".

Под такое определение подходит вообще большинство преступлений, перечисленных в Уголовном кодексе РФ.

Юристы могут со свойственной им дотошностью сформулировать точнее: "В широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".

В данной юните говорится преимущественно о "государственной" коррупции, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе либо выполняющее некоторые властные полномочия в результате делегирования ему власти от избирателей или каким-либо иным образом.

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений.
В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги, иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник – государственная казна, если не законен – то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правовыми актами и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Данного условия достаточно, чтобы охарактеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией в узком смысле этого слова грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении доверенных чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине "казнокрадство"). В таких случаях обычно не говорят о коррупции или говорят о коррупции в широком смысле слова.

Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменения форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, – это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию организованных форм.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением должностного лица. Избиратель обладает ресурсом, который называется "властные полномочия". Эти полномочия гражданин делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения – голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике.

Коррупция – преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей для личного обогащения.

 



Определение коррупции в агентской модели

Выше говорилось о множестве определений коррупции. Но есть еще одно определение, которое родилось на стыке социологии и институциональной экономики. Оно наиболее часто используется сейчас в научной литературе в силу своей неоспоримой плодотворности, хотя, конечно, так же, как и другие определения, выделяет только одну грань коррупции. Оно сосредоточивается на коррупционных отношениях и базируется на так называемой агентской модели. Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом (нередко используется термин "доверитель"). Принципал – это лицо, обладающее и распоряжающееся некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т.п.) и намеревающееся действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо – агента. Агент – доверенное физическое или юридическое лицо, выполняющее поручения или совершающее определенные действия от имени и в интересах другого лица (принципала). Принципал и агент заключают контракт (не всегда этот контракт формален, т.е. обличен в форму заверенного сторонами документа). В соответствии с ним принципал:

–     формулирует цели, которые должен реализовывать агент;

–     передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей;

–     назначает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей;

–     назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствии с тем же контрактом агент обязуется:

–     работать на достижение целей принципала;

–     использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

Модель может включать и устанавливаемый принципалом контроль за действиями агента. Кстати, для осуществления контроля может наниматься другой агент. Понятно, что контроль должен сосредотачиваться на двух главных "мишенях": достижение поставленных целей и использование переданных ресурсов. Кроме того, контракт может включать и санкции, накладываемые на принципала в случае нарушения им контракта.

Важно подчеркнуть, что контракт, контроль и любые иные атрибуты отношений между принципалом и агентом имеют социальную форму и лишь в частных случаях оформляются с той или иной степенью полноты юридически. То есть регулирование отношений может осуществляться через взаимные ролевые ожидания, традиции и тому подобные рамки. Следовательно, два человека, находящиеся в агентских отношениях, совершенно необязательно осознают, что они находятся в этих отношениях.

Агентские отношения – одна из универсальных и самых распространенных разновидностей социальных отношений. Поэтому конкретные примеры придумать несложно. Наниматель и наемный работник всегда находятся в агентских отношениях, будь то клерк в банке или заместитель министра в правительстве. Конечно, в качестве принципала и агента могут выступать не только индивиды, но и организации, а также социальные группы. Например, министерство является агентом правительства.

Проблемы агентских отношений. Понятно, что агентские отношения возникают постольку, поскольку принципал считает себя неспособным сам реализовывать все свои цели и манипулировать всеми своими ресурсами. Тому есть, как минимум, две фундаментальные причины, вытекающие из того обстоятельства, что принципал – это простой смертный, а стало быть - существо несовершенное; либо это организация, созданная простыми смертными, а стало быть, она также несовершенна. Первая причина: объем задач, количество и разнообразие ресурсов, которыми располагает принципал, таковы, что он вынужден диверсифицировать это распоряжение. Оно и осуществляется с помощь раздачи агентам задач и ресурсов. Вторая причина: решение задач и манипулирование ресурсов требуют специальных знаний и квалификации. Принципал не может быть универсальным специалистом, и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может быть лучшим, чем он, специалистом в решении той конкретной задачи, которую ставит перед ним принципал.

Однако, отчуждая в рамках агентских отношений отдельные цели и ресурсы, передаваемые агентам, принципал создает для себя некоторые проблемы. Они порождаются следующими обстоятельствами:

1) агент может быть попросту недостаточно эффективен;

2) принципал может неэффективно поставить перед агентом задачу и обеспечить ресурсами;

3) агент может стать принципалом, наняв для решения задач, поставленных перед ним его принципалом, своего собственного агента;

4) агент располагает собственными целями;

5) цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала;

6) у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение часто называют оппортунистическим).

Чтобы разобраться с этими проблемами, понадобится ввести еще два понятия.

Первое понятие – агентские издержки принципала. Агентские издержки принципала – это передача от принципала к агенту некоторых ресурсов, которые тратятся на решение задачи и были бы потрачены все равно и в том случае, если бы принципал сам решал задачу и сам тратил на это выделенные ресурсы. Принципал тратит часть своих ресурсов на вознаграждение агенту, но он их и так должен был бы тратить на себя, если бы сам решал задачу. Те и другие траты – это производственные издержки, если под производством понимать процесс решения задачи.

Но принципал должен осуществлять и другие траты. Прежде всего, затраты на контроль за действиями агента. Второе – остаточные потери принципала. Остаточные потери принципала – это потери, которые могут возникнуть из-за неоптимальности решений агента при достижении поставленной цели по сравнению с решениями, которые могли бы быть приняты принципалом, если бы он сам решал задачу.

Потери могут появляться, во-первых, из-за неэффективности агента. Во-вторых, из-за неточности постановки задачи. В-третьих, из-за оппортунистического поведения агента. Второе понятие – асимметрия информации. Асимметрия информации – это расположение информации о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача у агента больше, чем у принципала. Разрыв в информации зависит от затрат принципала на контроль: чем выше затраты, тем меньше может быть разрыв. Но стремление сравняться с агентом может привести к таким затратам, что они не будут оправдывать существование агента. В конечном счете, асимметрия сохраняется, и как воспользуется этим агент, зависит, главным образом, от него самого.

Агентские издержки можно трактовать как аналог трения в физических системах.

Теперь мы можем коснуться третьей из перечисленных выше проблем принципала. Она связана с формированием управленческой иерархии. Рассмотрим в связи с этим следующее соображение, которое кажется тривиальным, но в свете нашего обсуждения имеет важные последствия. Обычно принципал имеет более одного агента. Действительно, если вся совокупность задач, стоящих перед принципалом, может быть решена одним агентом, то не очень ясно, зачем нанимать агента, если можно просто заняться решением этой задачи самому.

Коррупция в агентских отношениях и ее жертвы. Оставшиеся проблемы принципала из числа перечисленных выше напрямую связаны с коррупцией, которую мы теперь можем определить.

Коррупционное поведение – разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей.

Из данного определения вытекает, что коррупционное поведение агента имеет следующие "квалифицирующие" признаки:

• нарушение контракта с принципалом (напоминаем – в том числе, неформального контракта);

• предательство интересов принципала;

• воровство или неэффективное использование ресурсов принципала.

Эти признаки взаимосвязаны, но их перечисление делает картину более ясной.

У коррупционных действий, рассматриваемых как преступление, всегда есть жертва.

В демократическом государстве главной жертвой коррупции, несущей основное бремя совокупного ущерба от коррупции, являются граждане государства.

Чтобы дополнить картину коррупции в контексте агентской модели, понадобится ввести в рассмотрение еще один персонаж, который назовем клиент. Клиент – это лицо (или группа, организация и т.п.), которое вступает в сговор с агентом для осуществления действий, которые определяются как коррупционные. На обычном языке это попросту взяткодатель.

Агенту нужен клиент потому, что он является для него лицом, позволяющим превращать ресурс, которым располагает агент, (например, власть) в другой ресурс (например, деньги), который имеется у клиента, но который нужен агенту. Клиенту агент нужен для того же: обменять деньги на власть принимать те или иные решения.

Коррупционные действия в отсутствие клиента часто называют злоупотреблением служебным положением, растратой, присвоением и т.п. Коррупционные действия агента при участии клиента обычно называют взяточничеством.

Ограничения агентской модели. Выше уже отмечалось, что ни одно определение не в состоянии передать во всей полноте и многогранности такое сложное социальное явление, как коррупция.

Рассмотрим ограничения подхода агентской модели.

1. Агентская модель позволяет определять только коррупционное поведение, выделяя его оппортунистическую сторону в контексте определенных социальных отношений. Однако другие стороны коррупции, связанные с иными уровнями социальной интеграции, этим определением не охватываются.

2. В рамках агентской модели рассматриваются взаимоотношения принципала и агента. Однако фигура клиента (взяткодателя) в ней появляется совершенно искусственно. Анализ фигуры взяткодателя, взаимоотношений между агентом и клиентом в рамках агентской модели затруднен.

3. В соответствии со стандартами экономики агент трактуется как изолированный рациональный субъект, принимающий решения о том, прибегать или не прибегать к коррупции, только на основании соотношений между выигрышами и потерями от такого решения. Между тем, на коррупционное поведение существенно влияют социальные факторы.

Как бы то ни было, агентская модель и определение коррупционного поведения являются удобными инструментами анализа коррупции. Представление об их ограничениях необходимы, чтобы понимать как рамки такого анализа, так и пути дальнейшего развития науки о коррупции.

 



Причины коррупции

Общие проблемы. Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика – следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Как уже отмечалось, коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает сейчас не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных, экономических, социальных и психологических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе – негативным.

Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двусторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие; и,
во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.

К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модернизации, в первую очередь – переживающих переходный период от централизованной экономики к рыночной. Вот некоторые из этих проблем.

1. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода. К ним относится, прежде всего, медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, которые, безусловно, способствовали процветанию коррупции.

Другое обстоятельство – преодоление слияния власти и экономики, свойственного тоталитарным режимам с централизованной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор не сформировалось. Административные органы в России, особенно на региональном уровне, продолжают играть на экономическом поле по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию.

2. Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспо-собность власти обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями блата.

Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, неуклюжее и неуместное присутствие государства в экономике, дефицит четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции.

Политическая нестабильность формирует чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции.

В условиях экономического кризиса государство часто пытается, как это делалось в России, усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть, сферу коррупции.

3. Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобразований обновле-ние фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России приватизация (ее партийно-номенклатурный этап) проходила вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля.

Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса - фондов, то на начальных этапах реформы чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовывать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля над ресурсами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит одновременно благодатнейшей почвой для коррупции.

До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности. В первую очередь это касается собственности на землю, нелегальная распродажа которой порождает обильный поток коррупции. К этому следует добавить множество плохо определенных переходных форм смешанной собственности, распыляющих ответственность и позволяющих коммерсантам чувствовать себя чиновниками, а чиновникам – коммерсантами.

Дефекты законодательства проявляются и просто в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур, в наличии норм, создающих дополнительные возможности для коррупции.

4. Неэффективность институтов власти. Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. При этом, чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратит аппарат на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений. В позднем Союзе и "ранней" России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила свои системные пороки, увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур.

Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции. Многочисленные примеры этой стратегии бюрократия продемонстрировала с 2000 года, когда задача укрепления государства стала решаться путем нового выстраивания традиционных бюрократических схем.

На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой закона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные.

Неэффективность государства подтверждается и тем, что после разрушения номенклатурной системы не появилось современной системы отбора и продвижения государственных служащих.
В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу для использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко встречается прямое делегирование "агентов влияния" из коммерческих структур в административные. Последние годы это стало нормой.

5. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, – все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.

6. Неукорененность демократических политических традиций. Проникновению коррупции в политику способствуют:

–      несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;

–      неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров и программ;

–      несовершенство законодательства, которое чрезмерно защищает депутатский статус, не обеспечивает реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирует нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.

Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере, с одной стороны, и для политического экстремизма – с другой. Политическая конкуренция – это один из механизмов контроля над действиями политиков, обеспечивающий выполнение взятых политиком обязательств.

В результате снижаются шансы политической нестабильности.

Фиктивная политическая жизнь, отсутствие возможности для политической оппозиции ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом, с учетом прочих условий, осуществляется плавный переход от полулегитимного лоббизма к откровенной коррупции.

