Курс: Антикоррупционная политика - Ограничения реализации программы

Ограничения реализации программы

Большое количество трудностей возникает и на стадии реализации антикоррупционных программ. Президенты и их советники, главы департаментов и их подчиненные, чиновники местного уровня и их окружение – все они жалуются, что в процессе исполнения программ хорошие идеи утрачиваются. Почему это происходит?

Слабость политической воли.

Исследователи и эксперты в области политического анализа (policy analysis), объясняя причины провала той или иной государственной программы или политики, очень часто указывают на недостаток политической воли. Настолько часто, что ценность этого аргумента подверглась значительной инфляции: обращение к политической воле считается способом ответить на вопрос без детального знания действительных причин провала программы.

В то же время исследование политической воли, причин ее возникновения, технологии создания и поддержания позволит, во-первых, спрогнозировать результаты реформы, а во-вторых, дать конкретные рекомендации о том, как запустить ту или иную реформу, в том числе – антикоррупционную.

Политическая воля – стремление политических акторов запустить и реализовать антикоррупционные реформы, а также поддержать издержки этих действий в течение времени проведения реформы.

Политическая воля во многом детерминирует не только возможность запуска программы, но и модус ее проведения (кампания или долгосрочная стратегия), используемый метод противодействия коррупции.

Политическая воля невидима, она появляется как атрибут того или иного действия. Измерение политической воли может быть произведено только косвенным образом. И, как правило, постфактум.

Характеристики политической воли. Для анализа этого феномена необходимо ввести ряд показателей – основных параметров политической воли. Оценивая эти показатели, можно прогнозировать вероятность запуска антикоррупционной реформы и ее поддержки.

Локализация инициативы.

При анализе этой характеристики необходимо ответить на следующие вопросы.

1. Как актор воспринимает коррупцию? Как основную или только как одну из основных проблем?

2. Что воздействует на актора? Актор может сам воспринимать коррупцию как основную проблему. Но возможно, что осознание проблемы навязывается референтной группой. Актор – лицо или социальная группа, выполняющие определенные функции в обществе.

3. Где локализуется инициатива? Возможно несколько вариантов. Источником инициативы может быть как сам политический актор, так и его окружение. Осознание важности проблемы коррупции может быть вызвано ценностными установками политического лидера, соображениями конкуренции с контрэлитами, которые используют проблему коррупции для оспаривания власти. Локус инициативы может быть продиктован публичным недовольством социально-экономическим положением, которое транслировалось в недовольство "коррумпированным чиновничеством".

Уровень аналитической разработанности.

Вопросами этой части анализа являются следующие:

- предпринимаются ли меры для всестороннего анализа коррупции в целях выработки четко продуманной стратегии по минимизации коррупции?;

- проведен ли анализ "издержки-выгоды" при подготовке антикоррупционной стратегии?

Мобилизация поддержки.

Было ли разработано видение программы, ориентированное на успех? Вобрала ли в себя программа мнения основных заинтересованных лиц?

Продуман ли процесс реализации стратегии (идентификация агентов изменений, определение групп, теряющих от снижения уровня коррупции и т.д.) и средства по "вакцинации" реформы (преодолению сопротивления противников реформы)?

Применение надежных санкций.

Здесь главный вопрос заключается в следующем: продумана ли система поощрения сторонников программы и наказания ее противников?

Продолжительность попытки.

Необходимо задаться вопросом: воспринимается ли антикоррупционная программа как кампания или долговременная программа со стратегическим видением? О предполагаемой продолжительности программы можно судить по выделяемой поддержке: материальной, финансовой, организационной, пропагандистской и интеллектуальной.

Факторы внешней среды.

Тип режима. Демократические режимы более прозрачны, ответственны. Поэтому гражданам легче достучаться до своих избранников. В авторитарных режимах, напротив, во-первых, тромбированы каналы трансляции интересов граждан во власть, а во-вторых, сама власть не заинтересована в реальном противодействии коррупции.

