Курс: Административно-правовое регулирование в сфере экономики, в социально-культурной и административно-политической сферах - Межотраслевые и отраслевые начала в управлении

 

Межотраслевые и отраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особенность межотраслевого управления – его координационно-контрольное содержание.

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть управленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Особенность заключается в направлении работы этого механизма, получающем в его системе организационное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компетенции. Прежде всего они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории.

В современных условиях специальное понятие «межотраслевое управление», не утратив своего значения, все в большей степени становится условным. Оно может трактоваться в трех аспектах: а) как аналог межведомственного управления, состоящего в осуществлении специальных функций, имеющих межведомственное значение. Его субъекты не имеют отраслевой принадлежности и осуществляют одну или несколько функций, касающихся всех или нескольких федеральных и других органов государственного управления и местного самоуправления (например, Федеральная служба государственной статистики); б) как аналог межведомственного управления, выражающегося в осуществлении специальных функций отраслевого профиля. Его субъекты имеют отраслевую принадлежность и сферы деятельности. Их функции затрагивают интересы других органов постольку, поскольку они осуществляют деятельность, относящуюся к соответствующей отрасли (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки); в) как управление комплексами, в том числе специализированных отраслей. Так, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного, топливно-энергетического комплекса и т.д.; Министерство транспорта РФ осуществляет функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного транспорта и др.

Необходимо особо подчеркнуть, что межотраслевое управление по своему существу имеет функциональный характер, по своей сути оно состоит в реализации тех или иных функций, функциональном воздействии на те или иные социально-экономические и иные процессы.

Федеральными органами межотраслевого управления являются Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ (см. раздел 8.2), Федеральная таможенная служба (см. раздел 9.2), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральная антимонопольная служба (см. раздел 1.6), Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба государственной статистики и др.

Министерство экономического развития и торговли РФ действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. В соответствии с данным Положением Министерство является федеральным органом исполнительной власти, на который возложена выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере экономики, внешнеэкономической деятельности, торговли, управления федеральным имуществом, вопросов несостоятельности (банкротства) организаций, управления государственным материальным резервом, а также кадастр объектов недвижимости, предпринимательство и малый бизнес. Министерству экономического развития и торговли РФ подведомственны: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

Важнейшей задачей Минэкономразвития является разработка и представление в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам формирования программ и планов социально-экономических реформ, прогнозирования и мониторинга социально-экономических процессов в РФ, торгово-экономических отношений с иностранными государствами и государствами – участниками СНГ, формирования единого экономического пространства, внутренней торговли и др.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Росимущество подведомственно Министерству экономического развития и торговли РФ.

Росимущество осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, полномочия по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, в его компетенцию входят вопросы приватизации федерального имущества и др.

Федеральная служба государственной статистики, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны, а также функции по контролю и надзору в области государственной статистической деятельности на территории РФ. Росстат находится в ведении Правительства РФ.

Росстат представляет статистическую информацию Президенту РФ, Правительству РФ, другим органам государственной власти, средствам массовой информации, организациям и гражданам, разрабатывает и совершенствует официальную статистическую методологию для ведения статистических наблюдений, осуществляет сбор статистической отчетности, обеспечивает хранение государственных информационных ресурсов и защиту конфиденциальной и отнесенной к государственной тайне статистической информации и др.

Федеральная служба по тарифам (ФСТ России), в соответствии с Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль за их применением. ФСТ России является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и контролю по вопросам, связанным с определением (установлением) цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий. ФСТ России находится в ведении Правительства РФ.

Под отраслевым управлением (в период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны) понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли экономики, социально-культурной и иной деятельности в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.

В экономической и социально-культурной сферах отраслевое управление сохранилось. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились.