Специфические российские проблемы. Описанные ниже проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода.

1. Слабость судебной системы – одна из основных проблем переходного периода. Вот некоторые ее проявления:

–      бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;

–      слабо исполняются судебные решения;

–      низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;

–      не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий.

2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной – укоренившейся при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования правовых рычагов гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление "низовой" коррупции.

3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно "интересов государства "и "общенародной собственности " типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.

4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.

Экономические условия коррупции. Государственная коррупция существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство, и в том, насколько эффективно оно осуществляется.

В экономической сфере последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией.

1. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех подзаконных актов по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров.

По данным МВД, каждое десятое должностное преступление совершались в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения – присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.

К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц. Не случайно именно приватизация стала последнее время полем для политических схваток, в которых главное оружие – компрометирующие материалы и обвинения в коррупции.

2. Исполнение бюджета и распределение бюджетных средств еще одна благодатная сфера для коррупционеров. В числе основных причин – слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты контрольных проверок Счетной палаты РФ.

Наиболее часто нарушения, наносящие ущерб Федеральному бюджету и нередко сопряженные с коррупцией, возникают при следующих обстоятельствах:

–      поступление налогов и платежей в Федеральный бюджет;

–      получение связанных иностранных кредитов;

–      привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от имени Правительства; вексельные и другие кредиты;

–      переоформление задолженности предприятий и организаций субъектов Федерации на государственный внутренний долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ;

–      необоснованно высокая просроченная дебиторская задолженность;

–      нецелевое и неэффективное использование средств Федерального бюджета.

По свидетельству экспертов, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или по распределению бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в Федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов.

Взятка – деньги, ценные бумаги, товары и другие материальные ценности и услуги имущественного характера, безвозмездно передаваемые должностному лицу за совершение им заведомо незаконного действия.

Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных Силах.

3. Банковская сфера в России начала преобразовываться одной из первых – на рубеже 80-90-х годов фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государст-венного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни. Коммерческий банк – юридическое лицо, которому на основании лицензии и действующего законодательства предоставлено право осуществлять на коммерческой основе банковские операции.

Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило "цивилизовать" формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем – чемоданчиков) с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и к другим, более утонченным, формам благодарности.

4. Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию, прежде всего, из-за гипертрофированной депутатской неприкосновенности.

Именно поэтому из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию законодатели составляют не более 3%. Неясно, должно ли служить утешением ходящее по рукам и страницам газет "меню" коррупционных услуг в Государственной Думе с расценками, на порядок меньшими тех, из-за которых совершают грехопадение законодатели во многих странах с более развитой демократией.

5. Правоохранительные органы и экономическая преступность, сращиваясь, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются "комплексные бригады", зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу ("по совместительству") в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем стражей порядка. Родственники чиновников высокого ранга из правоохранительных, таможенных или налоговых органов вдруг, независимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в коммерческих структурах. (Не менее удачливы и родственники некоторых высокопоставленных служащих из других органов власти.)

Условия для низовой коррупции. Социологические исследования, показывающие, что
98% автомобилистов хоть раз в жизни давали взятку инспектору ГАИ-ГИБДД, говорят не только о высокой степени коррумпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей коррумпированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция внедрена в общественную практику.

Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец автомобиля, лежит там и на те случаи, когда понадобится превысить скорость, проехать в автомобиле в состоянии опьянения.

Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.

Низовая коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, – государство считает уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.

1. Жилищно-коммунальная сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается людьми как одна из самых коррумпированных. Казалось бы, появление рынка жилья должно было привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно прочна. Недостаточно ввести рынок жилья. Нужен также и рынок услуг в этой сфере, который должен появиться в результате реформы ЖКХ.

2. Правоохранительные органы, и прежде всего милиция, находятся на втором месте.
В последнее время среди привлеченных к ответственности за коррупцию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упоминалось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ГАИ. Правоохранительные органы
– государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью.

Помимо дорожного движения граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при техосмотре, выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.

3. Налоги и таможенные сборы – прекрасная "питательная среда" для низовой коррупции. Опросы многострадальных российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.

4. Призыв на военную службу в последние годы проходит с постоянными трудностями.
В связи с этим будет небезынтересно узнать, что, по предварительным оценкам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.

В добавление к перечисленному упомянем еще ряд сфер и ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией:

–      здравоохранение;

–      образование;

–      сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;

–      выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;

–      разрешение на строительство и наделение земельными участками;

–      контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого особенно страдает малый бизнес в России.

Прямой контакт власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый – когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует:

–      сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

–      незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

–      сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;

–      усложненность бюрократических процедур;

–      монополия ведомств на предоставление услуг;

–      структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями как принимать властные решения, так и оказывать услуги.

Второй случай: когда государство, выполняя ограничивающую и регулирующую функции, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами, – взыскание обязательных платежей или наложение штрафов за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия:

• отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;

• неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток;

• широкие возможности личного усмотрения чиновника при выборе санкций.

Социально-психологические условия конкуренции. Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивают:

• упоминавшееся выше ощущение нестабильности;

• низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;

• несправедливость при продвижении по службе;

• хамство или некомпетентность начальника.

Бороться с этим можно, соответствующим образом меняя систему государственной службы.

Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться "удачного случая".

Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, – двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.

С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.

Подобные эффекты вызываются также сосуществованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально – в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь легальной конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть.

Демократия позволяет конвертировать экономический капитал во властный (например, через механизм выборов), но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.

Специфика переходного периода – смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.

 



Последствия коррупции

В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Одновременно она по-прежнему рассматривается всего лишь как один из видов преступлений, присущих аморальным чиновникам. Крайне слабо осознаются негативные последствия коррупции, что, естественно, усугубляет терпимое отношение к ней.

Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются сейчас в России.

Экономические последствия.

1. Расширяется теневая экономика. Теневая экономика – социально-экономические отношения между отдельными гражданами, социальными группами по использованию государственной собственности в корыстных личных или групповых интересах. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие: государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.

2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.

3. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации, а также искусственных банкротств, как правило, сопряженных с подкупом чиновников.

4. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.

5. Повышаются цены за счет коррупционных "накладных расходов". В итоге страдает потребитель. Главной жертвой коррупции всегда является верховный принципал – народ.

6. У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать, контролировать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

7. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

Социальные последствия.

1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.

2. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство и бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое перераспределение средств в пользу узких групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.

3. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан как перед преступностью, так и перед лицом власти.

4. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организован-ной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.

5. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая поли-тической стабильности в стране.

Политические последствия.

1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов.

2. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

3. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

4. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает разложение демократических институтов.

5. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сцена-рию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

Экономические потери от коррупции.

Экономические потери от коррупции гораздо шире и глубже, чем просто суммарная величина взяток – цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам – чиновникам и политикам. Главные потери происходят из-за тех решений, которые принимаются агентами, вступающими в коррупционные отношения. Например, в результате нечестно проведенного тендера заказ поступает недобросовестному исполнителю. Потери, сопряженные с этим обстоятельством, намного больше величины взятки, стимулировавшей нечестное решение тендерной комиссии. Реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований.

Экономические потери от коррупции можно разделить на две категории: прямые и косвенные. Прямые потери от коррупции – это недобор дохода бюджета в результате коррупции и неэффективное расходование бюджетных средств в силу того же обстоятельства. Косвенные потери от коррупции – это общее понижение эффективности экономики, сопряженное с коррупцией. Они также имеют два слагаемых. Первое слагаемое – это потери, сопряженные с причинами, порождающими коррупцию. Пример – административные барьеры. Они приводят к коррупции и одновременно снижают эффективность экономики. Второе слагаемое – потери, порождаемые самой коррупцией. Пример – падение притока инвестиций из-за коррупции. Подсчет потерь от коррупции крайне непрост. Но кое-что оценить возможно.

Как показывают отдельные исследования, важную роль могут играть различные частные характеристики коррупции, а не просто ее общий уровень. Пример такой частной характеристики – непредсказуемость услуг на коррупционных рынках: неопределенность относительно коррумпированности тех или иных организаций, степень необязательности в поведении коррупционеров и т.п. Так, анализ взаимосвязи коррупции и прямых иностранных инвестиций показал, что очень велика роль информированности о коррумпированности страны и уровне взяток: "неопределенность относительно коррумпированности убивает склонность к инвести-рованию".

Поскольку коррупция тесно связана с существованием и объемом теневой экономики, то мероприятия по сокращению коррупции в принципе могут приводить к сокращению и теневого экономического сектора страны. А это, в свою очередь, может существенно сказаться на эффективности экономики в целом и, прежде всего, масштабе и эффективности социальных программ, зависящих от объема собираемых налогов.

Важное влияние имеют косвенные ущербы, порождаемые падением престижа страны, ростом обычной преступности, подстегиваемым коррупцией в правоохранительных органах, падением уровня обеспечения национальной безопасности из-за коррупции в Вооруженных Силах. Однако количественная оценка взаимосвязи коррупции и подобных социально-политических явлений требует не только разработки специальной методики, но и сбора большого количества микроданных.

 



Задачи эмпирического изучения коррупции

Если отвлечься от чисто академического интереса к проблеме коррупции и сосредоточиться на важной практической задаче формирования и реализации антикоррупционной политики, то изучение коррупции следует приравнять к военной разведке, без которой невозможно эффективное наступление. Врага надо знать, планируя наступательные операции; его надо постоянно изучать, чтобы понимать, правильно ли и эффективно ли реализуется антикоррупционная политика. Ведь коррупция обладает уникальными адаптивными способностями. Она видоизменяется и приспосабливается не только под воздействием антикоррупционной политики, но и сама по себе, в процессе изменения управленческих функций, политических и общественных условий и т.п. Поэтому антикоррупционная политика должна включать мониторинг коррупции, который, в свою очередь, должен обладать диагностическими возможностями. Тогда будут возможны постоянная и оправданная корректировка антикоррупционной политики, ее приспособление к изменяющимся условиям и трансформирующейся коррупции.

С этой точки зрения изучение коррупции должно решать следующие задачи:

–      изучение общепринятых коррупционных практик (как у взяточников, так и среди взяткодателей);

–      вскрытие механизмов коррупционных сделок (от разовых до построения коррупционных сетей);

–      измерение уровня коррупции;

–      измерение структуры коррупции (по уровням и институтам власти, отраслям экономики
и т.п., поиск "слабых мест");

–      анализ факторов, способствующих коррупции;

–      выявление ресурсов антикоррупции;

–      выявление рисков антикоррупции и очагов возможного сопротивления антикоррупционной политике.

Решение поставленных выше диагностических задач может осуществляться с помощью следующих инструментов:

–      анализ функционирования органов власти;

–      изучение статистики (экономической, криминальной и т.п.);

–      изучение конкретных уголовных дел;

–      анализ законодательства;

–      анализ прессы;

–      социологические техники (включенное наблюдение, интервью, фокус-группы, формализованные интервью и т.п.).


РЕАЛИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОГРАММ

В наше время антикоррупционные реформы или программы по борьбе с коррупцией уже не являются чем-то из ряда вон выходящим. В течение нескольких последних десятилетий было реализовано много разных антикоррупционных мероприятий. Уже есть практический опыт, который можно и нужно использовать при реализации мер, направленных против коррупции.

Есть только одна проблема, связанная с международным опытом практической борьбы с коррупцией. Она состоит в том, что лишь немногие из попыток снизить уровень коррупции оказались по-настоящему успешными. Таким образом, мы имеем большой негативный опыт борьбы с коррупцией и значительно меньший – позитивный.

В чем причина? Однозначно определить ее достаточно сложно. Слишком разносторонней является система коррупционных отношений в каждой конкретной стране. Заведомо невозможно выявить и какую-то одну причину затруднений или даже неудач антикоррупционных реформ. Так же, как учесть все потенциальные сложности и подготовиться ко всем трудностям в их реализации. Однако можно и нужно учесть наиболее очевидные и распространенные проблемы, связанные с борьбой против коррупции, и, тем самым, облегчить и сделать более успешной реализацию антикоррупционной политики.