Политическая стабильность. Существует два мнения. Согласно одному стабильность мешает постановке на повестку дня проблемы коррупции. Именно кризис создает возможности для изменения, так как необходимо решать неотложные проблемы. Экономические кризисы как раз и обостряют вопрос о коррупции как одной из проблем. Другие авторы, напротив, считают, что во время кризиса акторы концентрируются на краткосрочных целях. Антикоррупционные реформы – предприятие долговременное.

Природа коррупции. Различают эпизодическую и эндемическую коррупции. Эндемическая коррупция наиболее трудна для инициализации политической воли. Политики ощущают себя бессильными в борьбе против системной коррупции. Этим они в немалой степени способствуют институционализации коррупционных практик. Политические издержки противодействия коррупции такого рода, во многом связанные с противодействием чиновничеству и военным, подчас являются запретительными. Кроме того, краткие временные горизонты политиков не соответствуют длительной стратегии противодействия системной коррупции. Гораздо более надежно найти поддержку для противодействия административной коррупции. Ситуации кризиса могут способствовать более радикальным и далеко идущим мероприятиям.

Ограничения, накладываемые общественным мнением.

Общественное мнение в ряде стран являлось катализатором антикоррупционных реформ.

Во-первых, граждане предпочитают наименее эффективный метод минимизации коррупции – метод "войны", который ориентирован не на устранение причин коррупции, а на преследование конкретных коррупционеров. Во-вторых, исследования по математическому моделированию коррупции показывают, что общество может одобрять коррупцию в том случае, если государственные чиновники низкооплачиваемы. Коррупция становится "понятной" для общественного мнения, которое, вследствие этого, становится более терпимо к коррупции.

В-третьих, антикоррупционные программы – шаг в направлении либертарного общества (общества с небольшой долей государственного вмешательства). Ведь целый ряд мероприятий программ (дерегулирование и аутсорсинг, установление границ ведомственного нормотворчества, устранение дублирования и пересечения функций и т.д.) подразумевают сокращение масштабов государственного вмешательства. Аутсорсинг (out – внешний, source – источник) – способ оптимизации деятельности предприятий за счет сосредоточения усилий на основном предмете деятельности и передачи непрофильных функций и корпоративных ролей внешним специализированным компаниям. Однако это не всегда соответствует общественному мнению. Так, в России сохраняется общественная поддержка сильного, социально ориентированного государства. Опрос, проведенный Фондом общественного мнения, "О приоритетах общественного мнения" (2000 год) содержал вопрос: "Как Вы думаете, какой из двух подходов к социальной политике более справедлив: государство должно помогать людям, попадающим в категорию льготников (например, всем пенсионерам), или же государство должно осуществлять адресную поддержку самым нуждающимся? ".

Подобные ценностные ориентации накладывают существенные ограничения на внедрение антикоррупционных мероприятий: политические акторы предпочитают опираться на те мероприятия, которые вписываются в общее русло общественного мнения.

Культура как фактор реализации антикоррупционных программ.

В мировой литературе по коррупции существует много материалов о результатах исследований, посвященных проблемам культуры, применительно к коррупции. Указывается на наличие разных моделей коррупции в зависимости от культурной среды. Классическим примером здесь может служить "азиатская", или "имперская" модель бюрократии, предполагающая стимулирование коррупции и осуществление через нее персонального контроля над лояльностью каждого чиновника.

Так, в зависимости от вида национальной культуры отдельные факты коррупции могут не восприниматься в качестве таковых. Это означает, что борьба против коррупции будет скорее всего вестись избирательно и не затрагивать отдельные общественно приемлемые формы коррупционного поведения.

Является ли это проблемой для управления антикоррупционными программами? Да, потому что при реализации антикоррупционных программ придется ломать систему традиций, привычек и стереотипов, модифицировать ментальность всей нации. К сожалению, в этом отношении можно сделать очень немногое. Можно лишь учитывать эти нюансы при планировании антикоррупционных мероприятий.

Изменчивость политической ситуации.

Важное политическое ограничение, накладываемое на антикоррупционную политику, состоит в цикличности политики. Электоральная цикличность, во-первых, сокращает временные горизонты государственных менеджеров, заставляя их выбирать те мероприятия, которые дают быстрый краткосрочный результат. Кроме того, она ставит под сомнение продолжение уже начатой программы административной реформы.

