Курс: Формы и методы осуществления исполнительной власти. Обеспечение законности в сфере исполнительной власти - Виды административно-правовых методов

 

Виды административно-правовых методов

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности – убеждения и принуждения. Это – два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

Метод убеждения – административно-правовой метод, применяемый субъектами исполнительной власти в виде поощрения, стимулирования, морального воздействия, воспитания. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности.

Наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно – административных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы – административно-правовые методы, характеризующиеся средствами внеэкономического или прямого управляющего воздействия, издания властного предписания. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо – прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Экономические методы характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствовано, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных и налоговых льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов.

Проблема методов государственно-управленческой деятельности или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последовательного решения, во многом зависит от субъективных факторов, т.е. от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Современное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это – установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно принудительных мер и т.п.

В настоящее время проводится работа по упорядочению всей системы государственного управления в соответствии с целями политического и экономического реформирования общественной жизни. С учетом расширения  оперативной самостоятельности государственных предприятий, учреждений и организаций, их разгосударствления на первый план опять выдвигается проблема разумного сочетания средств управляющего воздействия, исключающего перекос в ту или иную сторону. Процесс этот нелегкий, о чем свидетельствует сегодняшняя практика, так как переход к рыночным отношениям был осуществлен без предварительной подготовки к новым условиям, прежде всего производственных объектов, которые испытывают значительные трудности.

В совокупности данная ситуация приводит к ослаблению государственного регулирования сферы управления, что негативно сказывается по многим направлениям: нарушение хозяйственных связей, безработица, рост забастовочного движения, самостийность на уровне регионов и отдельных производственных и непроизводственных единиц.

На эффективное решение проблемы методов управления несомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих общественным интересам.

Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т.п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т.п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера).

Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей «вмешательства» исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме. Но практика государственного управления экономикой, а именно в этой сфере возникла в 60-е годы проблема методов управления, свидетельствовала о том, что фактически в ней преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой оперативной самостоятельности. Подобная система, взращенная за долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое, а затем – почти официальное наименование административно-командной.

В первоначальном варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократическими, ненаучными, откровенно принудительными и волюнтаристскими, «разрушителями» всей системы государственного управления (особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет экономических рычагов управления.

Подобное негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследовательно и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы.

Все это, в конечном счете, как показывает практика, находится в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Действительно, что скрыто за словами «административно-командная система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление. Происходящее в наши дни убедительно подтверждает подобный вывод: отсутствие должной управляемости, «суверенность» управляемых объектов, отсутствие государственной дисциплины и должного надзора за ее соблюдением, глубокий экономический кризис. Все это – «достижения» борьбы с административно-командной системой. А бороться надо было не с системой, а с ее грубейшими извращениями, поставившими саму ее на грань гибели. Вместо этого наблюдается картина совершенно иного порядка. Административно-управленческий аппарат на всех уровнях постоянно расширяется. Соответственно, несмотря на неоднократно декларируемые сокращения, непомерно возросло и количество чиновников различного ранга. Если при этом учесть широкую (иногда – беспредельную) самостоятельность регионов, предприятий и организаций, станет очевидным, что реальная борьба с бюрократической административной надстройкой носит призрачный характер. По-прежнему из федерального центра исходит поток различного рода правовых актов чисто директивного характера. Но не обеспечивается должный уровень их практической реализации. Чаще всего они не исполняются, что влечет за собой новый поток директив. И подобные явления наблюдаются не только на уровне федерального центра, а практически на всех уровнях существенно ослабленной управленческой вертикали.

Директивы налицо, но характер их таков, что реакция на них дает весомые основания для сомнений в работоспособности государственной администрации в целом. Она как бы живет своей собственной жизнью, почти полностью игнорирующей то, что происходит в управляемой сфере. Отсюда – широкое забастовочное движение, отказ мест от выполнения своих обязательств перед федеральным центром, продолжение конфронтации с представительной властью и т.п. Некоторые звенья государственной администрации вместо решительных управленческих действий, предпочитают идти «на поводу» у регионов, отдельных предприятий и даже целых отраслей, внося тем самым в еще большей степени элемент неупорядоченности в управленческие общественные отношения. В подобном плане следует говорить и о фактическом развале финансово-кредитной системы страны.

Вот почему, в частности, следует бояться отсутствия административного «командования» там, где без него не может быть обеспечена должная стабильность общественных связей. А именно такого рода пробел стал почти традиционным в последнее время.



Индекс материала
Курс: Формы и методы осуществления исполнительной власти. Обеспечение законности в сфере исполнительной власти
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Понятие административно-правовых форм
Виды административно-правовых форм
Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
Виды правовых актов управления
Действие правовых актов управления
Административно-правовой договор
Административно-правовые методы
Виды административно-правовых методов
Административное принуждение: сущность, виды
Понятие и основные черты административной ответственности
Законодательные основы административной ответственности
Административное правонарушение
Понятие и виды административных наказаний
Наложение административного наказания
Административная ответственность организаций
Дисциплинарная ответственность
Материальная ответственность
Административный процесс: сущность, виды
Административная юрисдикция
Производство по делам об административных правонарушениях
Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
Контроль в государственном управлении
Административный надзор
Судебный контроль за законностью осуществления исполнительной власти
Прокурорский надзор
Приложение № 1 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан
Все страницы