 



Контекстуальные ограничения

Логичным началом анализа является обзор и анализ нескольких основополагающих аспектов или факторов, характеризующих контекст проведения антикоррупционных реформ. Досконально описать все возможные ситуации и обстоятельства такого реформирования вряд ли представляется возможным и реальным, поэтому в данной книге мы ограничимся анализом общих императивов проведения.

Интерес представляет тот факт, что, несмотря на принципиальные различия в характере антикоррупционной деятельности, истоки и побуждающие мотивы таких действий очень близки. В ряде стран устраиваются настоящие войны против коррупционеров; в других – кампания ограничивается арестом нескольких "оборотней в погонах"; в третьих – работа идет по комплексному пути устранения и причин, и последствий коррупции. Однако вне зависимости от специфики конкретной политической ситуации причиной проведения антикоррупционных кампаний или запуска системной стратегии противодействия коррупции (в несколько меньшей степени) является кризис легитимности или ситуация, когда власть конкретной группы ставится под сомнение. Рассмотрим эти ситуации подробнее.

Политический скандал.

Ситуация политического скандала является наиболее штатной для начала борьбы с коррупцией. В этом случае один казус любого происхождения (будь то политического, экономического, социального или управленческого) вызывает кризис существующего режима. Легитимность власти резко падает, и, чтобы восстановить ее и удержаться у власти, элиты оказываются принуждены к проведению каких-либо акций, направленных на повышение доверия к себе. К сожалению, в подобных ситуациях очень часто вся активность сводится к поиску и последующему делегированию всей вины и ответственности "козлам отпущения", в роли которых могут выступать отдельные высшие чиновники, предприниматели или даже рядовые граждане. На практике такие акции редко перерастают в масштабную и последовательную антикоррупционную программу действий. Обычно все заканчивается "косметическими" изменениями в экстерьере власти.

Примером подобного контекста проведения антикоррупционной кампании является операция "Чистые руки" в Италии, о которой уже говорилось выше. В этой стране рядовой судебный процесс послужил причиной начала одной из самых масштабных антикоррупционных кампаний в мире. Однако действия были не до конца подготовлены и продуманы, а потому результаты оказались значительно скромнее, чем могли бы быть при таких затратах ресурсов.

Предвыборная ситуация.

По антикоррупционной идеологии политическому скандалу очень близка ситуация предвыборной гонки. Соперничающие политические силы пытаются задействовать все доступные ресурсы для обеспечения превосходства над оппонентами и конкурентами.

Акции антикоррупционной направленности в таком контексте оказываются беспроигрышными: они автоматически повышают престиж и рейтинг "честной" стороны. Проблема здесь заключается в том, что обычно такие акции имеют популистский характер и на практике направлены не на борьбу с коррупцией как таковой, а на борьбу с конкретными личностями, в первую очередь - политическими противниками. Это частный случай стратегии "войны", и в российской практике он встречается чрезвычайно часто.

Постреволюционная ситуация.

Основой постреволюционных программ является широкий мандат, выданный населением. Цели кампаний могут варьироваться: от стремления переключить внимание с экономических на иные проблемы, желания найти "козлов отпущения" до необходимости выполнить пожелания населения. С помощью антикоррупционной чистки новый режим сплачивается и легитимизируется. Как правило, послереволюционное противодействие коррупции представляет собой кампанию против коррупционеров, а не программу против коррупции. Причем кампания в этом случае наиболее жестока и бескомпромиссна; она охватывает и высших чиновников. Например, после революции 1979 года в Иране антикоррупционная кампания затронула должностных лиц всех уровней управления.

Точно так же происходит и после государственных переворотов, когда новые лидеры стремятся добиться дальнейшей дискредитации старого режима и повысить легитимность нового. Как правило, такие чистки предпринимаются не столько для противодействия коррупции, сколько для преследования политической оппозиции.

В Ираке 1970-го, Ливии, Эфиопии 1974-го, Турции 1981-го, Маврикии 1984-го, Судане
1985-го чистки проводились вследствие кризиса легитимности новых режимов. Например, в Судане программа была запущена для умиротворения профсоюза, который угрожал забастовками и акциями гражданского неповиновения в том случае, если реформы не будут предприняты.

Поствыборная ситуация.

Основными целями проведения антикоррупционных кампаний после выборов является, конечно, выполнение предвыборных обещаний, консолидация власти и, в перспективе, упрочение позиций для перевыборов. Примером кампании такого рода является антикоррупционная политика сингапурского премьер-министра Ли Кван Ю, которая стартовала в 1959 году.

Меры, предпринятые новым премьером, включали в себя: обновление антикоррупционного законодательства, принятие более суровых в отношении коррупционеров норм уголовного права, учреждение независимого антикоррупционного агентства с прямым подчинением премьер-министру. Последний демонстрировал политическую волю искоренить коррупцию и собственным примером показывал, что такое честный чиновник, не забыв, при этом, существенно увеличить заработную плату гражданским служащим Сингапура.

Другие примеры подобных кампаний демонстрируют менее удачный опыт. Как правило, они означают, прежде всего, аресты коррумпированных чиновников, и на этом заканчиваются (Мексика, 1982 и 1988 гг., Филиппины, 1985 г.).

Антикоррупционная политика как функция государства.

В данном случае противодействие коррупции мало заметно. Но оно проникает в каждую клеточку государственного организма и осуществляется постоянно. Это наиболее конструктивный формат проведения антикоррупционных реформ или кампании, так как позволяет задействовать инструментарий и методологию стратегии системного устранения причин коррупции. Но это, одновременно, самый сложный путь, требующий от власти существенных организационных и интеллектуальных усилий.

2.2. Ограничения внедрения антикоррупционных механизмов

Реализация мероприятий антикоррупционной программы не всегда приводит к снижению уровня коррупции. Наоборот, пример ряда стран показывает, что иногда именно антикоррупционные мероприятия приводят к росту коррупции. Поэтому категорическим императивом реализации таких мероприятий должен стать принцип "не навреди". Тем самым, необходимо осознать ограничения антикоррупционных мероприятий и попытаться их преодолеть.

Ограничения внедрения антикоррупционных механизмов можно разделить на две большие группы. В первую войдут ограничения, которые вызваны содержанием самой программы реформы; во вторую – ограничения, связанные с реализацией антикоррупционной программы.

 



Ограничения содержания программы

Такие ограничения внутренне присущи той или иной антикоррупционной программе или, точнее, специфическому дизайну антикоррупционной стратегии. Здесь мы рассмотрим только самые основные и достаточно универсальные факторы, которые могут поставить под угрозу успех реализации антикоррупционной программы или реформы.

Конституционные ограничения внедрения антикоррупционных механизмов. Анти-коррупционная реформа обычно включает комплекс мер, направленных на повышение вероятности наказания коррупционеров. В том числе, предлагаются мероприятия, направленные на установление тотального контроля над поведением чиновников, на оптимизацию структуры правоохранительных органов с возможным выделением специального антикоррупционного агентства с широкими полицейскими полномочиями и т.д. В то же время в правовом государстве неприемлемы методы, выходящие за пределы конституционных ограничений.

Ограничения, связанные с ужесточением санкций за коррупционные правонарушения. Строгость уголовного преследования коррупционера обостряет и без того существенную проблему латентности коррупционных преступлений. В ответ на уголовное преследование коррупция меняет формы, еще глубже конспирируется.

Но самым опасным является угроза образования устойчивых коррупционных сетей. Самоорганизация коррупции может значительно осложнить дальнейшую борьбу с ней, потому что, во-первых, с организованной преступной системой всегда труднее бороться из-за большей ее устойчивости к внешним воздействиям; и, во-вторых, потому что факты коррупции в таких условиях будет труднее выявлять и доказывать, а это приведет к росту издержек на пресечение коррупционных сделок.

Ограничения, связанные с подменой или игнорированием причинно-следственных связей феномена коррупции. Достаточно традиционный недостаток многих антикоррупционных программ связан с тем, что обычно наиболее заметной является именно "симптоматика", а не причины возникновения проблемы. Из-за этого велика вероятность, что при недостаточной теоретической подготовленности реформаторов и поверхностной проработке программы реформ акцент будет сделан именно на борьбу с проявлениями и последствиями проблемы, порождающей коррупцию.

Кроме того, есть еще одна причина, по которой очень часто больше внимания уделяется проявлениям коррупции, а не ее причинам: акции, направленные против проявлений коррупции, более заметны; обычно такие мероприятия рассчитаны на краткосрочную перспективу и дают быстрый результат; их результаты легче оценивать и использовать в политических целях.

Другие содержательные ограничения антикоррупционных программ.

Доминирование методов борьбы против конкретных коррупционеров, а не исправление недостатков системы. Эта проблема, безусловно, наиболее характерна для стратегии "войны", которая часто принимает такую "персонализированную" форму. Соблазн намеренно усиливать этот недостаток тем более велик, что его очень легко использовать для ослабления и устранения политических оппонентов.

Для политиков необходимо как можно скорее получить результат. В связи с этим происходит искажение структуры антикоррупционных мероприятий - во главу угла ставятся те методы и меры, которые могут принести ощутимый результат за короткий промежуток времени.

Проблема "новогодней елочки". Она встречается тогда, когда из программы хотят сделать идеал, который включает в себя абсолютно все, учесть все причины коррупции, запрограммировать все возможные мероприятия и т.д. До того, как программа не примет законченный вид "высокой и наряженной новогодней елки", запускать ее кажется преждевременным; а когда она запущена, очень трудно снимать с этой елки бесполезные игрушки.

Антиреформистский пафос. Очень часто программа основывается на тезисе, согласно которому экономические реформы несут в себе зло, повышая уровень коррупции. В этом случае "антикоррупционная программа" является фактически программой реставрации, т.е. ликвидации рыночной экономики и демократических завоеваний.

 



Ограничения реализации программы

Большое количество трудностей возникает и на стадии реализации антикоррупционных программ. Президенты и их советники, главы департаментов и их подчиненные, чиновники местного уровня и их окружение – все они жалуются, что в процессе исполнения программ хорошие идеи утрачиваются. Почему это происходит?

Слабость политической воли.

Исследователи и эксперты в области политического анализа (policy analysis), объясняя причины провала той или иной государственной программы или политики, очень часто указывают на недостаток политической воли. Настолько часто, что ценность этого аргумента подверглась значительной инфляции: обращение к политической воле считается способом ответить на вопрос без детального знания действительных причин провала программы.

В то же время исследование политической воли, причин ее возникновения, технологии создания и поддержания позволит, во-первых, спрогнозировать результаты реформы, а во-вторых, дать конкретные рекомендации о том, как запустить ту или иную реформу, в том числе – антикоррупционную.

Политическая воля – стремление политических акторов запустить и реализовать антикоррупционные реформы, а также поддержать издержки этих действий в течение времени проведения реформы.

Политическая воля во многом детерминирует не только возможность запуска программы, но и модус ее проведения (кампания или долгосрочная стратегия), используемый метод противодействия коррупции.

Политическая воля невидима, она появляется как атрибут того или иного действия. Измерение политической воли может быть произведено только косвенным образом. И, как правило, постфактум.

Характеристики политической воли. Для анализа этого феномена необходимо ввести ряд показателей – основных параметров политической воли. Оценивая эти показатели, можно прогнозировать вероятность запуска антикоррупционной реформы и ее поддержки.

Локализация инициативы.

При анализе этой характеристики необходимо ответить на следующие вопросы.

1. Как актор воспринимает коррупцию? Как основную или только как одну из основных проблем?

2. Что воздействует на актора? Актор может сам воспринимать коррупцию как основную проблему. Но возможно, что осознание проблемы навязывается референтной группой. Актор – лицо или социальная группа, выполняющие определенные функции в обществе.

3. Где локализуется инициатива? Возможно несколько вариантов. Источником инициативы может быть как сам политический актор, так и его окружение. Осознание важности проблемы коррупции может быть вызвано ценностными установками политического лидера, соображениями конкуренции с контрэлитами, которые используют проблему коррупции для оспаривания власти. Локус инициативы может быть продиктован публичным недовольством социально-экономическим положением, которое транслировалось в недовольство "коррумпированным чиновничеством".