Проблема ресурсного обеспечения реформ.

Проблема ресурсного обеспечения также чрезвычайно важна для успешной реализации антикоррупционной стратегии. К сожалению, на текущий момент нет достаточного понимания масштаба наносимого коррупцией ущерба обществу и государству.

Большое число исследовательских работ по экономике коррупции наглядно демонстрируют, что фактические потери от коррупции всегда во много раз превышают суммарный размер взяток. Приведем лишь некоторые из наиболее часто рассматривающихся негативных аспектов.
Во-первых, взяткодателю необходимо компенсировать свои потери и риск быть привлеченным к ответственности за коррупцию. Помимо этого, с точки зрения общественных интересов, коррумпированность государственного аппарата катастрофически понижает эффективность государственного управления: решения принимаются медленно, предпочтение отдается не оптимальным, а наиболее выгодным, с точки зрения коррупционеров, вариантам.

Как уже отмечалось, ежегодные прямые потери России от коррупции составляют не менее
30 млрд долларов США. Эти средства систематически обращаются на черном рынке и не используются для развития государства и общества. Сложно представить себе настолько дорогую антикоррупционную программу. В то же время даже частично успешные систематические антикоррупционные мероприятия позволяют рассчитывать на значительный выигрыш. Все это подводит нас к логическому выводу, который, к сожалению, не вполне очевиден для многих чиновников: бороться с коррупцией необходимо не только для повышения престижа государственной службы и снятия социального напряжения, но и в целях пополнения государственного бюджета.

Использование стратегии устранения конкурентов.

Антикоррупционные мероприятия могут быть использованы против людей, "неудобных" для исполнителей реформы. Этот мотив, напротив, может быть найден даже там, где его никогда не было. Один из возможных сценариев: реформа активно проводится, однако приводит лишь к ухудшению ситуации вследствие того, что мероприятия в рамках реформы используются для борьбы против конкурентов на коррупционных рынках и в целях карьерного роста "борцов". Этот сценарий очень вероятен в том случае, если стратегия имеет ярко выраженную карательную направленность.

Понимание сути коррупции участниками программы.

Данный фактор является настолько очевидным, что часто оказывается неучтенным или попросту игнорируемым. Что же здесь важно для антикоррупционной стратегии?

Во-первых, те, кто разрабатывает антикоррупционные меры, должны четко осознавать, с чем придется бороться. Важность этого может казаться незначительной. Действительно, если этой работой занимаются люди, специализирующиеся на борьбе с коррупцией или на проблемах из смежных областей, то недостаточность личного опыта и знаний будет быстро скомпенсирована освоением опыта чужого. Однако не всегда антикоррупционные реформы готовятся гласно и с привлечением общественности или независимых экспертов. Часто подготовка антикоррупционных мер поручается имеющимся в данный момент кадрам государственной службы. В таких случаях чрезвычайно важно обеспечить адекватное понимание проблемы коррупции всеми, кто причастен к подготовке борьбы с ней.

Прежде всего, должно быть четкое понимание пагубности коррупции для развития государства и общества. Как это ни странно, но не везде и не всегда существует четкое понимание того, что с коррупцией надо бороться. Часто коррупция воспринимается как временное явление. Однако плохие привычки имеют неприятную особенность закрепляться быстрее и на больший срок, чем хорошие. Поэтому стратегия пассивного наблюдения за коррупцией не может рассматриваться в качестве перспективного подхода.

Кроме того, необходимо, чтобы понимание коррупции отличалось системностью. Очевидно, что сложность и комплексность коррупции как явления современной социальной, экономической и политической жизни требуют комплексного подхода к борьбе. Тем не менее, комплексный подход к изучению коррупции получил распространение лишь сравнительно в недавнее время, а комплексный, системный подход к борьбе с ней только в конце XX века занял действительно важное место в мировой антикоррупционной практике.

Таким образом, для разработчиков и исполнителей антикоррупционных программ очень важно, чтобы восприятие и понимание сущностных аспектов коррупции всеми участниками антикоррупционных мероприятий находилось приблизительно на одном уровне. В противном случае возможны различные формы конфликтов по существу проблемы и непонимание основных задач и целей выполняемой работы.