Во-первых, для федеральных органов исполнительной власти устанавливаются сферы их деятельности, часто не основанные на едином отраслевом критерии. В лучшем случае ими охватывается комплекс специализированных, но функционально взаимосвязанных и взаимозависимых отраслей (к примеру Министерство транспорта РФ). В других случаях они представляют собой конгломерат различных отраслей и видов деятельности. Например, сферу деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ составляют здравоохранение, труд, занятость, защита прав потребителей и благополучие человека, надзор в данной сфере. Во-вторых, в данной сфере, в частности, на отрасль могут влиять разные федеральные органы исполнительной власти в порядке реализации возложенных на них функций и полномочий, в том числе и отраслевой ориентации. Например, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, которые проецируются и на отрасли, составляющие эти комплексы. Подведомственное данному министерству Федеральное агентство по промышленности осуществляет функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, легкой и многих других отраслей промышленности. Экологический, технологический и атомный надзор в этой сфере возложен на одноименную Федеральную службу.

Надзор, осуществляемый федеральными службами, имеет целью обеспечение соблюдения требований принципа законности и тем самым воздействует на функционирование всех поднадзорных отраслевых объектов.

По действующему праву федеральные министерства и федеральные службы, действующие в экономической и социально-культурной областях, не должны иметь в своем непосредственном подчинении отраслевые предприятия и учреждения, за исключением образований, прямо предназначенных для содействия осуществлению их функций.

В-третьих, в качестве федеральных органов исполнительной власти отраслевой ориентации создаются федеральные агентства. Это обусловлено содержанием возложенных на них функций, включающим управление федеральным имуществом. Например, действуют федеральные агентства по атомной энергии, сельскому хозяйству, основным видам транспорта, лесного хозяйства, связи и др.

Функции и полномочия федеральных агентств различаются в зависимости от особенностей представляемых ими отраслей с точки зрения общественной безопасности их функционирования, социально-экономического значения, непосредственной подведомственности (Правительству РФ или федеральным министерствам).

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленными группами, правовые основы статуса которых установлены Федеральным законом от 27 октября 1995 г. "О финансово-промышленных группах". Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализации федеральных и региональных целевых программ. Государственное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществляется уполномоченным на то федеральным государственным органом, который образуется Правительством РФ. Так, группа юридических лиц может приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней определенные контрольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год потребовать отчета о ее деятельности и назначить ее аудиторскую проверку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т.д.



Индекс материала
Курс: Административно-правовое регулирование в сфере экономики, в социально-культурной и административно-политической сферах
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Необходимость и характер государственного управления
Государственное регулирование как функция управления
Понятие и цели административно-правовой организации управления
Правовые основы организации управления
Межотраслевые и отраслевые начала в управлении
Антимонопольное регулирование
Организационно-правовая система управления промышленностью и энергетикой
Органы государственного управления промышленностью и энергетикой
Предприятия и объединения в промышленности и энергетике
Организационно-правовая система государственного управления сельским хозяйством
Органы государственного управления сельским хозяйством
Предприятия и организации в сельском хозяйстве
Организационно-правовая система государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
Органы государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
Организационно-правовая система государственного управления транспортом
Органы государственного управления транспортно-дорожным комплексом
Организационно-правовая система государственного управления связью
Органы государственного управления связью
Организационно-правовая система государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
Организационно-правовая система государственного управления финансами и кредитом
Органы государственного управления финансами
Организация банковского дела
Организация налогового дела
Организационно-правовые основы государственного управления в области внешнеэкономических связей
Органы государственного управления в области внешнеэкономических связей
Организация таможенного дела
Основы организации управления образованием и наукой
Органы государственного управления образованием и наукой
Образовательные учреждения. Научные учреждения и сообщества
Основы организации управления здравоохранением и социальным развитием
Органы государственного управления здравоохранением и социальным развитием
Учреждения здравоохранения
Основы организации управления культурой
Органы государственного управления культурой
Основы организации управления обороной
Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации
Военная служба
Основы организации управления безопасностью
Государственная граница и ее охрана
Правовые режимы чрезвычайного и военного положения
Государственный пожарный надзор
Основы организации управления внутренними делами
Милиция
Государственный надзор за безопасностью дорожного движения
Паспортная система
Основы организации управления иностранными делами
Органы Министерства иностранных дел Российской Федерации за рубежом
Административно-правовое регулирование въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации
Основы организации управления юстицией
Организация нотариальной службы и адвокатуры
Приложение 1 Обязанности и права милиции
Все страницы