Уровень аналитической разработанности.

Вопросами этой части анализа являются следующие:

- предпринимаются ли меры для всестороннего анализа коррупции в целях выработки четко продуманной стратегии по минимизации коррупции?;

- проведен ли анализ "издержки-выгоды" при подготовке антикоррупционной стратегии?

Мобилизация поддержки.

Было ли разработано видение программы, ориентированное на успех? Вобрала ли в себя программа мнения основных заинтересованных лиц?

Продуман ли процесс реализации стратегии (идентификация агентов изменений, определение групп, теряющих от снижения уровня коррупции и т.д.) и средства по "вакцинации" реформы (преодолению сопротивления противников реформы)?

Применение надежных санкций.

Здесь главный вопрос заключается в следующем: продумана ли система поощрения сторонников программы и наказания ее противников?

Продолжительность попытки.

Необходимо задаться вопросом: воспринимается ли антикоррупционная программа как кампания или долговременная программа со стратегическим видением? О предполагаемой продолжительности программы можно судить по выделяемой поддержке: материальной, финансовой, организационной, пропагандистской и интеллектуальной.

Факторы внешней среды.

Тип режима. Демократические режимы более прозрачны, ответственны. Поэтому гражданам легче достучаться до своих избранников. В авторитарных режимах, напротив, во-первых, тромбированы каналы трансляции интересов граждан во власть, а во-вторых, сама власть не заинтересована в реальном противодействии коррупции.

Политическая стабильность. Существует два мнения. Согласно одному стабильность мешает постановке на повестку дня проблемы коррупции. Именно кризис создает возможности для изменения, так как необходимо решать неотложные проблемы. Экономические кризисы как раз и обостряют вопрос о коррупции как одной из проблем. Другие авторы, напротив, считают, что во время кризиса акторы концентрируются на краткосрочных целях. Антикоррупционные реформы – предприятие долговременное.

Природа коррупции. Различают эпизодическую и эндемическую коррупции. Эндемическая коррупция наиболее трудна для инициализации политической воли. Политики ощущают себя бессильными в борьбе против системной коррупции. Этим они в немалой степени способствуют институционализации коррупционных практик. Политические издержки противодействия коррупции такого рода, во многом связанные с противодействием чиновничеству и военным, подчас являются запретительными. Кроме того, краткие временные горизонты политиков не соответствуют длительной стратегии противодействия системной коррупции. Гораздо более надежно найти поддержку для противодействия административной коррупции. Ситуации кризиса могут способствовать более радикальным и далеко идущим мероприятиям.

Ограничения, накладываемые общественным мнением.

Общественное мнение в ряде стран являлось катализатором антикоррупционных реформ.

Во-первых, граждане предпочитают наименее эффективный метод минимизации коррупции – метод "войны", который ориентирован не на устранение причин коррупции, а на преследование конкретных коррупционеров. Во-вторых, исследования по математическому моделированию коррупции показывают, что общество может одобрять коррупцию в том случае, если государственные чиновники низкооплачиваемы. Коррупция становится "понятной" для общественного мнения, которое, вследствие этого, становится более терпимо к коррупции.

В-третьих, антикоррупционные программы – шаг в направлении либертарного общества (общества с небольшой долей государственного вмешательства). Ведь целый ряд мероприятий программ (дерегулирование и аутсорсинг, установление границ ведомственного нормотворчества, устранение дублирования и пересечения функций и т.д.) подразумевают сокращение масштабов государственного вмешательства. Аутсорсинг (out – внешний, source – источник) – способ оптимизации деятельности предприятий за счет сосредоточения усилий на основном предмете деятельности и передачи непрофильных функций и корпоративных ролей внешним специализированным компаниям. Однако это не всегда соответствует общественному мнению. Так, в России сохраняется общественная поддержка сильного, социально ориентированного государства. Опрос, проведенный Фондом общественного мнения, "О приоритетах общественного мнения" (2000 год) содержал вопрос: "Как Вы думаете, какой из двух подходов к социальной политике более справедлив: государство должно помогать людям, попадающим в категорию льготников (например, всем пенсионерам), или же государство должно осуществлять адресную поддержку самым нуждающимся? ".

Подобные ценностные ориентации накладывают существенные ограничения на внедрение антикоррупционных мероприятий: политические акторы предпочитают опираться на те мероприятия, которые вписываются в общее русло общественного мнения.

Культура как фактор реализации антикоррупционных программ.

В мировой литературе по коррупции существует много материалов о результатах исследований, посвященных проблемам культуры, применительно к коррупции. Указывается на наличие разных моделей коррупции в зависимости от культурной среды. Классическим примером здесь может служить "азиатская", или "имперская" модель бюрократии, предполагающая стимулирование коррупции и осуществление через нее персонального контроля над лояльностью каждого чиновника.

Так, в зависимости от вида национальной культуры отдельные факты коррупции могут не восприниматься в качестве таковых. Это означает, что борьба против коррупции будет скорее всего вестись избирательно и не затрагивать отдельные общественно приемлемые формы коррупционного поведения.

Является ли это проблемой для управления антикоррупционными программами? Да, потому что при реализации антикоррупционных программ придется ломать систему традиций, привычек и стереотипов, модифицировать ментальность всей нации. К сожалению, в этом отношении можно сделать очень немногое. Можно лишь учитывать эти нюансы при планировании антикоррупционных мероприятий.

Изменчивость политической ситуации.

Важное политическое ограничение, накладываемое на антикоррупционную политику, состоит в цикличности политики. Электоральная цикличность, во-первых, сокращает временные горизонты государственных менеджеров, заставляя их выбирать те мероприятия, которые дают быстрый краткосрочный результат. Кроме того, она ставит под сомнение продолжение уже начатой программы административной реформы.

Проблема ресурсного обеспечения реформ.

Проблема ресурсного обеспечения также чрезвычайно важна для успешной реализации антикоррупционной стратегии. К сожалению, на текущий момент нет достаточного понимания масштаба наносимого коррупцией ущерба обществу и государству.

Большое число исследовательских работ по экономике коррупции наглядно демонстрируют, что фактические потери от коррупции всегда во много раз превышают суммарный размер взяток. Приведем лишь некоторые из наиболее часто рассматривающихся негативных аспектов.
Во-первых, взяткодателю необходимо компенсировать свои потери и риск быть привлеченным к ответственности за коррупцию. Помимо этого, с точки зрения общественных интересов, коррумпированность государственного аппарата катастрофически понижает эффективность государственного управления: решения принимаются медленно, предпочтение отдается не оптимальным, а наиболее выгодным, с точки зрения коррупционеров, вариантам.

Как уже отмечалось, ежегодные прямые потери России от коррупции составляют не менее
30 млрд долларов США. Эти средства систематически обращаются на черном рынке и не используются для развития государства и общества. Сложно представить себе настолько дорогую антикоррупционную программу. В то же время даже частично успешные систематические антикоррупционные мероприятия позволяют рассчитывать на значительный выигрыш. Все это подводит нас к логическому выводу, который, к сожалению, не вполне очевиден для многих чиновников: бороться с коррупцией необходимо не только для повышения престижа государственной службы и снятия социального напряжения, но и в целях пополнения государственного бюджета.

Использование стратегии устранения конкурентов.

Антикоррупционные мероприятия могут быть использованы против людей, "неудобных" для исполнителей реформы. Этот мотив, напротив, может быть найден даже там, где его никогда не было. Один из возможных сценариев: реформа активно проводится, однако приводит лишь к ухудшению ситуации вследствие того, что мероприятия в рамках реформы используются для борьбы против конкурентов на коррупционных рынках и в целях карьерного роста "борцов". Этот сценарий очень вероятен в том случае, если стратегия имеет ярко выраженную карательную направленность.

Понимание сути коррупции участниками программы.

Данный фактор является настолько очевидным, что часто оказывается неучтенным или попросту игнорируемым. Что же здесь важно для антикоррупционной стратегии?

Во-первых, те, кто разрабатывает антикоррупционные меры, должны четко осознавать, с чем придется бороться. Важность этого может казаться незначительной. Действительно, если этой работой занимаются люди, специализирующиеся на борьбе с коррупцией или на проблемах из смежных областей, то недостаточность личного опыта и знаний будет быстро скомпенсирована освоением опыта чужого. Однако не всегда антикоррупционные реформы готовятся гласно и с привлечением общественности или независимых экспертов. Часто подготовка антикоррупционных мер поручается имеющимся в данный момент кадрам государственной службы. В таких случаях чрезвычайно важно обеспечить адекватное понимание проблемы коррупции всеми, кто причастен к подготовке борьбы с ней.

Прежде всего, должно быть четкое понимание пагубности коррупции для развития государства и общества. Как это ни странно, но не везде и не всегда существует четкое понимание того, что с коррупцией надо бороться. Часто коррупция воспринимается как временное явление. Однако плохие привычки имеют неприятную особенность закрепляться быстрее и на больший срок, чем хорошие. Поэтому стратегия пассивного наблюдения за коррупцией не может рассматриваться в качестве перспективного подхода.

Кроме того, необходимо, чтобы понимание коррупции отличалось системностью. Очевидно, что сложность и комплексность коррупции как явления современной социальной, экономической и политической жизни требуют комплексного подхода к борьбе. Тем не менее, комплексный подход к изучению коррупции получил распространение лишь сравнительно в недавнее время, а комплексный, системный подход к борьбе с ней только в конце XX века занял действительно важное место в мировой антикоррупционной практике.

Таким образом, для разработчиков и исполнителей антикоррупционных программ очень важно, чтобы восприятие и понимание сущностных аспектов коррупции всеми участниками антикоррупционных мероприятий находилось приблизительно на одном уровне. В противном случае возможны различные формы конфликтов по существу проблемы и непонимание основных задач и целей выполняемой работы.

Гражданское общество и антикоррупционные реформы.

Гражданское общество – совокупность отношений в сфере экономики, культуры и пр., развивающихся в рамках демократического общества независимо и автономно от государства.

Роль гражданского общества в антикоррупционных реформах значительно варьируется в зависимости от политического и социального контекста таких реформ. Основываясь на международном опыте борьбы с коррупцией, можно уверенно утверждать, что в большинстве случаев значительное и всестороннее участие институтов гражданского общества в антикоррупционных мероприятиях позволяет добиться значительно лучших результатов.

Основная проблема в данном случае – это неразвитость самих институтов гражданского общества. Ведь во многих молодых демократических странах (хотя сами страны могут иметь и тысячелетнюю государственность, как Россия) гражданское общество находится на стадии становления и, естественно, несравнимо с гражданским обществом демократических государств "Старого Света". В то же время коррупция процветает решительно во всех категориях государств, не взирая на развитость или неразвитость гражданского общества.

Если провести параллели с предложенной выше классификацией антикоррупционных стратегий, то станет очевидной еще одна интересная закономерность. Каждой антикоррупционной стратегии соответствует своя, особая роль гражданского общества.

Стратегия «войн» в чистом виде ориентирована на вытеснение гражданского общества из борьбы против коррупции. Дело в том, что стратегия "войны" по своей природе является стратегией диктата, насилия, государственного принуждения. По этой причине она всегда вызывает тревогу и недовольство различных категорий населения. Если это недовольство будет как-либо оформлено, то стратегия "войны" понесет поражение – от нее откажутся. Поэтому политические силы, принимающие ее на вооружение, оказываются перед выбором: либо имитировать борьбу против коррупции, либо обеспечивать разными способами последовательность проводимого курса. Последнего проще добиться в условиях политического монополизма, и гражданское общество как первоисточник оппозиции и плюрализма мнений является основной помехой на этом пути. При реализации стратегии "войны" гражданскому обществу отводится пассивная роль либо оно вообще устраняется из всех процессов.

Стратегия "сознательной пассивности" избирает совершенно иной путь. Она основана на постулате, что со временем все само нормализуется. Во-первых, решающую роль в "экономическом" противодействии коррупции должны сыграть механизмы рыночного саморегулирования. Во-вторых, не менее важная роль отводится гражданскому обществу, которое, наравне с экономической сферой, должно привести в порядок сферу социальную, политическую
и т.д. Роли рынка и гражданского общества оказываются абсолютизированными, и фактически государство перекладывает всю ответственность на них.