Гражданское общество и антикоррупционные реформы.

Гражданское общество – совокупность отношений в сфере экономики, культуры и пр., развивающихся в рамках демократического общества независимо и автономно от государства.

Роль гражданского общества в антикоррупционных реформах значительно варьируется в зависимости от политического и социального контекста таких реформ. Основываясь на международном опыте борьбы с коррупцией, можно уверенно утверждать, что в большинстве случаев значительное и всестороннее участие институтов гражданского общества в антикоррупционных мероприятиях позволяет добиться значительно лучших результатов.

Основная проблема в данном случае – это неразвитость самих институтов гражданского общества. Ведь во многих молодых демократических странах (хотя сами страны могут иметь и тысячелетнюю государственность, как Россия) гражданское общество находится на стадии становления и, естественно, несравнимо с гражданским обществом демократических государств "Старого Света". В то же время коррупция процветает решительно во всех категориях государств, не взирая на развитость или неразвитость гражданского общества.

Если провести параллели с предложенной выше классификацией антикоррупционных стратегий, то станет очевидной еще одна интересная закономерность. Каждой антикоррупционной стратегии соответствует своя, особая роль гражданского общества.

Стратегия «войн» в чистом виде ориентирована на вытеснение гражданского общества из борьбы против коррупции. Дело в том, что стратегия "войны" по своей природе является стратегией диктата, насилия, государственного принуждения. По этой причине она всегда вызывает тревогу и недовольство различных категорий населения. Если это недовольство будет как-либо оформлено, то стратегия "войны" понесет поражение – от нее откажутся. Поэтому политические силы, принимающие ее на вооружение, оказываются перед выбором: либо имитировать борьбу против коррупции, либо обеспечивать разными способами последовательность проводимого курса. Последнего проще добиться в условиях политического монополизма, и гражданское общество как первоисточник оппозиции и плюрализма мнений является основной помехой на этом пути. При реализации стратегии "войны" гражданскому обществу отводится пассивная роль либо оно вообще устраняется из всех процессов.

Стратегия "сознательной пассивности" избирает совершенно иной путь. Она основана на постулате, что со временем все само нормализуется. Во-первых, решающую роль в "экономическом" противодействии коррупции должны сыграть механизмы рыночного саморегулирования. Во-вторых, не менее важная роль отводится гражданскому обществу, которое, наравне с экономической сферой, должно привести в порядок сферу социальную, политическую
и т.д. Роли рынка и гражданского общества оказываются абсолютизированными, и фактически государство перекладывает всю ответственность на них.

Стратегия системного устранения причин коррупции строит принципиально иную систему взаимоотношений с гражданским обществом. Точнее всего она может быть охарактеризована термином "партнерство". Гражданское общество активно вовлекается в процесс выработки антикоррупционной политики. Точно так же на стадии реализации антикоррупционной политики гражданское общество занимает активную позицию. Фактически стратегия системного устранения причин коррупции в полном объеме может быть реализована только в развитых демократических государствах с сильным гражданским обществом и развитой системой вовлечения общества в процессы управления. Все остальные варианты являются промежуточными.

Таким образом, роль гражданского общества в антикоррупционной деятельности может быть принципиально различной: от "пассивного наблюдателя" до "активного созидателя". Учитывая изложенную выше точку зрения о перспективности стратегии системного устранения причин коррупции, а также установленный факт необходимости активного участия гражданского общества в реализации такой стратегии, основной задачей государственного управления в данном контексте является максимальное вовлечение институтов гражданского общества в борьбу против коррупции. Это предполагает и привлечение гражданского общества к разработке антикоррупционной стратегии, и использование социальных ресурсов для управления и реализации антикоррупционной политики, и передачу гражданскому обществу части функций в рамках реформы, и тому подобное.

В рамках ограниченного объема невозможно подробно рассмотреть все направления деятельности, в которых могут быть задействованы структуры гражданского общества, поэтому мы остановимся на нескольких наиболее важных и востребованных функциях.

Исследовательская функция. Достаточно много НКО занимаются исследованиями в области коррупции. Исследования могут быть самой разной направленности: от измерения уровня коррупции до научного анализа причин и методов борьбы с ней. Глубина и охват таких исследований также могут варьироваться. Есть исследования глобального уровня, имеющие своим предметом коррупцию вообще, и есть исследования, изучающие коррупцию в контексте отдельных управленческих функций. В этом смысле исследовательская роль общественных организаций огромна и необычайно важна, так как она закладывает основу всей дальнейшей работы других НКО, государственных органов и просто индивидов.

Функция мониторинга. Во многих случаях НКО берут на себя функции мониторинга ситуации в различных сферах общественной жизни на предмет коррупции. Сложно переоценить роль гражданского общества в данном контексте: по сути НКО являются единственным источником альтернативной непредвзятой информации. Таким образом, гражданское общество обеспечивает информационное поле реализации антикоррупционной политики.

Консультативная функция. Во многих случаях государственные органы, другие организации и отдельные люди обращаются к НКО, специализирующимся на коррупции, за помощью, экспертизой и прогнозами в отношении различных ситуаций и решений. Эту функцию часто с удовольствием берут на себя коммерческие организации, так как здесь уже возможно предоставление информации на коммерческой основе.

Образовательная функция. На основе наработанных научных и практических данных НКО часто выполняют просветительскую функцию. Разъяснительная работа, информирование граждан о природе и последствиях коррупции имеют огромное значение для антикоррупционной деятельности. Фактически это вторая по важности (после исследовательской) функция институтов гражданского общества, так как без эффективной системы образования и информирования антикоррупционная реформа не получит необходимой массовой поддержки и захлебнется в рутине.

Функция защиты и поддержки лиц, пострадавших от коррупции. Гражданское общество способно обеспечивать защиту и поддержку на то время, пока не заработают механизмы государственной защиты. В худшем случае гражданское общество может быть единственным источником такой защиты и поддержки, в лучшем – выполнять эту функцию в рамках официальных процедур при содействии государства. Формы реализации данной функции могут быть самыми разнообразными: народные дружины и консультации, семинары по преодолению коррупциогенных ситуаций для чиновников и для граждан и многое другое.

Функция демонстрации "лучшей надлежащей практики". HКО на практике демонстрируют, как могла бы быть организована работа на каком-либо участке и к каким бы результатам это привело. Она необычайно эффективна в переубеждении чиновников относительно сохранения старых привычек и практик.

Функция распространения и усиления служебной этики и морали. В данном случае гражданское общество выступает в качестве носителя морально-этической "вакцины" от коррупции. В идеале неприятие коррупции должно стать элементом национальной культуры, что возможно только на основе общих усилий гражданского общества и государства.

Функция внедрения и развития механизмов, основанных на принципах прямой демократии.
В данном случае имеется в виду реализация на практике механизмов прямой демократии – референдума, гражданской законодательной инициативы и некоторых других – с целью устранения таких коррупциогенных факторов государственного управления, как несовершенное законодательство или отсутствие законодательного регулирования в какой-либо области.

Функция обеспечения эффективного взаимодействия государства и общества в реализации социальных и экономико-регулятивных функций государства. Гражданское общество может обеспечить существенную поддержку государства в выполнении таких социальных функций, как проведение социальной работы с населением, контроль за работой органов социального обеспечения или даже выполнение части их функций, например, распределение жилья и других социально значимых благ. В экономической сфере гражданское общество может содействовать формированию конкурентной среды в самых разных сферах. Оно может выполнять многие из тех функций, которые сейчас неэффективно реализуются государством.

В рамках этих направлений деятельности роль индивида оказывается никак не меньшей, а в некоторых случаях даже преимущественной в обеспечении успеха борьбы с коррупцией.

 



Индекс материала
Курс: Антикоррупционная политика
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ
Основные допущения теории коррупции
Определение коррупции в агентской модели
Причины коррупции
Последствия коррупции
Задачи эмпирического изучения коррупции
РЕАЛИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОГРАММ
Контекстуальные ограничения
Ограничения содержания программы
Ограничения реализации программы
Антикоррупционная политика как функция государства
Определение и содержание антикоррупционной политики
Основные направления антикоррупционной политики
Все страницы