Стратегия системного устранения причин коррупции строит принципиально иную систему взаимоотношений с гражданским обществом. Точнее всего она может быть охарактеризована термином "партнерство". Гражданское общество активно вовлекается в процесс выработки антикоррупционной политики. Точно так же на стадии реализации антикоррупционной политики гражданское общество занимает активную позицию. Фактически стратегия системного устранения причин коррупции в полном объеме может быть реализована только в развитых демократических государствах с сильным гражданским обществом и развитой системой вовлечения общества в процессы управления. Все остальные варианты являются промежуточными.

Таким образом, роль гражданского общества в антикоррупционной деятельности может быть принципиально различной: от "пассивного наблюдателя" до "активного созидателя". Учитывая изложенную выше точку зрения о перспективности стратегии системного устранения причин коррупции, а также установленный факт необходимости активного участия гражданского общества в реализации такой стратегии, основной задачей государственного управления в данном контексте является максимальное вовлечение институтов гражданского общества в борьбу против коррупции. Это предполагает и привлечение гражданского общества к разработке антикоррупционной стратегии, и использование социальных ресурсов для управления и реализации антикоррупционной политики, и передачу гражданскому обществу части функций в рамках реформы, и тому подобное.

В рамках ограниченного объема невозможно подробно рассмотреть все направления деятельности, в которых могут быть задействованы структуры гражданского общества, поэтому мы остановимся на нескольких наиболее важных и востребованных функциях.

Исследовательская функция. Достаточно много НКО занимаются исследованиями в области коррупции. Исследования могут быть самой разной направленности: от измерения уровня коррупции до научного анализа причин и методов борьбы с ней. Глубина и охват таких исследований также могут варьироваться. Есть исследования глобального уровня, имеющие своим предметом коррупцию вообще, и есть исследования, изучающие коррупцию в контексте отдельных управленческих функций. В этом смысле исследовательская роль общественных организаций огромна и необычайно важна, так как она закладывает основу всей дальнейшей работы других НКО, государственных органов и просто индивидов.

Функция мониторинга. Во многих случаях НКО берут на себя функции мониторинга ситуации в различных сферах общественной жизни на предмет коррупции. Сложно переоценить роль гражданского общества в данном контексте: по сути НКО являются единственным источником альтернативной непредвзятой информации. Таким образом, гражданское общество обеспечивает информационное поле реализации антикоррупционной политики.

Консультативная функция. Во многих случаях государственные органы, другие организации и отдельные люди обращаются к НКО, специализирующимся на коррупции, за помощью, экспертизой и прогнозами в отношении различных ситуаций и решений. Эту функцию часто с удовольствием берут на себя коммерческие организации, так как здесь уже возможно предоставление информации на коммерческой основе.

Образовательная функция. На основе наработанных научных и практических данных НКО часто выполняют просветительскую функцию. Разъяснительная работа, информирование граждан о природе и последствиях коррупции имеют огромное значение для антикоррупционной деятельности. Фактически это вторая по важности (после исследовательской) функция институтов гражданского общества, так как без эффективной системы образования и информирования антикоррупционная реформа не получит необходимой массовой поддержки и захлебнется в рутине.

Функция защиты и поддержки лиц, пострадавших от коррупции. Гражданское общество способно обеспечивать защиту и поддержку на то время, пока не заработают механизмы государственной защиты. В худшем случае гражданское общество может быть единственным источником такой защиты и поддержки, в лучшем – выполнять эту функцию в рамках официальных процедур при содействии государства. Формы реализации данной функции могут быть самыми разнообразными: народные дружины и консультации, семинары по преодолению коррупциогенных ситуаций для чиновников и для граждан и многое другое.

Функция демонстрации "лучшей надлежащей практики". HКО на практике демонстрируют, как могла бы быть организована работа на каком-либо участке и к каким бы результатам это привело. Она необычайно эффективна в переубеждении чиновников относительно сохранения старых привычек и практик.

Функция распространения и усиления служебной этики и морали. В данном случае гражданское общество выступает в качестве носителя морально-этической "вакцины" от коррупции. В идеале неприятие коррупции должно стать элементом национальной культуры, что возможно только на основе общих усилий гражданского общества и государства.

Функция внедрения и развития механизмов, основанных на принципах прямой демократии.
В данном случае имеется в виду реализация на практике механизмов прямой демократии – референдума, гражданской законодательной инициативы и некоторых других – с целью устранения таких коррупциогенных факторов государственного управления, как несовершенное законодательство или отсутствие законодательного регулирования в какой-либо области.

Функция обеспечения эффективного взаимодействия государства и общества в реализации социальных и экономико-регулятивных функций государства. Гражданское общество может обеспечить существенную поддержку государства в выполнении таких социальных функций, как проведение социальной работы с населением, контроль за работой органов социального обеспечения или даже выполнение части их функций, например, распределение жилья и других социально значимых благ. В экономической сфере гражданское общество может содействовать формированию конкурентной среды в самых разных сферах. Оно может выполнять многие из тех функций, которые сейчас неэффективно реализуются государством.

В рамках этих направлений деятельности роль индивида оказывается никак не меньшей, а в некоторых случаях даже преимущественной в обеспечении успеха борьбы с коррупцией.

 


Антикоррупционная политика как функция государства

Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности, т.е. предметно конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания (охраны) общественного порядка – традиционные, поскольку необходимость именно их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. Они и по сей день остаются типичными для современной государственности.

Хотя в течение веков менялось содержание этих функций, сами они даже в глобализирующемся мире сохраняют свое значение. Есть функции и относительно новые, сформировавшиеся в конце XIX – начале XX вв. Таковы, например, социальные функции – обеспечение обязательным образованием, бесплатным здравоохранением, социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, охрана природы и др. Данные функции также стали достаточно типичными для современной государственности. Не случайно в современном политическом (конституционно-правовом) языке закрепилось понятие "социальное государство".

В зависимости от исторических традиций, национальных особенностей и общественного строя в той или иной стране государство возлагает на себя и другие функции. Например, в СССР непосредственное хозяйствование, управление всеми экономическими процессами и объектами составляло монополию государства; столь же неотъемлемой функцией было "коммунистическое воспитание"; в ряде стран существует функция охраны и поддержки доминирующей религии (например, в Греции) и т.д.

В настоящее время проблема оптимального "веера" функций государства и объема их содержания обсуждается довольно активно, фактически речь идет о двух полярных мировоззрениях – максимально полного государственного контроля и столь же максимально полного "ухода государства" даже из привычных публичных сфер. Понятно, что в принципе оба эти мировоззрения ведут к катастрофическим следствиям. В первом случае – к тоталитаризму, во втором – к хаосу, а через него – к диктатуре. Но нас в данном случае интересует лишь сам факт таких дискуссий, которые означают в какой-то степени неудовлетворенность постинду-стриального общества некоторыми тенденциями цивилизационного свойства.

Одна из таких тенденций – коррумпирование государственного аппарата. До сих пор распространено мнение, что масштабная, системная коррупция – свойство переходных и слаборазвитых стран. Действительно, в странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими институтами степень коррупции меньше и в них сравнительно невелика "низовая", или бытовая коррупция, которая обычно наиболее ярко демонстрирует разложение государственного аппарата.

Однако сегодня уже ни одна страна не может считать себя "застрахованной" от коррупции. Мир глобализируется, а следовательно, коррупция становится уже не проблемой отдельных стран, а планетарной проблемой. И эта тенденция постепенно все больше осознается.

Можно добавить к этому еще, как минимум, три очевидных аргумента, свидетельствующих об опасности коррупции для всех, а не только слаборазвитых и переходных стран.

Аргумент первый. Взаимозависимость экономик, в т.ч. финансовых рынков развитых и отчасти развивающихся стран, не только представляет собою определенное благо, позволяя свободно перемещаться капиталам, товарам и услугам, но и существенно повышает риск обвального разрушения мировой экономической системы в случае краха хотя бы одного из крупных рынков. Нет нужды говорить, что сегодня рынок может разрушиться вследствие повышения уровня его коррупционности. Другими словами, глобализация экономики несет с собою и глобализацию коррупции.

Аргумент второй. Одной из главных угроз отдельным странам и международной безопасности стал терроризм. Но терроризм успешен во многом благодаря именно мелким и крупным коррупционным сделкам. Как у террориста, так и у коррупционера "нет родины". У них есть только личные цели, хотя для террористов-организаторов эти цели артикулируются как "идейные". Как бы то ни было, сплав терроризма с коррупцией являет собой гремучую смесь, способную взорвать национальную и международную безопасность.

Аргумент третий. Высокий уровень коррупции становится удобным поводом для политических спекуляций и легко приводит к власти силы тоталитарного порядка. Разумеется, коррупция в условиях диктатуры и тотального контроля не уменьшается, а только видоизменяется. Но, во-первых, осознание обществом масштабов коррупции затушевывается в силу закрытости диктаторских режимов, а во-вторых, даже если такое осознание возникает, оно не влияет на масштабы коррупции, ибо демократические институты уже не действуют. Угроза установления подобных режимов опасна не только для самих переходных стран, но и для их соседей, а также для всего мирового сообщества, ибо нынешнее устройство мирового порядка, включающее, например, понятие "страна-изгой", существенно снижает уровень международной безопасности.

Разумеется, сказанное не означает, что многие государства – как развитые, так и переходные – не понимают опасностей коррупции. Речь идет лишь о том, что комплексы защитных мер от коррупции отражают несколько устаревший взгляд на коррупцию только как на разновидность преступлений или дисциплинарных проступков. Этот взгляд вреден тем, что, исповедуя его, государство консервирует традиционные антикоррупционные стратегии – "сознательной пассивности" или "войны".

Общечеловеческий прогресс обусловил радикальное повышение коррупционной опасности для всего мира. Но достижения прогресса способны служить и выстраиванию системы защиты от продуцируемых им негативных явлений и угроз. Новая реальность обязывает по-новому взглянуть и на арсенал средств, которые может противопоставить общество коррупционной опасности.

Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться. Вот почему все более естественным для любого государства становится осуществление постоянной антикоррупционной политики. Лишь эта стратегия представляется единственно эффективной в нынешних условиях. При этом она не противопоставляется применению правового государственного принуждения к коррупционерам. Наоборот, это принуждение становится более эффективным, поскольку встраивается в общую систему антикоррупционного сдерживания.
В частности, проводя антикоррупционную политику, государство и общество могут увидеть, в чем состоят слабости полицейского, контрольного и судебного механизмов, и скорректировать эти механизмы, а главное, минимизировать коррупционные проявления в самих юрисдикционных органах.

Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире – охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды.

Для наглядности сравним функцию антикоррупционной политики с функцией обороны. Последняя является весьма дорогостоящей, но в мире можно насчитать лишь единицы государств, которые не включают оборону в число своих базовых функций. Если к обороне подходить с тех же позиций, с которых подходят обычно к борьбе с коррупцией, может показаться, что только инерция традиций требует сохранения данной функции, поскольку захватнические войны перестали быть правилом международной жизни. Но отнюдь не дань традиции заставляет даже небольшие государства тратить огромные суммы на содержание и постоянное перевооружение своих армий. Естественное чувство самосохранения (у государств, а точнее, у обществ тоже могут быть чувства и инстинкты) побуждает государство поддерживать один из своих главных инструментов в состоянии постоянной готовности к отражению потенциальной опасности. Функция борьбы с коррупцией должна стать такой же естественной государственной функцией.

Разумеется, и у стратегии постоянной антикоррупционной политики есть свои недостатки. Главный из них – существенные финансовые затраты государственного бюджета. Однако в отличие от многих других государственных функций антикоррупционное противодействие вполне окупает себя даже экономически, не говоря уже о моральном и политическом смыслах.

Другой недостаток данной стратегии заключается в том, что она (во всяком случае на этапе ее становления), как ни странно, вряд ли способна иметь активную общественную поддержку. Дело в том, что массовому сознанию в любой стране гораздо более понятна и потому одобряема "репрессивная" стратегия. И наоборот, стратегия системного устранения причин, стратегия "подрубания корней", которая предполагает такие весьма "скучные", а порой и затратные меры, вроде антикоррупционного просвещения или создания специализированного органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики, – такая стратегия оказывается непопулярной, вызывает подозрение в том, что власть хочет лишь имитировать борьбу с коррупцией.

И все-таки преимущества данной стратегии способны перевесить ее недостатки. Во-первых, антикоррупционная политика – наиболее эффективная стратегия в том смысле, что лишь она способна реально снижать уровень коррупции в стране и приносить прямой экономический эффект. А во-вторых, такая политика имеет долговременный эффект, следовательно, дает большой "запас антикоррупционной прочности", т.е. эффект сказывается даже тогда, когда соответствующая политика какое-то время активно не проводится.

 


Определение и содержание антикоррупционной политики

Антикоррупционная политика – это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело – содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.

Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.

Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.

Длительность антикоррупционных мер.

По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.

Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.

К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков".

Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.
В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе – либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.

Постоянные меры включают в себя:

a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;

б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;

в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;

г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);

д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;

е) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;

ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парла-ментским расследованиям и др.);

з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;

и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в проти-водействии коррупции;

к) антикоррупционное просвещение и воспитание.

Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.

Стадии антикоррупционной политики.

Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:

а) разработка антикоррупционных программ,

б) планирование антикоррупционных мероприятий;

в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;

г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;

д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;

е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;

ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикорупционной деятельности.

Направления антикоррупционной политики.

Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

–      коррекция законодательства;

–      более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;

–      упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;

–      изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

–      создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

–      укрепление судебной власти;

–      совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);

–      координация антикоррупционной политики.

Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам – отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.

 


Основные направления антикоррупционной политики

Коррекция законодательства.

Смысл коррекции законодательства применительно к антикоррупционной политике состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их. Рассмотрим основные недостатки законодательства, составляющие коррупциогенный фактор.

Для исполнения нормы права ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание "откупиться" от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических и т.п.), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве коррупциогенного фактора можно назвать и "пересечение" контрольных полномочий правоприменительных органов.

1. Для исполнения нормы права ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание "откупиться" от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических и т.п.), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве коррупциогенного фактора можно назвать и "пересечение" контрольных полномочий правоприменительных органов.

2. Нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению. Такая возможность именуется "дискреционными полномочиями". Разумеется, в государственной деятельности всегда будут существовать такого рода полномочия.

Поэтому задача антикоррупционной политики в данном сегменте гораздо сложнее, чем если бы шла речь о полной ликвидации свободного усмотрения. Задача состоит, во-первых, в минимизации таких возможностей, а во-вторых, в компенсировании их жесткими процессуальными нормами и эффективностью института обжалования – как административного, так и судебного.

3. Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым полностью действовать по своему усмотрению. Обычно такие нормы появляются как ошибки в нормотворческом процессе, вследствие чего образуются широкие пробелы в законодательстве. Заметим, что в развитой правовой системе такие ошибки нивелируются тем, что государственный служащий хорошо осознает: известный принцип правового государства "все, что не запрещено, то дозволено" распространяется только на тех субъектов права, кто не имеет полномочий (граждан, юридических лиц в гражданском обороте), т.е. тех, кто сам решает, реализовывать или нет данное субъективное право, но не действует в отношении государственных и муниципальных должностных лиц, обладающих властными полномочиями.

Властные полномочия составляют ядро компетенции, за пределы которой чиновники не вправе выходить. Поэтому отсутствие в законодательстве каких-то регулятивных или запретительных норм в отношении чиновника в правовом государстве не порождает для последнего дилемму – действовать или не действовать по своему усмотрению (разумеется, за исключением случаев крайней необходимости). В тех же странах, где принципы правового государства еще не утвердились и не стали стереотипами правового сознания, отсутствие норм поведения чиновников может спровоцировать последних на использование законодательных пробелов в коррупционных целях.

4. Законы нередко наделяют органы исполнительной власти (правительство и ведомства), а также должностных лиц правом принимать подзаконные нормативные акты либо молчаливо предполагают такое право. Речь идет, соответственно, либо об отсылочных нормах в законах либо о слишком общем законодательном регулировании какого-либо общественного отношения, что нередко делает невозможным реализацию гражданами своих прав без ведомственной конкретизации порядка такой реализации. Тем самым облегчается возможность частных случаев "захвата государства" (state capture). Вообще, "захват государства" – "покупка процесса нормотворчества" заинтересованными лицами в личных или узкогрупповых интересах.

Если суммировать сказанное, коррекция законодательства предполагает такое совершенствование процесса законотворчества, а возможно, и коренную его перестройку, чтобы продукт этого процесса (закон) был максимально готов и пригоден для легального использования. В этих целях необходимо добиться, чтобы "на выходе" были соблюдены следующие условия.

1. Реализация субъективных прав, исполнение обязанностей гражданами, соблюдение ими запретов должны быть максимально облегчены. "Облегчение" в данном случае, разумеется, предполагает не отношение граждан к той или иной норме вообще (в частности, далеко не все с радостью относятся к всеобщей воинской обязанности, но это – уже проблема иного свойства), а "разумную достаточность" как самих правовых условий или ограничений, необходимых для реализации данной нормы, так и порядка соблюдения этих условий и ограничений.

2. Решения и действия чиновников при взаимоотношениях с гражданами по поводу реализации их прав и исполнения обязанностей, а также по поводу применения мер ответственности за нарушение норм права должны быть максимально стандартизированы.

Это означает, во-первых, ликвидацию или сведение к минимуму возможностей для усмотрения должностного лица. Во-вторых, стандартизация решений и действий чиновников при взаимоотношениях с гражданами означает процедурное упорядочивание таких отношений.

В-третьих, эта стандартизация предполагает довольно простой, ясный и доступный механизм судебного обжалования решений и действий должностных лиц.

3. Законы при регулировании общественных отношений должны быть максимально конкретизированы и лишены как пробелов, так и отсылочных норм. В этих целях требуется не только пересмотреть и законодательно формализовать правила юридической техники, но и изменить процедуру представления законопроектов на рассмотрение законодательным органом.

Ограничение политической коррупции.

Политическая коррупция является разновидностью "верхушечной коррупции", причем разновидностью наиболее опасной, поскольку такая коррупция имеет следствием принятие основных правовых правил, устанавливаемых в законах, подзаконных нормативных и индивидуальных актах. Политическая коррупция – это использование государственных и общественных ресурсов для достижения политических целей.

Если низовая (бытовая и деловая) коррупция, разлагая государственный аппарат и общество, все же главным следствием имеет установление нелегального налога на граждан, повышение цены за предоставление публичных услуг, то верхушечная, прежде всего политическая, коррупция способна даже менять приоритеты общественного развития, искажать подлинные интересы страны и, в конечном счете, тормозит развитие государства, дестабилизирует социальную ситуацию.

Политическая коррупция существует практически во всех странах. Другое дело, что где-то ее питают институциональные причины (несовершенство самого государственного механизма), а где-то – сугубо функциональные. Для сегодняшней России характерны именно институциональные пороки. Поэтому на их ликвидацию, в первую очередь, должна быть направлена антикоррупционная политика. Мы подчеркиваем эту особенность потому, что названные ниже компоненты данного направления антикоррупционной политики довольно специфичны и пригодны в большей степени для переходных государств. Однако и в странах с развитой демократией также необходим постоянный анализ принципов и порядка формирования и функционирования властных институтов. С учетом сказанного разобьем данное общее направление антикоррупционной политики на следующие блоки.

1. Совершенствование избирательного законодательства. Опыт показывает, что именно на стадии формирования выборных органов власти возможно образование коррупционных связей. Это может происходить как путем "делегирования" во власть представителей криминалитета, так и подкупа отдельных кандидатов и даже руководства партий, баллотирующихся на выборах.

Отсюда вытекают такие меры, как:

–      приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

–      разрешение формировать избирательные фонды для сбора взносов заблаговременно, а не в период избирательных кампаний;

–      ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

–      ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

–      повышение роли средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех этапах;

–      повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля.

2. Практика функционирования демократических институтов во многих странах показала, что в деятельности представительных органов всегда присутствует такое явление, как лоббизм. И хотя некоторые страны (прежде всего, в Европе) до сих пор отказываются признать его в качестве легального механизма, лоббизм все равно присутствует. Поэтому некоторые государства, особенно в основе которых лежит англосаксонская модель права (США, Великобритания), решили просто упорядочить лоббистскую деятельность.

Есть явления, которые целесообразнее не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия. Поэтому лучше ввести четкий механизм лоббистской деятельности и даже шире – прозрачный механизм отстаивания интересов в законодательных органах. Такой механизм предполагает не только принятие закона о лоббизме (или лоббистской деятельности), но и законодательное упорядочение всех парламентских процедур, в частности, для обеспечения прозрачности результатов голосований в законодательных органах.

3. И первый, и второй блоки в рамках данного направления, а также иные меры во многом, если не всецело, зависят от того, как в данном государстве устроена система сдержек и противовесов. От этой системы зависит главное – подконтрольна ли совокупная государственная власть обществу, ответственна ли она перед ним, является ли прозрачным и обоснованным процесс принятия основополагающих государственных решений, в т.ч. кадровых.

Эта проблема актуальна для любой страны, даже той, где, казалось бы, существуют давние демократические традиции и устоялась определенная конструкция публичной власти. Дело в том, что рано или поздно меняются как внешние, так и внутренние условия, и это требует осмысления эффективности принятой модели и, возможно, ее пересмотра. Тем более, анализ эффективности и степени оптимальности конституционных конструкций необходим для посттоталитарных стран с еще слабыми традициями публичной политической жизни.

Так, в России установилась конституционная модель, предопределяющая слабость представительных (законодательных) органов, отсутствие четкого политического лица исполнительной власти и главы государства. Все это создает питательную почву для политической коррупции. Отсюда естественным шагом в антикоррупционной политике является пересмотр действующей модели организации государственной власти. К мерам по этому направлению можно отнести, как минимум, следующие:

• повышение роли парламента (например, введение института парламентских расследований; более активное участие представительного органа в формировании исполнительной власти и более эффективный механизм парламентской ответственности Правительства);

• изменение сути президентских полномочий.

В связи с предложенной конкретизацией такого направления антикоррупционной политики, как ограничение политической коррупции, правомерно поставить вопрос: а не тождественны ли антикоррупционные меры мерам, направленным на общее совершенствование демократических институтов? Во многом тождественны. Но дело в том, что, когда общество задумывается над совершенствованием своей политической системы, одним из мотивов такой реформы неизбежно является и снижение уровня коррупции. Поэтому, конечно, не только названные, но и многие другие антикоррупционные меры служат одновременно и повышению уровня демократизма в обществе, уровня эффективности управления, ликвидации застойных явлений в общественном развитии. И наоборот, стремясь демократизировать публичную жизнь, повысить эффективность управления и т.п., мы получим и антикоррупционный эффект. Так что в конечном счете неважно, какими именно мотивами продиктованы те или иные изменения. Однако такие меры имеют больше шансов быть поддержаны обществом, если они диктуются необходимостью снижения уровня коррупции (и, соответственно, становятся частью антикоррупционной политики), а не только мотивами "совершенствования баланса полномочий" или "большей подконтрольности власти", которые зачастую не воспринимаются обществом как действительно серьезные.

Создание эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

Вряд ли нужно доказывать важность данного направления антикоррупционной политики: именно соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных возможностей. Оно (направление противодействия) – наиболее прагматичное, поскольку приближено к возможностям реальной коррупции. Причем коррупция в этом сегменте является и наиболее вредной, поскольку махинации с бюджетными средствами наносят очевидный ущерб прежде всего социальным функциям государства, а следовательно, больно бьют по наименее защищенной части граждан.

Для честных служащих наличие или отсутствие финансового контроля не является сколь-нибудь значимым фактором в их деятельности. Но общество в обозримой перспективе не может себе позволить презумпцию повсеместной честности. Поэтому издавна существует институт контроля за расходованием "казенных денег". Весь вопрос - насколько эффективен этот контроль, насколько он всеохватен, а также насколько учитывает то обстоятельство, что и контролеры далеко не всегда могут оказаться людьми, застрахованными от соблазнов. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении и состоит в поиске и применении все более эффективных форм и методов контроля.

Обрисуем основные блоки мер, составляющих данное направление антикоррупционной политики (опираясь, прежде всего, на состояние дел в современной России). В число наиболее актуальных мер входят:

–      установление максимально дифференцированной бюджетной классификации. Как известно, чем в более общей форме в законе о Федеральном бюджете (и актах о бюджетах других уровней) закреплены расходные статьи, тем больше появляется возможностей для манипулирования бюджетными средствами;

–      введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств государственными, муниципальными органами и учреждениями (принципы составления смет и их исполнения);

–      введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения вверенными им средствами и имуществом;

–      обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер (там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги) и прозрачность проведения конкурсов; аудит системы госзакупок;

–      законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных, муниципальных предприятий (в том числе раскрытие информации на уровне не меньшем, чем для частных компаний, акции которых котируются на бирже);

–      расширение функций и полномочий антимонопольных органов;

–      придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий;

–      ликвидация института внебюджетных фондов;

–      уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности;

–      завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков"; внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.

Укрепление судебной власти.

Возможно, данное направление не является универсальным для любой антикоррупционной программы. В развитых странах не стоит (во всяком случае остро) вопрос об укреплении судебной власти.

Но для переходных стран, в том числе России, – это один из приоритетов как общего развития по пути к правовому государству, так и в борьбе с коррупцией. Причем укрепление судебной власти подразумевает два равноценных вектора: снижение уровня коррупции в самой судебной системе и правовую эффективность этой системы в борьбе с коррупцией "вовне".

Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры: и введение новых институтов в системе правосудия, и структурное переустройство судебной системы, и рычаги для изменения правосознания судейского корпуса, в том числе путем вливания в него людей с развитым правосознанием. Наиболее актуальные для современной российской действительности меры на этом направлении таковы:

–     введение административной юстиции, т.е. создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими. Причем должен быть радикально усовершенствован институт компенсаций за ущерб, а также за нанесение морального вреда потерпевшим от чиновничьего произвола либо чиновничьего бездействия;

–     введение окружного принципа для расположения судебных органов. Это отнюдь не техническое нововведение, поскольку совпадение зоны судебной юрисдикции с административными границами (субъектов Федерации, районов, городов) неизбежно приводит к повышению возможностей незаконного влияния местных властей на суд и судей;

–     изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда (здесь мы не раскрываем, как именно должны измениться принципы и порядок формирования судейского корпуса, а равно порядок его очищения или самоочищения. Ясно лишь, что сегодня эти принципы и порядок далеко не всегда гарантируют от попадания в число судей людей с сомнительной репутацией и, главное, от быстрого лишения их судейского статуса. В то же время подчеркнем, что проблема эта крайне деликатная, поскольку желание гарантировать честность судейского корпуса часто приводит к созданию модели, ставящей судей в зависимость от иных ветвей власти);

–     приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;

–     обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет.

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб).

Несмотря на то, что акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).

Данное направление целесообразно разбить на два больших блока.

Блок первый создание условий для минимизации (в идеале – ликвидации) коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В некоторых странах (в том числе России), где есть основания считать многие полицейские структуры и спецслужбы пораженными коррупцией, речь должна идти фактически о проведении комплексной полицейской реформы.

В этом блоке можно выделить следующие меры:

–      проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий;

–      усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников;

–      существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе, путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

Блок второй совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. К этому блоку можно отнести следующие меры:

• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, внедрение в их работу современных информационных технологий;

• более глубокое интегрирование национальных правоохранительных органов и спецслужб в международные антикриминальные организации, в частности:

–      унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц);

–      налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп и незаконное лоббирование);

–      заключение двусторонних и многосторонних международных соглашений о совместных оперативных мероприятиях;

–      заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста;

• организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализо-ваны программы борьбы с коррупцией;

• подготовка и выпуск современной учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

Решение проблемы конфликта интересов.

Эта проблема приобрела в последнее время значительную актуальность и, как следствие, популярность. О конфликте интересов говорят эксперты в области государственного управления, она поднимается политиками и журналистами. Так же, как в свое время проблема коррупции, концепция конфликта интересов получает заслуженную известность.

В чем же сущность этой проблемы? Чтобы разобраться в концепции конфликта интересов, сначала предпримем небольшой экскурс в теорию, а потом обратимся к нескольким практическим примерам, иллюстрирующим проблему с разных сторон.

Традиционно, когда мы говорим о противоречиях между интересами, подразумеваются противоречия либо межличностного характера, либо такие противоречия, которые возникают между интересами индивида и группы индивидов. Однако конфликт интересов как устоявшийся научный термин означает более конкретный случай. Конфликт – открытое столкновение; борьба за ценности и претензии на определенный статус, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника.

Концепция конфликта интересов была разработана для описания и анализа ситуаций, складывающихся в весьма специфических условиях. Речь идет об одном из элементов или характеристик принципал-агентской модели. Напомним: в рамках классической модели "принципал – агент" существует, как минимум, два субъекта отношений. Во-первых, это принципал, который может быть как индивидуальным, так и коллективным субъектом взаимоотношений. Он является непосредственным или же опосредованным собственником ресурсов, которые используются для достижения его целей. Во-вторых, это агент, которому принципал передает право управления ресурсами для реализации поставленных им, принципалом, задач в обмен на вознаграждение.

В простейшем случае, когда принципал обладает собственными ресурсами, модель принимает упрощенный вид и выглядит как отношения между нанимателем и наемным работником. Работник может быть более или менее прилежным, трудолюбивым и честным. Хозяин, в свою очередь, может быть более или менее строгим, справедливым и щедрым.

В более сложных случаях – таких, как государственное управление – принципалом является часть или все общество, располагающее определенными ресурсами. Для артикуляции и агрегации мнений по поводу того, как и на что следует использовать эти ресурсы, могут использоваться самые разнообразные процедуры, но основной принцип все равно остается: коллективный принципал передоверяет управление ресурсами для реализации своих интересов агенту.

Как раз на этом этапе во взаимоотношениях принципала и агента могут возникнуть трудности. Проблема заключается в том, что агент всегда был и останется всего лишь человеком. А любому человеку свойственно иметь собственные потребности и интересы. Эти интересы очень редко полностью совпадают с интересами принципала. Чаще они совпадают лишь частично или не совпадают вообще. Вот тут и возникает конфликт интересов. Можно сказать, что интересы разных индивидов (принципала и агента), сходясь в агенте, порождают внутренний конфликт интересов.

Таким образом, на прикладном уровне концепция конфликта интересов описывает рассогласование интересов принципала и агента, а практическая ценность этой концепции заключается в анализе различных случаев конфликта и поисках потенциальных путей преодоления или нивелирования этого конфликта.

Теперь рассмотрим несколько наиболее стандартных ситуаций, связанных с конфликтом интересов. Первый, очень характерный и наиболее простой случай – это совмещение агентом (чиновником) государственной службы и коммерческой деятельности. Такая коммерческая деятельность может вестись в различных формах. В большинстве стран государственным служащим запрещено совмещать работу с коммерческой деятельностью, поэтому достаточно редко чиновник оказывается непосредственным собственником коммерческой организации. Чаще бывает, что родственники чиновника оказываются вовлеченными в бизнес непосредственно или через владение акциями или долями в капитале коммерческой организации.

В данной ситуации чиновник, обладая конфиденциальной ("инсайдерской") информацией и дополнительными рычагами воздействия (знакомства, связи, взаимные услуги), может конвертировать их в неконкурентное преимущество. Кроме того, устанавливаемые с другими коммерческими организациями отношения могут служить ширмой для нелегального воздействия на решения, принимаемые госорганом, в котором работает чиновник. Проще говоря, коммерческая деятельность чиновника – это чрезвычайно коррупциогенная среда, способствующая искажению первоначальных целей и задач работы отдельных чиновников и целых государственных органов. С точки зрения конфликта интересов, в данном случае чиновники (агенты) предают интересы общества, народа (коллективного принципала) в угоду собственным корыстным интересам.

Эту потенциальную проблему сформулировать достаточно легко. Если чиновник получает материальные стимулы только от принципала, то конфликт интересов будет минимален. Дело в том, что в такой ситуации чиновник будет максимально заинтересован в преуспевании своего работодателя – государства, от которого он и получает все свои средства к существованию. Единственным источником проблем здесь может быть идеологический конфликт, который остается за рамками нашего анализа.

В том же случае, когда источников материального стимулирования чиновника несколько – государство, частный бизнес, взятки и т.д., – возникает проблема предпочтения, и выбор чиновника в пользу того или иного источника финансирования становится неочевидным. Именно по этой причине в большинстве развитых стран законодательство о государственной службе оказывается довольно строгим. Именно из-за этой проблемы России столь необходима реформа государственной гражданской службы.

Как отмечалось, уже существуют испытанные инструменты преодоления такого рода проблемы. Одним из законодательно оформленных требований к российскому чиновнику является запрет на личное ведение коммерческой деятельности (правда, значительно сложнее избежать "семейственности" государственных служащих. Однозначно эффективных инструментов в этой сфере, пожалуй, просто не существует. Тем не менее, попытки преодолеть эту проблему должны предприниматься).

Теперь обратимся к анализу еще одной классической ситуации, одновременно способствующей возникновению конфликта интересов и являющейся его следствием. Предыдущий пример характеризовался распределением чиновником ренты от государственной службы между различными людьми – родственниками, друзьями и проч. Однако существует еще один способ избежать контроля со стороны государства и общества за нецелевым использованием ресурсов: распределение ренты во времени.

Идея заключается в том, что чиновник, предоставляя неофициальные услуги, получает гарантии безбедного существования в будущем. Своеобразная "взятка в рассрочку". Существует несколько механизмов реализации таких нелегальных взаимоотношений между чиновником и бизнесом.

Первая модель может быть названа "эффектом шлепанцев" чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. На практике это очень часто встречается: после отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошую должность в коммерческой компании, работающей в сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель является логическим продолжением первой и называется "эффектом вращающихся дверей". Чиновник мигрирует из бизнеса на государственную службу, обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и т.д.

Такую ротацию отследить достаточно просто. Но привлечь чиновника к ответственности на таком основании практически невозможно. Тем не менее, предпринимаются попытки урегулировать и эту проблему. Так, в проекте реформы российской государственной службы предусматривается запрет на занятие управляющих постов в коммерческих организациях, работающих в той же сфере, что и чиновник. Предполагается, что такой запрет будет действовать несколько лет после отставки или увольнения.

Таким образом, конфликт интересов в государственной службе может принимать самые различные формы. Незаконные интеракции могут быть закамуфлированы самыми разнообразными методами. Однако суть проблемы всегда остается той же: чиновник (агент) предает интересы государства и общества (принципала), доверяющих ему управление ресурсами, и использует эти ресурсы для удовлетворения собственных потребностей и интересов. Эта проблема очень тесно связана с коррупцией. Поэтому необходимо в рамках антикоррупционной политики уделять существенное внимание разрешению этого конфликта или минимизации его последствий.

Упорядочение системы и структуры, ревизия функций органов исполнительной власти.

Данное направление можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа не может быть непрерывно длящейся. Как же в таком случае это направление включается в антикоррупционную политику?

Дело в том, что структурное и функциональное упорядочение органов исполнительной власти не обязательно должно описываться понятием "реформа". Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к данному, очень важному сегменту, где чаще всего и находятся, так сказать, коррупционные ниши. Таким образом, речь идет не обязательно о собственно упорядочении, но и о постоянном изучении исполнительной власти, чьи система, структура и функции не могут быть неизменными.

Для современной России более актуальным является уже не столько изучение исполнительной власти, сколько именно административная реформа, т.к. несмотря на возникновение принципиально иного, по сравнению с тоталитарным, общественного строя, фактически так и не было проведено комплексной перестройки системы государственного управления. И это служит одним из самых активных резервуаров коррупции.

Отсюда названное направление антикоррупционной политики включает в себя:

–      установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти. За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не общегосударственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменения структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных закулисных групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;

–      ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов (в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);

–      декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам (так, например, этот процесс давно происходит в сфере нотариальной деятельности);

–      обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.);

–      введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти.

Это направление традиционно является частью административных реформ, а в некоторых странах (США в 90-х годах – "реформа Гора") иногда целиком охватывает содержание последней. Для противодействия коррупции это направление чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация честного служения.

Данное направление можно разбить на следующие блоки (перечень, как и по другим направлениям, естественно, не исчерпывающий):

–      четкое определение регулирования статуса, в т. ч. ограничений (прежде всего, в отношении к предпринимательской деятельности) для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и проч.);

–      четкое определение статуса "политических назначенцев" (помощников, советников президента, премьера, министров и т.п.) и определение условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой "патрона";

–      определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной или муниципальной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной или муниципальной собственности; ответственности за это государственных служащих;

–      установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

–      введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией;

–      необходимость ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

–      распространение ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей госу-дарственного или муниципального участия;

–      установление механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы. В том числе:

- законодательно установленное обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами, государственными, муниципальными служащими, депутатами и судьями;

- установление мер ответственности (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании доходов и имущества;

- введение принципа информационной прозрачности в отношении декларируемых сведений при соблюдении неприкосновенности частной жизни.

Координация антикоррупционной политики.

Речь здесь идет уже не об одном из направлений антикоррупционной политики, а о методологии ее реализации и контроля за эффективностью. Разумеется, антикоррупционная политика накладывает соответствующие данности на все государственные и муниципальные органы. Но для них антикоррупционная деятельность не является ведущей. В то же время, если понимать борьбу с коррупцией как полноценную и имманентную современному государству функцию, нужно признать, что необходим публично-властный институт, на который может быть возложена ответственность за ее координацию (в каком-то смысле – за управление антикоррупционной политикой).

Конечно, ни одна из функций государства не реализуется каким-то одним единственным государственным органом, тем более в системе, основанной на принципе разделения властей. Так, в России за функцию обороны страны отвечают: Министерство обороны, Президент, Правительство, палаты Федерального Собрания. Однако только для Минобороны эта функция является основной. Поэтому, если нет органа, специализирующегося на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства.

Это не значит, что из-за отсутствия функциональной и институциональной обособленности борьба с коррупцией вообще не может вестись. Правоохранительные органы и спецслужбы занимаются выявлением коррупционных проявлений и привлечением коррупционеров к ответственности. Время от времени появляются законы и подзаконные нормативные правовые акты, направленные на ликвидацию некоторых условий, способствующих коррупции. Однако и "репрессивная", и "предупредительная" антикоррупционная деятельность не позволяет достичь необходимой результативности. С системным явлением бороться несистемными методами бессмысленно и даже в определенном смысле опасно, ибо это рождает в обществе коррупционный фатализм.

В мире существуют две концепции специализированного антикоррупционного органа. Первая предполагает создание специализированного полицейского ведомства (или спецслужбы) по борьбе с коррупцией (такие органы были созданы, например, в Гонконге, Сингапуре, Индии), хотя и с некоторыми вкраплениями аналитической, мониторинговой антикоррупционной деятельности. Вторая концепция (пока менее популярная) предполагает создание именно координационного гражданского органа.

Для России наиболее целесообразно сегодня создание именно координирующего органа по антикоррупционной политике, а не нового правоохранительного органа.

Во-первых, нецелесообразно совмещать сугубо полицейские функции с иными. Во всяком случае, это нецелесообразно на первых этапах существования такого органа. Об этом свидетельствует и опыт функционирования антикоррупционных органов в ряде азиатских стран, где сугубо полицейские задачи явно доминируют над предупредительными и контрольными. Это тем более актуально для России, где гораздо более живы традиции "полицейщины", нежели традиции анализа и предотвращения. Сейчас важно переломить распространенное в стране мнение о достаточности лишь "сильной руки" в борьбе с коррупцией. Необходимо готовить общество к тому, что коррупции можно противостоять только планомерной и системной деятельностью. Поэтому, хотя и придется пережить период неизбежной критики в создании "еще одной бюрократической структуры", но по мере успехов антикоррупционного органа (при условии его политической поддержки) эта критика сменится общественным доверием.

Во-вторых, акцент на "полицейской" функции нового органа вызовет существенную оппозицию среди существующих правоохранительных органов и спецслужб. Это тем более опасно, что и без того, как говорилось выше, наша полицейская система нуждается в серьезном институциональном, функциональном и кадровом реформировании. Добавление в нее еще одного элемента лишь усугубит процессуальную и оперативную неразбериху.

В-третьих, статус правоохранительного органа предполагает право ведения этим органом оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия. Но это значит, что антикоррупционный орган в качестве полицейской структуры (или спецслужбы) будет поднадзорен прокуратуре. Целесообразнее, наоборот, поставить этот орган в определенном смысле над прокуратурой с тем, чтобы у него была возможность указывать на коррупционные проявления в деятельности самой прокуратуры.

Основные задачи координирующего антикоррупционного органа могут быть следующими
(в свою очередь разобьем их на группы):

1)   участие в разработке и осуществлении антикоррупционной политики:

–     разработка либо организация разработки направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики;

–     контроль и организация общественного контроля за реализацией государственной антикоррупционной политики;

–     координация государственных органов и организаций по проведению государственной антикоррупционной политики;

–     разработка либо организация разработки проектов антикоррупционных программ федерального значения и примерных региональных и муниципальных антикоррупционных программ;

–     разработка либо организация разработки проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции;

–     организация антикоррупционной экспертизы и проведение антикоррупционной экспертизы принятых законов и подзаконных правовых актов;

–     проведение антикоррупционной экспертизы материалов конкретных уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, по которым принято судебное решение либо по которым прекращено производство соответствующим органом дознания или предварительного следствия, и дача заключений о степени вероятности коррупционных проявлений в ходе рассмотрения этих дел;

–     публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы, с точки зрения этики государственной службы с целью выявления и пресечения коррупционных проявлений;

–     контроль за динамикой имущественного положения лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы;

–     организация мониторинга и проведение мониторинга коррупции в Российской Федерации;

–     привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности;

–     разработка и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей;

2) взаимодействие со структурами гражданского общества:

–      привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении;

–      создание общественного наблюдательного совета при антикоррупционном органе;

–      поддержка общественных объединений, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией; помощь в организации антикоррупционного фронта;

–      поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционными общественными организациями, за выполнением политиками пред-выборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией;

–      включение неправительственных организаций в процесс создания региональных, местных, ведомственных "островов неподкупности", а также в процесс контроля за динамикой коррупции;

–      привлечение предпринимательских структур (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и проч.) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике;

–      оказание поддержки усилиям журналистского сообщества по выработке и обеспечению соблюдения правил профессиональной этики, внедрению стандартов журналистского расследования;

3) антикоррупционное просвещение и формирование антикоррупционного мировоззрения:

–      разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности;

–      формирование понимания коррупции как опасного социального явления, привычность которого не снижает степень его опасности. В этой связи необходимо постоянное распространение информации о реальных масштабах коррупции, об ущербе, который несет общество и государство в результате коррупции, о других ее негативных последствиях, о причинах, ее порождающих;

–      разъяснение значения норм корпоративной этики (государственных служащих, бизнеса, СМИ, общественных организаций) как основы для обеспечения прозрачности профессиональной или общественной деятельности;

–      разработка и популяризация стандартов деловой практики, пропаганда примеров успешных антикоррупционных программ других стран и регионов;

–      распространение кодексов делового поведения и создание ассоциаций по продвижению этики предпринимательства;

–      обучение предпринимателей принципам взаимоотношений с представителями власти;

–      выпуск справочников административных процедур для населения, задача которых – в доступной форме изложить правила осуществления различных административных процедур, применяемых в данном регионе или населенном пункте;

–      широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, для вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.

Несмотря на то, что данная концепция антикоррупционного органа не предусматривает наделение его правоохранительными (полицейскими) функциями, это не значит, что речь идет о создании заведомо слабой, "маскарадной" структуры. В чем же залог эффективности антикоррупционного органа, его реального влияния?

Во-первых, в публичности самой его деятельности. После тщательного гражданского расследования (в форме публичных слушаний с обязательным присутствием должностных лиц и их обязанностью отвечать на вопросы) государственный антикоррупционный орган выносит свой вердикт. Разумеется, этот вердикт не будет иметь преюдициального характера, т.е. обязанности для правоохранительных органов и судов принять без проверки и доказательств факты, установленные данным органом. Но такого рода официальное мнение антикоррупционного органа уже не сможет быть проигнорировано иными государственными органами. Роль таких решений будет радикально повышаться по мере установления в стране реальной политической конкуренции, реальной политической ответственности, которые должны сменить нынешнюю непубличную конкуренцию аппаратных и околоаппаратньгх групп.

Антикоррупционный орган будет также выдавать предписания о ликвидации обнаруженных условий, способствующих коррупции; делать представления о наложении на соответствующих должностных лиц дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения от должности; передавать материалы своих проверок правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела.

Во-вторых, залог влиятельности состоит в определенной подконтрольности данному органу самих правоохранительных и судебных органов в смысле возможных коррупционных проявлений в них. В этих целях антикоррупционный орган должен быть наделен правом истребовать уголовные, гражданские дела, дела об административных правонарушениях, материалы оперативно-розыскных мероприятий, проводить по ним экспертизу и требовать возбуждения уголовного дела в отношении должностных лиц, подозреваемых в коррупции в ходе дознания, предварительного следствия или судебного рассмотрения.

В-третьих, должна быть законодательно предусмотрена императивность для государственных органов учитывать результаты антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов или актов, вступивших в законную силу.

В-четвертых, антикоррупционный орган должен обладать правом наблюдать за проведением торгов, конкурсов, аукционов по государственным заказам, государственным закупкам и продаже государственного имущества.

В-пятых, антикоррупционный орган должен стать центром, куда поступают и где анализируются специальные декларации государственных служащих и высших должностных лиц, свидетельствующие о динамике их имущественного положения, а также о соответствии реальных расходов и доходов.

Таким образом, антикоррупционный орган смог бы взять под свой контроль наиболее важные точки в деятельности государственного аппарата, где возможны коррупционные проявления, и при этом постоянно информировать общество о результатах своей деятельности. Такая парадигма сможет сделать этот орган гораздо более опасным для коррупционеров, чем даже правоохранительные органы, спецслужбы и суды.

Но на чем основан расчет, что новый государственный орган не примет "существующие правила игры", т.е. сам не станет еще одной бюрократической и коррупционной структурой, как и многие другие "торгующей" своими властными полномочиями? Гарантии от его коррумпированности следующие:

–      принцип формирования данного органа разными ветвями власти, причем без права отзыва члена, назначенного соответствующими государственными органами;

–      относительно небольшой срок полномочий (3 года) плюс частая ротация, причем многоступенчатая, т.е. обновление органа частями;

–      невозможность вновь занять должность члена антикоррупционного органа без трехлетнего перерыва;

–      существенные материальные и социальные гарантии для членов антикоррупционного органа и сотрудников его аппарата.

Наконец, (и это, пожалуй, одно из главных отличительных свойств антикоррупционного органа) – не формальное, а реальное взаимодействие с институтами гражданского общества, специализирующимися на противодействии коррупции. Речь идет не о "дежурных" декларациях о сотрудничестве, а о функциональной невозможности антикоррупционному органу осуществлять свою деятельность без антикоррупционных общественных сил. Тем самым, с одной стороны, появляется гораздо больше возможностей для повышения эффективности антикоррупционной деятельности будущего органа. С другой стороны, создаются дополнительные гарантии подконтрольности самого антикоррупционного органа.

Разумеется, все это не может полностью исключить возможность появления в данном органе недобросовестных людей. Но такие гарантии все-таки минимизируют возможность его коррумпированности.

Индекс материала
Курс: Антикоррупционная политика
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ
Основные допущения теории коррупции
Определение коррупции в агентской модели
Причины коррупции
Последствия коррупции
Задачи эмпирического изучения коррупции
РЕАЛИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОГРАММ
Контекстуальные ограничения
Ограничения содержания программы
Ограничения реализации программы
Антикоррупционная политика как функция государства
Определение и содержание антикоррупционной политики
Основные направления антикоррупционной политики
Все страницы